A governança do fluxo migratório venezuelano em Roraima.

Resumo: A partir do ano de 2016, o fluxo migratório de venezuelanos se intensificou em direção ao Brasil, tendo o estado de Roraima como sua principal porta de entrada em razão da fronteira terrestre. Pretende-se analisar a situação com enfoque nos princípios internacionais de proteção dos Direitos Humanos que norteiam esses movimentos populacionais entre os Estados Nacionais com base nos tratados internacionais que o Brasil é signatário dentro do sistema constitucional brasileiro de Direitos Humanos, federalismo e distribuição de competências. Será utilizado o método descritivo e dedutivo com amparo em pesquisas bibliográficas, dados estatísticos e matérias jornalísticas. O trabalho está divido em quatro partes: na primeira será estudada a origem e o significado do federalismo, na segunda o enfoque será no modelo de federalismo adotado pelo Brasil e as respectivas divisões de competência entre os entes federados, na terceira será abordado o fluxo migratório em direção ao estado de Roraima e as medidas adotadas por esse estado-membro e pela União, e, na quarta parte, será discutida as possíveis soluções de governança para o gerenciamento da migração venezuelana no estado de Roraima, tendo em vista o sistema de proteção dos Direitos Humanos.

Palavras-chave: Federalismo. Migração Venezuelana. Roraima. Interiorização

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1. INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende estudar o fenômeno do fluxo migratório de venezuelanos intensificado no ano de 2016[3] em direção ao Brasil, que acontece por meio da fronteira norte através do estado de Roraima. Far-se-á uma análise de dados estatísticos de migrantes originários da Venezuela que entraram no estado de Roraima no período de 2016 a 2020, as medidas tomadas pela União no que concerne ao apoio ao referido estado-membro em um contexto que discutirá as distribuições de competência adotadas pelo princípio do federalismo delimitadas pela Constituição da República Federativa do Brasil, fazendo-se um paralelo com a situação migratória vivida na Itália dentro do modelo da União Europeia (UE), apresentando-se possíveis ações de governança a serem adotadas pelo Brasil com vistas ao sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos dos migrantes, bem como o apoio financeiro, administrativo e logístico a ser oferecido ao estado de Roraima com vistas à divisão mais equitativa possível do impacto desse movimento populacional dentre os demais entes federativos.

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2. O MODELO DE FEDERALISMO ADOTADO PELO BRASIL

Esse tópico tem por objetivo apresentar o modelo de federalismo adotado pelo Brasil.

2.1 Origem do Federalismo no Brasil

O Estado Federal como forma de Estado se opõe ao Estado Unitário e tem suas bases históricas na Revolução Americana, em que os Constituintes da Filadélfia[4] fizeram nascer as bases de um Estado Liberal em oposição ao intervencionismo, conforme expõe Bonavides[5]:

O espírito da Constituição Federal Americana e seu federalismo não poderia ser outro, àquela altura, senão o de adesão fervorosa aos postulados da sociedade livre. A ideologia do século entende como tal uma sociedade composta de homens dotados, por obra do direito natural, de certos direitos subjetivos, homens que se constituem num centro autônomo de faculdades, que participam na formação da vontade política, graças ao exercício do sufrágio, que legitimam o poder dos governantes pelo consentimento dos governados, e que se consideram valores morais, espirituais e políticos, prioritários e invulneráveis a todo ordenamento estatal.

Como se observa, o movimento federalista teve como base movimentos que vislumbravam uma nova concepção de Estado, tal como aponta Tocqueville acerca do sistema federativo, ao expor que esta seria uma das mais poderosas combinações a favor da prosperidade e da liberdade humana, invejando as nações a que coubera a sorte de adotá-lo[6].

O modelo de Estado Federal brasileiro se inspirou nas bases do federalismo norte-americano, com algumas adaptações às suas características históricas e políticas. Portanto, pelas dimensões territoriais e como forma de se manter a unidade das regiões que falavam a língua portuguesa na América do Sul, adotou-se o federalismo como forma do novo Estado que surgia. Segundo Bonavides, a geografia do Brasil, pelas dimensões continentais do país, composto de vastas e distintas regiões, tem sido forte fator natural que não só se recomenda, como impõe ao Estado, por imperativo de governança, a forma federativa de sua organização.[7]

Desta forma, adotando o Brasil o federalismo como forma de Estado mais adequada às suas características histórico-geográficas, serão analisadas, a seguir, suas peculiaridades e organização.

2.2 A distribuição constitucional de competências no Estado-Federal brasileiro

Horta ao tratar da criação do Estado Federal assevera que este tem como condição uma Constituição Federal: O Estado-Federal é criação jurídico-política e pressupõe, na sua origem, a existência da Constituição Federal, para institui-lo. Há sempre uma relação de causalidade entre Constituição Federal e Estado Federal [8].

Criado o Estado-Federal a partir de uma Constituição Federal, esta se torna o foco irradiador e definidor das competências a serem distribuídas entre os entes federativos.

