RESUMO
Este trabalho analisa as Constituições do Brasil, Paraguai, Uruguai, Argentina e Venezuela, como Estados membros do Mercosul. Seu objetivo é identificar entraves que impedem o fortalecimento do bloco e apresentar propostas para a sua superação. Primeiramente o estudo aborda a evolução da integração regional e da globalização, a ordem jurídica vigente, a estrutura organizacional e aponta a atual fase de união aduaneira imperfeita. São trazidas comparações entre o Mercosul e a União Européia quando são apontadas as diferentes dimensões dos países. São conceituados o Direito Internacional Público, o Direito da Integração (Comunitário) e o Direito Interno e a relação existente entre eles. O mecanismo de recepção e integração dos tratados e das normas internacionais é analisado segundo o texto constitucional de cada Estado integrante do Mercosul. É analisada a evolução do conceito de soberania em torno do surgimento de organizações supranacionais. Na última parte, são analisados dispositivos constitucionais quanto às relações internacionais e o interesse na integração, a hierarquia dos tratados internacionais, a jurisprudência brasileira e os conseqüentes entraves constitucionais, com ênfase do estudo na Constituição brasileira. São apresentados pressupostos para as propostas de emenda constitucional. As Constituições do Brasil e do Uruguai não têm um sistema de recepção dos tratados internacionais e não reconhecem o ordenamento jurídico supranacional. São examinadas as perspectivas de criação de um Tribunal de Justiça supranacional e analisa-se a Constituição da Venezuela, que recentemente ingressou no Mercosul.
Palavras-chave: Mercosul, Direito Internacional Público, Direito Comunitário, Constituição, soberania, instituições supranacionais, intergovernamental, incorporação de tratados internacionais.
1 INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização
O crescente processo de globalização tem despertado o interesse dos países na formação de blocos econômicos para o fortalecimento de suas economias e, assim, verem atendidos os anseios da população interna num processo economicamente sustentável, que maximize as riquezas e reduza as desigualdades sociais dos povos que formam as comunidades de cada nação.
De acordo com esse contexto, a União Européia (UE), comunidade que obteve resultados satisfatórios no processo de integração, mostra-se um exemplo a ser seguido pelos Estados imbuídos no propósito de formarem blocos econômicos.
O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi concebido com o objetivo de que os países integrantes unam esforços para um mercado comum que implique a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos, o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial diante de terceiros Estados ou blocos econômicos.
Para isso, almeja-se a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais, mediante a adoção de mecanismos que permitam assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados membros e o compromisso de harmonizar suas legislações, com vista a lograr o fortalecimento do processo de integração.
Os contornos jurídicos do processo de integração são tratados com base na análise dos dispositivos de cada texto constitucional dos Estados-membros acerca do reconhecimento de uma ordem jurídica supranacional e do mecanismo adotado para a recepção e integração dos tratados internacionais no Direito Interno.
Nesse sentido, merece destaque a observação de Dantas (1999, p. 140), verbis:
[...] um dos maiores reflexos que o fenômeno da globalização provoca no plano das relações internacionais é, conforme foi dito, aquele referente à posição que as normas jurídicas expressas em tratados e convenções internacionais ocuparão no sistema jurídico interno dos Estados, principalmente, quando se trata de enfrentarmos situações decorrentes da criação de agências de competência supracional, bem como o surgimento de blocos regionais, que terão de afinar-se e conviver lado a lado com a soberania como elemento caracterizador do poder político estatal.
Infere-se que a problemática enfrentada no processo de integração diz respeito à admissibilidade de organizações supranacionais e ao reconhecimento do seu ordenamento jurídico no Direito nacional.
Por isso, a problemática quanto à recepção e integração de tratados e normas internacionais no Direito Interno ganha espaço relevante no presente estudo.
A exploração do tema objetiva identificar entraves de ordem constitucional que possam estar obstaculizando o fortalecimento do Mercosul, assim como os desafios que os Estados membros teriam de superar para a adequação dos seus textos, com ênfase no texto constitucional brasileiro, que servirá de base para apresentação de pressupostos que nortearão propostas de emendas à Constituição.