Assim sendo, cabe à Constituição Federal a árdua e complexa tarefa de organizar e delimitar as competências dos entes federativos que compõem o estado federal, com o intuito de evitar - ou ao menos amortecer - tensões que, por muitas vezes, se farão evidentes entres os membros, conforme Horta[9]:

A contemplação normativa do Estado Federal, para visualizar os mecanismos, as técnicas e as regras de sua anatomia na Constituição, revela imediatamente a complexidade de sua construção jurídico-política. A organização do Estado Federal é tarefa laboriosa de engenharia constitucional. É que o Estado Federal requer duplo ordenamento, desencadeando as normas e as regras próprias a cada um. Refiro-me ao ordenamento da Federação ou da União e aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros. O ordenamento da Federação ou da União é o ordenamento central e suas decisões ou normas de administração, legislação ou jurisdição vão dispor de incidência nacional, atingindo o território e a população do Estado Federal no seu conjunto. Os ordenamentos dos Estados-Membros, com suas regras e decisões administrativas, legislativas e judiciais, são ordenamentos parciais e intra-estatais.

Nesse arcabouço de repartição de competências, os estados-membros possuem autonomia para legislar sobre questões notadamente de interesses regionais e as funções relativas ao relacionamento com Estados estrangeiros e questões de fronteira e permanência no território nacional cabem ao ente central, no exercício de seus poderes soberanos. Nessa esteira, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu Art. 22, XV[10] resguardou à União a competência privativa de legislar sobre emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros.

A federação, na forma adotada pelo Brasil, em razão de suas peculiaridades de vasto território, tem uma tendência centralizadora e unificadora da competência legislativa da União para que se evitem distorções conforme preconiza Horta[11]:

A ampliação do campo da legislação comum é particularmente adequado ao federalismo de dimensão continental, como o brasileiro, no qual as unidades federadas não se apresentam homogêneas e, ao contrário, exibem flagrantes disparidades da estrutura econômica, social, financeira e administrativa.

Observa-se, portanto, que a União como resultado da coesão dos entes federativos entre si, é quem representa a Federação externamente perante os Estados estrangeiros, assinando tratados internacionais que vinculam todos os demais entes, sendo um aspecto relevante da soberania. Segundo Horta, no federalismo clássico, a União detém o monopólio da representação internacional do Estado Federal para celebrar Tratados, Convenções ou atos que possam repercutir nas relações supra-estatais [12]

No âmbito da preservação do pacto federativo, a fim de se dirimir conflitos e tensões, uma das características de todo o Estado Federal está a existência de um órgão Judiciário Supremo que dá a última palavra conforme ensinam Mendes, Coelho e Branco é típico dos Estados Federais instituir uma Corte com competência nacional, destinada a unificar a inteligência sobre as normas federais e a resolver Conflitos entre as entidades componentes da Federação.[13]

Cumprindo seu mister constitucional no âmbito de sua competência privativa, a União editou a Lei 13.445/2017, chamada de Lei de Migração, que trata sobre os direitos e deveres do migrante e visitante, traçando princípios e diretrizes para políticas públicas para o migrante, em consonância aos princípios decorrentes dos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.

Neste cenário do Federalismo brasileiro é que se analisará o fluxo migratório venezuelano em direção ao Brasil tendo o estado de Roraima como porta de entrada, procurando soluções jurídicas e de governança para a convergência do respeito aos Direitos Humanos dos migrantes em decorrência do Princípio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, examinando as obrigações impostas aos estados-membros, bem como a necessária contrapartida e participação da União nesse processo.

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3 O fluxo migratório venezuelano no estado de Roraima

Os movimentos populacionais são uma constante na história da humanidade, vários motivos desencadeiam a saída de uma certa localidade em busca de melhoria na qualidade de vida e, até mesmo, como necessidade de sobrevivência. Atualmente, os fluxos migratórios ocorrem, muitas vezes, por questões econômicas e atingem um caráter global, segundo Rodrigues e Ferreira[14]:

Os movimentos migratórios têm na atualidade um caráter global. Inicialmente movimentos espontâneos, o alargamento a novos espaços política e socialmente constituídos e regulamentados transformaram-nos em vetores importantes nas economias, tecido social e segurança dos povos e das nações de acolhimento. Se até há pouco tempo as migrações eram apenas matéria de política interna dos Estados, atualmente são matéria de high-politics nas relações internacionais.

Com efeito, as migrações internacionais apresentam-se como uma das principais características do século XXI, a que Catles e Miller chamaram the age of migration. Dados recentemente divulgados pelas Nações Unidas estimam que existam 232 milhões de migrantes internacionais, que representam 3,2 % da população mundial².

Em razão da instabilidade política, econômica e social, a Venezuela, a partir do ano de 2016, teve um intenso fluxo populacional de saída de seu território, tendo o Brasil como um dos países receptores. O estado de Roraima, em virtude da fronteira seca terrestre, tem sido o principal palco de entrada no Brasil, tendo recebido, desde o ano de 2015 até meados de 2019, 168 mil venezuelanos, Colômbia recebeu 1,3 milhão, Peru 768 mil, Chile 288 mil, Argentina 130 mil, todos no mesmo período[15]. Segundo a ACNUR[16], já em um levantamento mais recente, dados obtidos em janeiro de 2020, entram no Brasil cerca de 500 venezuelanos por dia e a estimativa é de que 264 mil venezuelanos vivem no Brasil.[17]

Não se pode olvidar que dentre os a países da América do Sul que receberam um fluxo considerável de imigrantes, possivelmente em razão da diferença da língua, o Brasil foi um dos países que menos recebeu migrantes venezuelanos, perdendo somente para a Argentina, talvez por conta da maior distância da Venezuela em relação ao Brasil. No entanto, em face do isolamento geográfico em relação ao resto do país, grande parte desse fluxo migratório ficou concentrado no estado de Roraima o que causa impacto significativo na condução da resposta humanitária e inserção no mercado de trabalho desse contingente de pessoas necessitadas que buscam refúgio em um país estrangeiro como opção de sobrevivência, pois trata-se do estado-membro menos populoso[18] (605.761 pessoas em 2019) e com menor Produto Interno Bruto (PIB) da Federação[19] (representando 0,2 % da economia brasileira no ano de 2017).

Não se pode negar que a migração de venezuelanos, tendo como destino o estado de Roraima, foi, de certa forma, inesperada, e a região não estava preparada para receber esse quantitativo em tão pouco tempo, segundo Milesi e Coury [20]:

Mesmo sendo um estado fronteiriço, Roraima não tinha a tradição de receber imigrantes e os equipamentos públicos não estavam preparados para lidar com essa nova e crescente demanda. Tampouco as entidades da sociedade civil dispunham de recursos humanos e financeiros para tanto e os organismos internacionais ainda não tinham presença expressiva na região.

A discussão acerca da governança dos processos migratórios é uma situação global que desafia vários outros países, podendo citar o momento vivido na Itália, que atua de forma quase que isolada, com pouco apoio da União Européia(UE) da qual faz parte, conforme Piffer e Dias [21];

Partindo-se da proposta de good governance apresentada por Canotilho, pretende-se demonstrar, por meio da análise de decisões do tribunal Europeu dos Direitos Humanos, que os países de fronteira, notadamente a Itália, inserida em ambiente de política comum, mas agindo quase que isoladamente, possuem consideráveis dificuldades em administrar os fluxos migratórios que atingem seu território.

É evidente que a intensificação do movimento populacional venezuelano em direção ao Brasil, configurando uma situação nova pela qual o estado de Roraima não havia experimentado, gerou uma série de debates acerca de seu gerenciamento. Nesse contexto, faz-se necessária uma condução serena e humanitária da migração venezuelana, evitando-se uma conotação discriminatória tratando do tema de forma ética e solidária, conforme Bauman [22]:

O que está acontecendo hoje em acentuada oposição ao espaço, em permanente expansão, da independência humana - é a redução daquele domínio das obrigações morais que estamos prontos a admitir, cuja responsabilidade estamos dispostos a assumir e a aceitar como objeto de nossa atenção e ação corretiva constantes, cotidianas. Não apenas durante as festivas explosões de curta duração de solidariedade e preocupação desencadeadas pelas imagens midiáticas de sucessivas tragédias espetaculares na interminável saga dos migrantes. O problema é que, durante os prolongados espaços de tempo que se separam esses festivais morais, tendemos a viver num mundo claramente separado, em aparência de modo irreversível, entre nós e eles.

Neste cenário de intenso fluxo migratório no estado-membro com menor participação no PIB do país, serão apresentadas as ações governamentais a nível estadual e federal para o equacionamento, organização e governança da migração venezuelana analisando a situação à luz dos princípios universais de proteção aos Direitos Humanos.

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4. Ações tomadas pelo estado de Roraima em razão do fluxo migratório e direitos dos migrantes à luz da legislação brasileira

Tendo em vista o crescimento do fluxo migratório, várias ações administrativas e judiciais foram intentadas. Em um primeiro momento, algumas ações focaram a expulsão do país sob a justificativa de situação irregular, denotando um profundo desrespeito ao sistema internacional de proteção de Direitos Humanos do qual o país faz parte, conforme nota-se na mídia local [23]:

A Polícia Federal em Roraima deportou nesta quinta-feira (1º) 200 venezuelanos que estavam em Pacaraima, cidade de fronteira ao Norte do estado, de maneira irregular.

Os estrangeiros foram abordados por policiais federais por volta das 7h da manhã. A maioria dos deportados estavam nas ruas de Pacaraima.

As principais irregularidades encontradas, segundo informou a PF, foram pessoas sem a documentação regular de estada no Brasil, com o prazo vencido, venezuelanos exercendo atividade artística e remunerada, inclusive pedindo esmolas ou vendendo produtos nas ruas de Pacaraima.

Os procedimentos administrativos de deportação foram lavrados na Delegacia de Polícia Federal de Pacaraima. Os estrangeiros foram conduzidos no fim da manhã para entrega às autoridades migratórias venezuelanas.