O estudo perpassa pela evolução dos conceitos de soberania do Estado e suas limitações constitucionais diante das organizações intergovernamentais e supra-estatais surgidas, de forma mais acentuada, a partir da criação de blocos econômicos.
Para tanto, entende-se como necessário percorrer os degraus do processo de integração regional até hoje consolidados e propor hipóteses para a efetiva harmonização das legislações dos Estados que formam o Mercosul, com a finalidade de alcançar a etapa da integração conhecida como Mercado Comum.
A harmonização das legislações de cada Estado, para atingir os objetivos do mercado comum, integra compromisso assumido no bojo do Tratado de Assunção, que deu origem ao projeto econômico comunitário dos países do Cone Sul.
A consolidação de cada etapa do Mercosul impõe desafios a serem transpostos, como a conformação dos ordenamentos constitucionais internos de cada país, para que seja reconhecido um sistema supranacional, e de cláusulas constitucionais materiais de comprometimento e lealdade na construção do sistema supra-estatal, mediante a superação de paradigmas há muito arraigados, em virtude dos longos anos de ditadura militar por que passaram os Estados-membros do Mercosul.
1.2 Objetivos
O estudo ora proposto pretende demonstrar que a ordem constitucional dos países integrante do Mercosul pode revestir-se de obstáculos ao processo de integração e que estes podem ser determinantes aos avanços ou retrocessos da integração.
Por isso, constituem objetivos deste trabalho:
- analisar comparativamente as Constituições dos países que formam o Mercosul em relação ao interesse no processo de integração;
- identificar os aspectos constitucionais dos Estados membros, especialmente do Brasil, que constituem entraves ao processo de integração;
- identificar a amplitude da transferência de soberania no texto constitucional de cada Estado membro, com a criação de organizações supranacionais;
- identificar o mecanismo dispensado pelos textos constitucionais quanto à integração e recepção das normas, tratados e convenções internacionais no Direito interno;
- apresentar propostas para a conformação do ordenamento constitucional para o fortalecimento da integração, com base na análise do texto constitucional brasileiro.
1.3 Justificativa
A consolidação do mercado comum como objetivo do Tratado de Assunção, que instituiu, há uma década e meia, o Mercosul, e a recente adesão, como membro pleno, de um novo parceiro – a Venezuela – desperta interesse em identificar se as causas determinantes para a consolidação das etapas do Mercosul não estariam fundadas no ordenamento constitucional de cada Estado membro e se o reconhecimento de um ordenamento comunitário autônomo poderia determinar avanços nesse processo.
O retardamento da consolidação das etapas do processo de integração poderá implicar retrocessos na integração e fragilizar o Mercosul como bloco econômico. Essa demora expõe os parceiros, de forma individualizada, a pressões externas advindas de países ou outros blocos comerciais, que os instigam a com eles firmarem acordos bilaterais ou multilaterais. A atratividade dos acordos com terceiros países poderá implicar a saída de parceiros do bloco, colocando em risco a sobrevivência do Mercosul.
Esse contexto poderá ensejar a paralisação do processo de integração regional do Mercosul, se não tornar a sua existência totalmente inócua diante dos interesses regionais.
Depois de analisados e identificados os fatores que interferem na integração do Mercosul, pretende-se apresentar propostas com vista a mitigar ou afastar os obstáculos ao intento integrativo regional e propiciar os avanços desejáveis à consolidação do mercado comum proposto pelo Tratado de Assunção.
Essas propostas são focadas no texto constitucional brasileiro.
2 DA CONJUNTURA INTERNACIONAL E A INTEGRAÇÃO REGIONAL
O presente capítulo cuida de temas que possam auxiliar na compreensão de fenômenos, como a globalização, para justificar o surgimento dos blocos econômicos regionais, com enfoque no Mercosul, assim como as especificidades quanto às divergências e convergências entre o Brasil e a Argentina ao longo dos anos até a aproximação dos países para a instituição do Mercosul.
As fontes jurídicas, especialmente o ato constitutivo que dá origem ao bloco, a estrutura orgânica segundo o Tratado de Assunção e o Protocolo de Ouro Preto, assim como os órgãos que compõem o Mercosul, suas características e competências são objeto do presente estudo.