Tendo em vista esse panorama de grave violação ao sistema de proteção de Direitos Humanos, a Justiça Federal deferiu liminar em ação proposta pela Defensoria Pública da União, que alegou a falta de devido processo legal para efetivação da deportação e a proibição da deportação coletiva. Assim, tem-se trecho da decisão que foi dada ainda sob a égide do vigente Estatuto do Estrangeiro que admitia a expulsão coletiva em clara afronta ao Pacto de San José de Costa Rica[24]:

Sem embargo, não se pode ignorar, ainda, que o Brasil está recebendo um número elevado de venezuelanos em razão da grave crise econômica, política e social que assola o país vizinho, o que exige a análise da questão pelo enfoque humanitário.() não se deve esquecer que basta a condição humana para que sejamos, todos dotados de dignidade e valor.(..) Indiscutivelmente, não é por escolha que pessoas deixam para trás o país de origem, renunciando, inclusive, ao convívio da família, a valores culturais, bens, entre tantas outras questões que estão indissociáveis do pleno desenvolvimento humano. Geralmente assim o fazem para vencer a fome, a pobreza ou a precária situação de vida existente na terra natal.

Dentre os direitos dos estrangeiros migrantes, pode-se citar o importante princípio de non refoulement (não-devolução) contido na Convenção de Genebra da qual o Brasil é signatário. Tal princípio proíbe que os países possam expulsar um estrangeiro para um território onde possa estar exposto à perseguição. No entanto, tal princípio somente protege o estrangeiro que necessita de refúgio por motivos políticos e opinião, por exemplo, não protegendo contra expulsão aquele estrangeiro que necessita de refúgio humanitário. Desta forma, o referido princípio é insuficiente para, por si próprio, garantir a permanência do migrante venezuelano em território nacional. Nessa esteira, deve-se associar o princípio de non refoulement ao princípio da dignidade da pessoa humana, que preconiza uma proteção universal ao indivíduo como ser humano, e como não poderia deixar de ser a qualquer pessoa que esteja em uma situação de vulnerabilidade humanitária. Nesse sentido, destacam Mendes, Coelho e Branco:

É sob essa concepção metafísica do ser humano que reputamos adequado analisar a dignidade da pessoa humana como um dos princípios - desde logo considerado de valor pré-constituinte e de hierarquia supraconstitucional em que se fundamenta a República Federativa do Brasil, nos termos do art. 1º da Carta Política de 1988.

Para tanto, deve-se analisar a questão da governança do fluxo migratório dentro de um sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos do qual o Brasil faz parte. Seguindo o arcabouço internacional de garantia aos Direitos Humanos, tem-se os ensinamentos de Dal Ri e Schmidt[25]:

Os posicionamentos da doutrina fomentam a análise dos documentos dos sistemas internacionais de direitos humanos e seu confronto com os direitos positivados nas constituições brasileiras.

O Sistema global de direitos humanos foi criado dentro da Organização das Nações Unidas e desde sua criação vem fomentando e influenciando os sistemas regionais de proteção de tais direitos. O sistema global tem como textos bases a Declaração Universal de Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional sobre os direitos econômicos, sociais e culturais (1966).

O Sistema interamericano de direitos humanos (SIDH), por sua vez, foi criado no seio da Organização dos Estados Americanos e tem um conjunto de textos bases, dos quais evidenciam-se para esta pesquisa: a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem (1948), Convenção Americana dos Direitos Humanos (1969) e o Protocolo Adicional de San Salvador (1988).

À luz do sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos, no qual se inserem os tratados internacionais que o Brasil é signatário, pode-se citar a Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida como Pacto de San José de Costa Rica que reconhece o direito de asilo e proíbe a expulsão injustificada de estrangeiros, conforme segue[26]:

Art. 22

7. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou comuns conexos com delitos políticos, de acordo com a legislação de cada Estado e com as Convenções internacionais.

8. Em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro país, seja ou não de origem, onde seu direito à vida ou à liberdade pessoal esteja em risco de violação em virtude de sua raça, nacionalidade, religião, condição social ou de suas opiniões políticas.

9. É proibida a expulsão coletiva de estrangeiros.

As medidas de administração e governança do fluxo migratório no ano de 2016 se restringiam à expulsão dos migrantes do território nacional. Após a referida decisão judicial, o governo estadual se viu obrigado a propor medidas para um efetivo gerenciamento da migração venezuelana. No entanto, até o fim do ano de 2017 as ações implementadas foram insuficientes, conforme expõem Ruseishivilli, Carvalho e Nogueira[27]:

Em dezembro de 2016, mais uma operação de deportação de 450 venezuelanos(dos quais 180 eram crianças) pela Polícia Federal é suspensa por liminar concedida pela Justiça Federal. A pedido da Defensoria Pública da União, a liminar de habeas corpus em favor da coletividade de venezuelanos foi concedida pela juíza da 4ª Vara Federal da Sessão Judiciária do Estado de Roraima, alegando a falta do devido processo legal no instituto da deportação. A sentença, publicada já em março de 2017, contra a deportação coletiva dos venezuelanos traz argumentos não só processuais, como também normas internacionais dos direitos humanos.[...] Observa-se que o quadro de medidas tomadas em Roraima até dezembro de 2017 reflete um embate conceitual que permeia as ações do governo brasileiro frente aos migrantes em geral. Trata-se de uma concepção aparentemente pacífica para os gerentes públicos de que o papel do Estado se resume ao controle e aos mecanismos de regularização migratória, enquanto que o acolhimento (incluindo aqui a moradia, a alimentação, e a inclusão no mercado de trabalho) é uma atribuição das organizações da sociedade civil. Fazendo um inventário das ações do governo no período de 2016 e 2017, vemos que as primeiras medidas face aos imigrantes venezuelanos se resumiam à retirada deles do espaço urbano e nacional. Essa prática continuou por um ano e só foi interrompida pela decisão judicial supracitada. Sem poder deportar os migrantes, que se acumulavam em locais públicos, o governo se defrontou com a ausência de protocolo de ação para acomodar essas populações. Enquanto isso, a vida cotidiana dos migrantes nas praças e ruas dos municípios roraimenses era gerida sobretudo pelas organizações da sociedade civil: entidades religiosas, universidade, cidadãos comuns, que tentavam amenizar as condições precárias dessa população por conta própria.

Em 08 de dezembro de 2017 foi publicado pelo chefe do Poder Executivo Estadual, o Decreto 24.469, que declarou situação de emergência social em decorrência do intenso fluxo migratório, ocasionado pela crise social-econômica na Venezuela[28]. Não se pode negar que tal ato, passível de críticas do ponto de vista semântico por tratar o fluxo migratório como crise e emergência social chamou a atenção do restante do país e à Comunidade Internacional para a situação anômala e intensa da migração venezuelana tendo Roraima como porta de entrada.

Também foi editado o Decreto Estadual 25.681/2018, que determinava a atuação das Forças de Segurança Estadual, Autoridades Fazendárias e de Saúde tendo em vista conter o fluxo migratório e limitação aos serviços públicos. No referido decreto, além de invasão de competência privativa da União no sentido de controle de fronteiras, há iniciativas claramente ofensivas aos Direitos Humanos, tendo sido objeto de várias críticas, dentre elas do Ministério da Mulher, da Família e dos Direito Humanos[29]:

O Ministério dos Direitos Humanos (MDH) se manifesta em relação ao decreto nº 25.681, assinado pela governadora do estado de Roraima, Suely Campos, nesta quarta-feira (1º). O documento estabelece a atuação especial das forças de segurança pública e demais agentes públicos em decorrência do fluxo migratório, de forma a interferir na obtenção de direitos e acesso a serviços básicos para os imigrantes.

O Ministério ressalta que o Brasil é signatário de diversos tratados e acordos internacionais que garantem princípios e conferem direitos a serem assegurados aos estrangeiros sob a proteção do Estado brasileiro. O país possui o dever de contribuir para a universalização dos direitos humanos.

Em virtude do conteúdo do decreto, o MDH acionará o Ministério Público para apurar as ações previstas na publicação.

Tendo em vista o fluxo migratório a União criou por meio da Medida Provisória 820 convertida na Lei nº 13.684/2018[30] a Operação Acolhida com o intuito de federalizar os atendimentos, realizando o trabalho de recepção, identificação e acolhimento dos refugiados e migrantes venezuelanos sob o comando das Forças Armadas em parceria com Agências da Organização das Nações Unidas(ONU) e entidades da sociedade civil. Dentre os objetivos da Operação acolhida estão o ordenamento da fronteira, abrigamento e interiorização.

Por entender a resposta da União ao fluxo migratório, mesmo após à edição da medida provisória 820, o estado de Roraima propôs ação judicial perante o STF[31], pretendendo o fechamento da fronteira entre Brasil e Venezuela ou a limitação do ingresso de venezuelanos no território nacional, a imposição de medidas administrativas impondo medidas administrativas e aporte financeiro adicional da União em razão da situação excepcional da migração, conforme pode-se observar:

A governadora de Roraima, Suely Campos, ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF), nesta sexta-feira (13), a Ação Civil Originária (ACO) 3121, com pedido de tutela provisória, para pedir à União que feche temporariamente a fronteira entre o Brasil e a Venezuela, impedindo a entrada desordenada de cidadãos venezuelanos no estado. Na ação, distribuída para a ministra Rosa Weber, a governadora afirma que os mais de 50 mil refugiados que hoje se encontram na capital, Boa Vista, têm levado o estado a suportar incalculável impacto econômico.

Além do fechamento da fronteira, a governadora pede a concessão de tutela de urgência para que a União promova medidas administrativas na área de controle policial, saúde e vigilância sanitária. Pede, ainda, que a União efetue a imediata transferência de recursos adicionais para suprir os custos suportados pelo estado, especialmente com saúde e educação dos venezuelanos já estabelecidos em Roraima. Alternativamente, pede que a União seja obrigada a limitar o ingresso de refugiados do país vizinho.

Para a autora, ao deixar de agir em sua área de competência e de promover medidas de controle policial e nas áreas de saúde e vigilância sanitária, a União tem mantido um estado crítico de coisa inconstitucional e incorrido em violações sistêmicas aos direitos humanos. Suely Campos também aponta que a omissão da União no controle e na atuação administrativa na área fronteiriça, sem repasse de qualquer recurso ao Estado de Roraima, caracteriza descumprimento dos deveres federativos determinados pela Constituição Federal.