O nível de integração pretendido pelos países que inicialmente formaram o bloco é abordado considerando aspectos que envolvem temas como a zona de livre-comércio, a união aduaneira e o mercado comum.
O sistema de solução de controvérsias, bem como a comparação entre a União Européia e o Mercosul são assuntos a serem introduzidos nos últimos tópicos do presente capítulo.
2.1 Mercosul – fundamentos da integração regional em relação à globalização
2.1.1 Da globalização ao Mercosul
O fenômeno da globalização, desencadeado com maior ênfase a partir da década de 80, possui precedentes seculares na história mundial. Para efeito de explicação desse fenômeno global, são criadas e desenvolvidas diversas teorias.
Nesse sentido, Piotr Sztompka, citado por Dantas (1999, p. 115), afirma que "Existem três formulações teóricas da globalização que já podem ser tratadas como clássicas: a teoria do imperialismo, a teoria da dependência e a teoria do sistema mundial".
Segundo Sztompka, todas as teorias são focadas no mesmo objetivo, possuindo características de natureza ideológica. O aspecto econômico é a esfera de abrangência das teorias, cuja pretensão é a de explicar os mecanismos da exploração e da injustiça.
Esmiuçando os fundamentos da primeira teoria – o imperialismo –, Piotr Sztompka, citado por Dantas (op. cit, p. 115), justifica que essa teoria, em sua forma mais rudimentar, já é encontrada em J. A. Hobson (1902) e foi desenvolvida por Vladimir Lênin (1939) e Nikolai Bukharin (1929). E prossegue, afirmando:
O imperialismo é considerado o último estágio na evolução do capitalismo, em que a superprodução e as taxas de lucro decrescentes exigem medidas defensivas. A expansão imperial (conquista, colonização, controle econômico de outros países) é a estratégia do capitalismo para se defender do colapso iminente.
A expansão imperial com base nas conquistas de terras, na colonização e no controle econômico de outros países, que caracteriza o imperialismo, propicia a satisfação de três objetivos econômicos cruciais: a obtenção de força de trabalho barata, a aquisição de matérias-primas baratas e a abertura de novos mercados para os bens excedentes.
A teoria da dependência com origem latino-americana está calcada na suposição de que o subdesenvolvimento dos países latino-americanos é gerado pelas restrições externas e não unicamente por fatores endógenos.
Citando Prebisch [01], Dantas (op. cit, p. 115) lembra que:
Um precursor dessa teoria, Paul Prebisch, sustentava a existência de uma divisão fundamental da economia mundial em um "centro" dominante, formados pelos poderes industriais altamente desenvolvidos, e uma "periferia de países essencialmente agrícolas [...]".
De acordo com o esquema delineado por Sztompka, o período da economia mundial ou sistema mundial surge por volta do início do século XVI, quando nasce o capitalismo como sistema econômico dominante. Nessa ocasião, o Estado passa a desempenhar importante papel no mercado, afastando-se da sua função de agente regulador e coordenador. É nesse estágio que a função do Estado passa a centrar-se unicamente na salvaguarda do quadro da atividade econômica, voltando-se a favor da livre empresa e do êxito comercial.
Resume Dantas (op. cit., p. 117) que as três teorias de natureza puramente econômica "[...] serviram para demonstrar a dimensão e complexidade dos temas referentes à globalização, que apesar de possuir vários aspectos (inclusive culturais), tem sido tratada quase exclusivamente na perspectiva da Ciência Econômica".
O enfrentamento das questões jurídicas em torno da integração não pode ficar à deriva, mesmo que a globalização tenha sido tratada, quase exclusivamente, como ciência política, sem considerar as questões legais que cercam a internacionalização das relações, sobretudo os seus efeitos internos e externos.
Junto com a globalização nasce o Direito Internacional Público, que consiste em regular as relações entre os Estados, comumente formalizadas por tratados e conveções internacionais. Com a formação de blocos regionais, surge o Direito Comunitário, também denominado de Direito da Integração por alguns. O crescente avanço das relações internacionais, com a intensificação dos tratados, acordos e convenções internacionais, tem suscitado novos ramos do Direito, para regular as novas características das relações que surgem do mundo moderno.
Para Farias, citado por Kerber (2001, p. 65) a integração desdobra-se em dois patamares na economia moderna: a integração internacional e a integração regional.