De acordo com a governadora, a crise econômica, política e social da República Bolivariana da Venezuela causou verdadeira explosão no fluxo imigratório e levou cerca de 50 mil venezuelanos a entrar no Brasil por via terrestre. A entrada desses estrangeiros pela cidade de Pacaraima (RR), que começou no início de 2015, tem ocorrido de forma desordenada, com o agravante da ausência da atuação da União na fronteira. Suely Campos afirma que a quantidade de venezuelanos que já cruzaram a fronteira e se estabeleceram nas praças e imóveis abandonados de Boa Vista já passa de 10% da população de todo o estado.

O governo de Roraima decretou estado de emergência social em dezembro de 2017, mas o Governo Federal limitou-se a editar a Medida Provisória (MP) 820/2018, que dispõe sobre ações de assistência emergencial para acolhimento de estrangeiros que se refugiam no Brasil para escapar de crises humanitárias em seus países. Entre as medidas previstas estão a priorização de políticas de proteção social, atenção à saúde, oferta educacional, garantia de direitos humanos, logística de distribuição de insumos e priorização da mobilidade e distribuição dos estrangeiros no país.

Contudo, a governadora de Roraima salienta que, até o momento, nada de efetivo foi realizado pela União, a não ser transferir apenas 266 venezuelanos para os Estados de São Paulo e Mato Grosso e assumir, em março deste ano, a administração e o custeio dos abrigos até então mantidos pelo governo estadual. Em termos de recursos, aponta a governadora, até o momento não houve qualquer repasse ou transferência, fazendo com que o Estado venha suportando incalculável impacto econômico. Ela cita ainda questões ligadas ao aumento no número de crimes internacionais de tráfico de drogas e de armas, inclusive com a participação de membros de facções criminosas conhecidas pelo Estado brasileiro.

No mérito, a governadora pede que União adote uma atuação efetiva na área de fronteira para impedir que o fluxo migratório desordenado siga produzindo efeitos negativos para a sociedade brasileira.

O pedido liminar foi indeferido pela Ministra Rosa Weber[32] em razão da competência privativa da União para cuidar das fronteiras, impedimento previsto no Art. 45 da Lei de Migração que proíbe a negativa de entrada no país por questão de nacionalidade, bem como pelo forte caráter da referida lei no que concerne à proteção dos Direitos Humanos. Nesse sentido, tem-se:

A relatora explicou que a decisão sobre o fechamento de fronteira é matéria que se refere às relações entre o Estado brasileiro e os países vizinhos, incluindo-se na competência privativa do presidente da República, nos termos do artigo 84, inciso VII, da Constituição Federal. O fechamento de fronteira internacional não apenas ostenta natureza tipicamente executiva como traduz verdadeiro exercício da própria soberania do Estado brasileiro, consubstanciando, como tal, ato reservado ao chefe de Estado, assinalou. No entanto, ela destacou que a discricionariedade assegurada ao chefe do Poder Executivo deve considerar os tratados internacionais adotados pelo Brasil e a legislação sobre a matéria.

Entre os tratados, a ministra cita o Protocolo de 1967, relativo à Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, a Declaração de Cartagena, de 1984, a Declaração do Brasil (Cartagena +30) e o Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça, formalizado em 1982 entre os governos do Brasil e da Venezuela, em que se comprometem a não adotar medidas que impliquem o fechamento total de suas respectivas fronteiras. O acolhimento humanitário imediato, prévio ao procedimento de análise e eventual deferimento formal [de refúgio], de competência do Poder Executivo, é medida que deflui de todas as normas internacionais a que aderiu o Brasil, ressaltou.

Ainda segundo a ministra Rosa Weber, a Lei de Migração (Lei 13.445/2017), que define os princípios e diretrizes da política migratória brasileira prevê, entre outros pontos, a acolhida humanitária, o fortalecimento da integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, mediante constituição de espaços de cidadania e de livre circulação de pessoas, a fim de garantir efetiva proteção aos direitos humanos do migrante.

"A utilização indiscriminada de medidas voltadas a restringir migrações irregulares pode acabar privando indivíduos não apenas do acesso ao território, mas do acesso ao próprio procedimento de obtenção de refúgio no Estado de destino, o que poderia, a depender da situação, configurar, além de descumprimento do dever de proteção assumido internacionalmente, ofensa à cláusula constitucional asseguradora do devido processo legal (artigo 5º, LIV, da CF)", assinalou.

Assim, a ministra indeferiu o pedido de fechamento temporário da fronteira com a Venezuela e de limitação do ingresso de refugiados venezuelanos no Brasil. Determinou, por fim, que se comunique sua decisão ao juízo da 1ª Vara Federal de Roraima, onde tramita ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública da União e pelo Ministério Público Federal. Quanto ao pedido da União, apresentado na ACO 3121 para suspender o Decreto 25.681/2018, do Estado de Roraima  que estabelece regras sobre vigilância na fronteira com a Venezuela e acesso a serviços públicos por imigrantes , a ministra solicitou parecer prévio da Procuradoria-Geral da República.

Analisando a decisão liminar da Ministra Rosa Weber constata-se uma série de impedimentos ao fechamento de fronteira e à expulsão de estrangeiros previstos em tratados internacionais e na legislação ordinária nacional que prevê um sistema de proteção dos Direitos Humanos dos migrantes.