O primeiro dos patamares, mais genérico, é "empregado usualmente para descrever características e tendências da economia capitalista global, impulsionada pela integração e pela interdependência", o que difere do segundo, que "surge como resultado de acordos políticos entre países geograficamente próximos, com vistas à obtenção das vantagens típicas do processo".
Ao tratar do sistema internacional e da integração, Nicoletti (1997, p. 21) entende que a América Latina, no período pós-guerra, apresenta-se como região internacionalmente isolada, vinculada com o mundo unicamente pelos Estados Unidos e que só podia avançar em direção a uma grande potência, verbis:
América Latina em la postguerra se presenta como uma región internacionalmente aislada, vinculada con el mundo solamente por los Estados Unidos. América Latina exhibía um lugar "estratégicamente solitário" que solo podia avanzar em la dirección de uma gran potencia.
A tal punto llegó la influencia de Estados Unidos em la América Latina después de la Segunda Guerra Mundial que há tenido que ver com câmbios de gobierno, exploración de los recursos regionales, modificaciones em lãs tradiciones culturales, frustraciones sociales, subordinación tecnológica, cuando no sometimiento ideológico e intervención militar.
Segundo o autor, esse quadro foi sofrendo modificação a partir dos anos 70 como conseqüência da transformação do cenário internacional mediante a formação de novos centros de poder mundial, a ampliação da Comunidade Européia, o ingresso do Japão na competência tecnológica mundial, a gravitação econômica e política da China, a organização de movimentos por países não-alinhados e a transformação dos países latino-americanos, entre outros aspectos.
Também demonstra esse autor que essa transformação, contudo, ocorreu de forma tradicional, sem contemplar a importância da industrialização, mantendo profundas assimetrias na estrutura social, oligárquica e trabalhadora, no campo e na cidade.
A interdependência cada vez mais presente entre os Estados provoca a busca de alternativas para o seu fortalecimento, que tem sido trilhado com a reunião desses Estados em blocos econômicos, na perspectiva de se assegurar um mercado comum, próprio e protegido das concorrências transnacionais.
Daí é que a formação de comunidades ou blocos econômicos, como a Comunidade Européia (CE), o Mercosul, o Nafta, os Tigres Asiáticos, entre outros, é vista, segundo Oliveira, citado por Kerber (2001, p. 65), "[...] como uma forma de regionalização da economia oposta à globalização e de reação às grandes potências na violenta concorrência do mercado mundial".
Diferenciando o fenômeno da globalização do da integração, Oliveira enfatiza, sob o ponto de vista econômico restrito, que:
[...] a globalização pode ser caracterizada como processo de disputa ao controle dos principais mercados consumidores do mundo, uma guerra comercial das corporações transnacionais. Ao passo que a integração pode ser apontada como um processo de formação de blocos econômicos regionais, comandados pelo objetivo político comum de criar e manter seus próprios mercados, através de um espaço protegido (apud KERBER, op. cit., p. 65).
E arremata com interessante fundamento, que pode ser importante fonte de reflexão para estabelecer avanços no processo de integração regional, no caso em estudo, o Mercosul, pelo qual "[...] a integração não é um processo comandado pelo mercado, mas pela política para criar um mercado", ou seja, os avanços podem estar embasados em políticas, sejam elas de natureza econômica, social, jurídica.
Todavia, a implementação dessas políticas deve estar baseada na articulação coesa entre os governantes dos Estados membros do bloco e liderada por estadista que desperte, no seio do bloco, confiança e credibilidade para a intermediação na construção de forma harmônica daquelas políticas.
A modificação, no decorrer dos anos, do conceito de integração, fenômeno atualmente trilhado pelos países da América Latina, pode ser explicada pelas necessidades surgidas entre os países que formam o bloco, tais como estabelecer políticas macroeconômicas, propiciar a cooperação tecnológica, entabular projetos comuns de investimentos recíprocos em transporte, comunicação, educação e segurança.
2.1.2 Do surgimento dos processos de integração
Quanto ao momento de surgimento dos processos de integração, Ribeiro (2001, p. 162) sinaliza que "[...] os processos integracionistas começaram a despontar no cenário internacional, nomeadamente, após a Segunda Guerra Mundial, inserindo-se no conflito entre o protecionismo e o liberalismo comercial, inerente às nações mais avançadas".
Mais tarde, com o fim da Guerra Fria, a abertura da Europa e o triunfo americano na Guerra do Golfo, inicia-se uma nova moldagem geográfica, ocasião em que surgem novos aspectos entre o equilíbrio regional e o universal e, na América Latina, houve a aproximação nas relações entre os Estados até a formação dos atuais blocos regionais.
Em 1948, foi criada a Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), quando surge a primeira concepção de América Latina numa situação global em defesa de integração. Em 1950, a Cepal sofre modificação pela introdução do conceito de cooperação regional. Em 1956, retoma-se a idéia de criação de um "mercado regional" sul-americano com o objetivo de tornar mais célere o processo de industrialização.
Em 18 de fevereiro de 1960, cria-se a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc), pelo Tratado de Montevidéu, cujo objetivo é o de estabelecer uma zona de livre comércio. Integram-na: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, Em 1967, aderem a ela a Bolívia, a Colômbia, o Equador e a Venezuela.
São objetivos da Alalc: a) liberalização comercial; b) reciprocidade na outorga de concessão da cláusula da nação mais favorecida, com base na consolidação da zona de livre-comércio; c) proposta de um período de transição de 12 anos.
Em 1969, o Chile, a Colômbia, a Bolívia, o Equador e o Peru firmam alianças por divergirem dos rumos da Alalc, ocasião em que se cria a Comunidade Andina de Nações (CAN), no Acordo de Cartagena.
A CAN tinha por objetivo promover a integração econômica entre os países andinos da América do Sul, incluindo a harmonização de políticas econômicas e a coordenação de planos de desenvolvimento, bem como a eliminação de barreiras alfandegárias e restrições nas importações, além da criação de uma tarifa externa comum e a integração física, no intuito de formar uma comunidade integrada.
Sucede que, em 1980, a Alalc é substituída pela Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), por meio do Tratado de Montevidéu. Essa associação desencadeia tentativas de reestruturação dos objetivos de integração propostos pela anterior, reforçando-se a supremacia dos interesses individuais dos Estados que a integravam, no intuito de consolidar entendimentos. Não obtendo sucesso nesse intuito, acaba por fracassar.
Sobre a Alalc e Aladi Ribeiro (2001, p. 163) diz que os "[...] fracassos ocorridos nos processos anteriores podem ser melhor (sic) entendidos devido à ocorrência de deficiências na estrutura e implementação, pela ausência de aplicabilidade direta das normas e inexistência de um tribunal supranacional".
Nota-se que o Mercosul também passa por semelhantes dificuldades, as quais são tratadas em tópico específico.
Não obstante os fracassos da Alalc e Aladi, subsiste a necessidade de os países da América Latina criarem um mercado comum regional. Como instrumento inicial de integração entre Brasil e Argentina, em 30 de novembro de 1985, foi firmada a Declaração de Iguaçu.
No ano seguinte, em 1986, firma-se a Ata para a Integração entre o Brasil e a Argentina, ocasião em que se estabelece o processo de integração e cooperação econômica, resultado do empenho dos presidentes em exercício dos dois países, José Sarney, do Brasil, e Raul Alfonsin, da Argentina.
Esse ato de integração entre os dois países é importante para amenizar as relações de desconfiança que ainda persistiam entre esses países como resquício dos seus governos de ditadura militar.
Nesse sentido, justifica Nicoletti (1999, p. 36) que a relação bilateral Argentina–Brasil até então estava minada por turbulências políticas profundas e a desconfiança existente mutuamente interferia negativamente na possibilidade de obtenção de resultados satisfatórios no processo de integração. Sobre isso, escreve Nicoletti, verbis:
La relación bilateral Argentina–Brasil estuvo signada por turbulências políticas profundas. Los gobiernos militares de lãs décadas de 1960 y 1970 enfatizaron el enfrentamiento y la puja regional em lugar de la coperación. Lãs hipóteses de conflicto eran lãs guias orientadoras de lãs políticas exteriores de uno para com el outro y los miedos recíprocos y la desconfianza mutua anulaban cualquier posibilidad de lograr entendimentos fructíferos.