A Lei 13.445/2017[33], chamada de Lei de Migração, com forte densidade humanitária e acolhedora, traça uma série de diretrizes e enumera princípios norteadores da política brasileira de migração estabelecendo condição de igualdade entre imigrantes e nacionais no território brasileiro, destacando-se o Art. 3º que prevê direitos e garantias, tais como: prevenção à xenofobia, não criminalização da migração, acolhida humanitária, inclusão social, laboral e produtiva do imigrante, repúdio a práticas de expulsão e deportação coletiva, dentre outros não menos importantes.

Portanto, nesse contexto do sistema de proteção aos direitos dos migrantes, serão analisadas as medidas de gerenciamento e boa governança do movimento populacional migratório a serem adotados pelo estado de Roraima com o apoio da União.

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5. A intensificação do programa de interiorização como resposta federativa para o equacionamento do fluxo migratório concentrado no estado de Roraima

Embora se reconheça a iniciativa da União com a implantação da operação acolhida com vistas ao atendimento humanitário dos venezuelanos que chegam ao país pelo estado de Roraima, a ação é insuficiente e pouco efetiva. Nesse sentido, Colesi e Coury[34] analisam as ações do governo brasileiro:

Tendo elencado uma série de medidas tomadas por diversos atores em resposta ao fluxo migratório venezuelano, é importante ressaltar que, de modo geral, a resposta do Governo Brasileiro foi bastante tardia e insuficiente, diante da magnitude das demandas. Em grande medida, isso ocorreu porque o Brasil carece de mecanismos de gestão quando ocorrem crises humanitárias, bem como estruturas e políticas públicas para integração de refugiados e migrantes.

Horta citando Friedch[35] defende a solidariedade e cooperação entre os entes federativos que deve existir no Estado Federal, sendo solução para uma boa governança do fluxo migratório, impondo à União uma atitude mais efetiva de apoio ao estado de Roraima que suporta as maiores consequências do fluxo migratório, veja-se:

A solidariedade como característica do federalismo, que envolve, na análise do Professor de Harvard, permanentes contatos entre a comunidade central e as comunidades parciais. Em estudo concentrado no exame da cooperação na República Federal alemã, Enock Alberti Rovira assinalou que o federalismo contemporâneo se distingue pela cooperação. A concepção do dual federalism, que se expandiu nos Estados Unidos, fundado nas relações de justaposição entre os ordenamentos da União e dos Estados, recebeu a contribuição do novo federalismo, a partir do Governo de F. D. Roosevelt, que intensificou a ajuda federal dos Estados, sob a forma de programas e convênios.

O programa de interiorização conta com a participação das Forças Armadas, bem como com o auxílio de organizações internacionais e da sociedade civil que assumem papel importante na gestão do processo migratório, estando, dentre elas, a Organização Internacional para as Migrações (OIM)[36]. Assim, tem-se:

A estratégia de integração, por fim, pretende inserir venezuelanos no mercado de trabalho local ou em outros estados brasileiros. Em Roraima, são desenvolvidas iniciativas junto a parceiros públicos e privados voltadas a capacitação profissional e fomento do empreendedorismo. Destaca-se o apoio da OIM para a estratégia de interiorização voluntária do Governo Federal, dentro da qual mais de 3.077 venezuelanos foram transportados e acolhidos em vários estados do Brasil. (p. 43)

O motivo que desencadeou a migração venezuelana foi a crise econômica e social que assola o país vizinho, portanto, as pessoas que migram para o Brasil possuem parcos recursos financeiros para custear sua viagem e de sua família para outros estados da federação à procura de novas oportunidades de vida, do que se infere que necessitam de apoio do governo brasileiro para procurar outros destinos no Brasil.

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6. Considerações Finais

Não obstante toda a mobilização de várias entidades para a efetivação do movimento de interiorização, este não vem sendo suficiente em virtude do pequeno número de migrantes beneficiários desse programa.

Como visto, o estado de Roraima, em razão de sua fronteira seca terrestre, é o principal palco de entrada dos migrantes venezuelanos e a maioria baseou-se nesse estado que não possui economia suficiente para absorver essa demanda por trabalho, uma vez que responde por apenas 0,2 % do PIB brasileiro com uma população de aproximadamente 600 mil habitantes. Não há como o estado com o menor PIB e menor população absorver no mercado de trabalho uma demanda crescente de migrantes, portanto a iniciativa da interiorização pelo Governo Federal, embora muito salutar, não se mostra suficiente para que esse grande contingente populacional - que também demanda emprego e melhores condições de vida - seja distribuído pelo restante do território nacional, em consonância com o princípio da cooperação e da solidariedade entre os entes federados que deve nortear o Estado Federal.

Segundo dados de junho de 2020, o programa de interiorização dos migrantes atingiu o número de 38.643 beneficiários[37]. Não se pode negar a iniciativa da União no intuito de promover a distribuição pelo território nacional dos migrantes venezuelanos, mas se trata de um número pequeno em relação aos migrantes que permanecem em Roraima. Faz-se mister uma maior proatividade no programa de interiorização por parte da União, pois, dentre outros setores, o sistema educacional e de saúde do estado de Roraima, em curto ou médio prazo, não possui capacidade para comportar toda a demanda surgida do fluxo migracional venezuelano.