Para esse autor, as relações entre o Brasil e a Argentina já vêm evoluindo para uma aproximação com base no intercâmbio comercial e na crescente cooperação no campo nuclear e diplomático, com o convênio de cooperação nuclear, que insere aspectos como intercâmbio e capacitação de pessoal técnico, intercâmbio de informação para a fabricação de componentes de proteção física de material nuclear, segurança nuclear e abastecimento de urânio enriquecido.
Já no campo diplomático, o destaque se dá em razão do apoio brasileiro à Argentina durante o conflito bélico ocorrido em 1988, com a Inglaterra, pela disputa das Ilhas Malvinas.
Em 1988, dois anos após terem firmado a Ata de 1986, os dois países, assinam o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento para avançar rumo à eliminação de barreiras alfandegárias. Nesse documento os citados países estabelecem um período de transição de dez anos para a criação de um espaço econômico comum - mercado comum.
A previsão desse período de transição não é obstáculo para que, em julho de 1990, os presidentes em exercício, Fernando Collor de Melo e Carlos Menem, respectivamente governantes do Brasil e Argentina, no intuito de acelerar o processo de integração, firmassem a Ata de Buenos Aires. Nessa ata estabelecem os citados países a criação de um mercado comum bilateral, com prazo previsto para implantação até 31 de dezembro de 1994.
Em 26 de março de 1991, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai assinam o Tratado de Assunção, ato pelo qual é constituído o Mercado Comum do Sul (Mercosul) - que passa a representar um importante instrumento para a satisfação das necessidades dos seus integrantes.
Esses países, após terem superado um longo período ditatorial, optam pelo regime democrático, num contexto regido pela internacionalização das relações comerciais tendentes ao crescimento da competitividade global. A partir da opção pelo regime democrático, que caracteriza um momento histórico, os governantes dos quatro Estados membros passam a demonstrar uma acentuada preocupação pela preservação desse regime.
Em 25 de junho de 1996, os países integrantes do Mercosul firmam a "Declaracion Presidencial sobre Compromisso Democrático em el Mercosul", na província de San Luis, República Argentina.
Esse ato consiste nos seguintes aspectos: a) reafirmação dos princípios e objetivos do Tratado de Assunção; b) reiteração da vigência das instituições democráticas como condição indispensável para a existência do Mercosul; c) recorda-se a solidariedade entre os Estados membros e que os fins perseguidos pelo bloco requerem a organização política interna e o exercício efetivo da democracia representativa.
No compromisso assumido, são detalhados os seguintes pontos:
1) a plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para a cooperação em conformidade com o Tratado de Assunção, seus protocolos e demais atos subsidiários; 2) toda alteração de ordem democrática constitui um obstáculo inaceitável para a continuidade do processo de integração em curso em respeito do Estado membro afetado; 3) as partes consultar-se-ão imediatamente entre si, na forma que entender mais apropriada, em caso de ruptura ou ameaça de ruptura da ordem democrática de um Estado membro, hipótese em que procederão imediatamente, de forma coordenada, consultas com o referido Estado membro; 5) em caso dessas consultas resultarem infrutíferas, os Estados membros aplicarão as medidas pertinentes, as quais poderão abarcar desde a suspensão do direito de participação nos foros do Mercosul até a suspensão dos direitos e obrigações emergentes das normas do Mercosul e acordos celebrados entre cada uma das partes e o Estado membro onde haja ocorrido a ruptura da ordem democrática.
Em arremate, a declaração dispõe que os Estados membros deveriam afirmar o princípio democrático em todos os acordos celebrados pelo Mercosul com outros países ou grupo de países, o que consolida o entendimento de que a base de todas as relações é justamente a democracia, que deve prevalecer em todas as relações entabuladas pelos Estados membros.
Além desses princípios que alicerçam a formação dos blocos, verifica-se que, nos processos de integração, as relações de interdependência entre os Estados membros são preferencialmente observadas com base nos ganhos conjuntos dos participantes do bloco. Para Böhlke (2002, p. 33), "Isso implica que prejuízos temporários, por exemplo, sofridos por Estado-Membro em determinado momento são compatíveis com a idéia de integração. O importante é o avanço conjunto de Estados".