Desta forma, a resposta insuficiente no programa de interiorização termina por ferir o princípio de cooperação e solidariedade decorrente do federalismo e, em última análise, configura inobservância ao sistema de proteção aos Direitos Humanos dos migrantes do qual o Brasil faz parte.

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Notas

3. COSTA, Emily. BRANDÃO, Enaê. Venezuelanos no Brasil. Portal G1. Boa Vista. 03 de set. de 2006. Disponível em <http://especiais.g1.globo.com/rr/roraima/2016/venezuelanos-no-brasil>. Acesso em 17 de jul. de 2020.
4. TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América. Tradução de Neil Ribeiro da Silva, 3ª. Edição, Belo Horizonte: Itatiaia; São Paulo, Editora da Universidade de São Paulo, 1987
5. BONAVIDES, Paulo. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Malheiros. 10 ed. rev e aum. 2015. p. 210
6. Alexis de Toqueville Apud BONAVIDES, Teoria Geral do Estado. p. 202
7. Ibidem, p. 139
8. HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 2ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 303
9. Ibidem
10. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 10.jul. 2020.
11. Ibidem
12. Ibidem, p. 495
13. MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio Mátires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 823.
14. RODRIGUES, Teresa Ferreira; FERREIRA, Susana de Sousa. Portugal e a globalização das migrações. Desafios de segurança. In: PEREIRA, Conceição Meireles (ed.). População e Sociedade. 22. ed. Porto: Cepese, 2014. p. 137.
15. NEWS, ACNUR(ed). Número de refugiados e migrantes da venezuela ultrapassa 4 milhões segundo a ACNUR e OIM. 2020. Disponível em <https://www.acnur.org/portugues/2019/06/07/numero-de-refugiados-e-migrantes-da venezuela-ultrapassa-4-milhoes-segundo-o-acnur-e-a-oim>. Acesso em 10 de jul. de 2020.
16. NEWS, ACNUR(ed). Brasil torna-se o país com maior número de refugiados venezuelanos reconhecidos na América Latina. 2020 Disponível em https://www.acnur.org/portugues/2020/01/31/brasil-torna-se-o-pais-com-maior-numero-de-refugiados-venezuelanos-reconhecidos-na-america-latina/. Acesso em 12. jul. de 2020.
17. https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/frontpage/2021/07/fluxo-de-migrantes-venezuelanos-no-brasil-cresceu-mais-de-900-em-dois-anos.html#:~:text=Cerca%20de%20262%2C5%20mil,disparar%20922%25%20no%20bi%C3%AAnio%20anterior.
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21. PIFFER, Carla. DIAS, Bruno Smolarek. Constitucionalismo europeu e a good governance dos fluxos migratórios na União Europeia. In: Coleção principiologia constitucional do Direito. Tomo 3. Itajaí: Univali, 2017. p. 65
22. BAUMAN, Zygmunt. Estranhos à nossa porta. Rio de Janeiro: Zahar, 2017.
23. PF deporta 200 venezuelanos por entrada e permanência ilegal em RR. Portal G 1. Boa Vista. 1º de nov de 2016. Disponível em: <http://g1.globo.com/rr/roraima/noticia/2016/09/pf-deporta-200-venezuelanos-por-entrada-e-permanencia-ilegal-em-rr.html>. Acesso em: 11 de jul. de 2020.
24. RUSEISHVILI, Svetlama. CARVALHO, Rodrigo c. de. NOGUEIRA, Mariana F. S. Construção Social do Estado de emergência e governança das migrações. O decreto estadual 24.469-E como divisor de águas. In BAENINGER, Rosana (Coord.). Migrações Venezuelanas. São Paulo. Unicamp, 2018. p. 60
25. DAL RI, Luciene. SCHMIDT, Felipe. A construção dos direitos fundamentais no Brasil: entre Constituições estrangeiras e o Direito Internacional. Revista Justiça do Direito, 33(3), 139-164. Disponível em <https://doi.org/10.5335/rjd.v33i3.10152>. p. 147

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Abstract: As of 2016, the migratory flow of Venezuelans intensified towards Brazil, with the state of Roraima as its main gateway due to the land border. It is intended to analyze the situation with a focus on the international principles of protection of Human Rights that guide these population movements among National States based on the international treaties that Brazil is a signatory to within the Brazilian constitutional system of Human Rights, federalism and competence distribution. The descriptive and deductive method will be used based on bibliographic research, statistical data and journalistic articles. The work is divided into four parts: in the first, the origin and meaning of federalism will be studied, in the second, the focus will be on the model of federalism adopted by Brazil and the respective divisions of competence between the federated entities, in the third, the migratory flow in towards the state of Roraima and the measures adopted by that member state and the Union, and in the fourth part, possible governance solutions for the management of Venezuelan migration on state of Roraima will be discussed, in view of the human rights protection system.

Keywords: Federalism. Venezuelan migration. Roraima. Interiorization