Indispensável na sustentação de qualquer bloco é a ordem jurídica, que confere formalmente a segurança aos seus Estados membros e constitui a base do processo de integração, indissociavelmente ligado ao fenômeno de interdependência, a partir do texto constitucional de cada Estado.
Pode-se dizer que o texto constitucional necessita estar sistematizado e harmonizado segundo os objetivos e interesses de cada Estado na integração, porque se constitui na regra jurídica que alicerça aquele interesse. Assim, a meta deste estudo é a identificação de entraves que as Constituições dos Estados membros, mormente a do Brasil, possam conter e estejam obstruindo os caminhos para o fortalecimento do Mercosul.
2.1.3 Divergências e convergências entre Brasil e Argentina – especificidades
As desconfianças entre o Brasil e a Argentina remontam à época da República do Brasil (1889), em razão da suspeita brasileira de que a Argentina pretendia dominar o Rio Grande do Sul, território brasileiro, e anexar o Uruguai, o Paraguai e a Bolívia, o que fez surgir uma desenfreada corrida armamentista e ações diplomáticas entre os chanceleres brasileiros e argentinos.
Conforme historia Mourão (1994, p. 33), em 1910, quando tudo parecia superado, recobram-se as diferenças. A Argentina e o Brasil começam a desenvolver programas nucleares separadamente, aumentando as suspeitas mútuas.
Na economia, tanto o Brasil quanto a Argentina seguem um modelo de substituição de importações, de auto-sustentação, o que lhes proporciona, segundo o autor, condições de integração, que deságua posteriormente no Mercosul.
Em 1887, uma das preocupações de Dom Pedro II, imperador do Brasil, é a de criar obstáculos na fronteira do Rio Grande do Sul com a Argentina, para que esta não usasse a ferrovia para invadir o Brasil, o que faz erguer uma barreira entre os dois países.
A construção da hidrelétrica de Itaipu resulta em aproximação entre Brasil e Paraguai, o que determina uma influência brasileira sobre esse país, mas essa construção poderia acarretar riscos estratégicos nas áreas a jusante da hidrelétrica, especialmente em razão do projeto argentino de construção de barragens em Corpus e Yacyretá (MOURÃO, 1994, p. 33).
Em razão desse problema, ocorrem sucessivas reuniões entre os agentes diplomáticos dos cinco países – Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai –, o que resulta em inúmeros acordos bilaterais previstos no Tratado da Bacia do Prata. Por outro lado, essa situação provocou aproximações diplomáticas, vindo a desencadear, em 1986, iniciativas para a formação do Mercosul, criado em 1991, por meio do Tratado de Assunção. Entretanto, os conflitos existentes podem ter influenciado os Estados membros na opção do modelo intergovernamental para reger os órgãos do Mercosul.
2.2 Da ordem jurídica do Mercosul
As fontes consistem nos instrumentos dos quais emanam as regras jurídicas do Mercosul.
2.2.1Das fontes jurídicas
O Protocolo de Ouro Preto estabelece em seu art. 41, de forma expressa, as fontes jurídicas que integram o Mercosul, quais sejam:
I. o Tratado de Assunção, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou complementares;
II. os acordos celebrados no âmbito do Tratado de Assunção e seus protocolos;
III. as decisões do Conselho do Mercado Comum, as resoluções do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assunção.
As fontes jurídicas do Mercosul são tratadas especificamente nos tópicos adiante alinhados.
2.2.2 Do ato constitutivo – Tratado de Assunção
O tratado para a constituição de um mercado comum entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, firmado em 26 de março de 1991, denomina-se "Tratado de Assunção", culminando com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994, e de outros protocolos adicionais.
A necessidade de harmonização dos ordenamentos jurídicos nacionais nos termos do compromisso assumido no Tratado de Assunção confere característica de transitoriedade ao bloco, conforme sinalizado no ato constitutivo mencionado.
O objetivo do tratado constitui-se na ampliação dos mercados nacionais dos Estados membros, por meio da integração, como condição para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social.
A integração tende a propiciar o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, a coordenação de políticas macroeconômicas e a complementação dos diferentes setores da economia, pautada nos princípios da gradualidade [02], da flexibilidade e do equilíbrio.
Fundamenta-se, ainda, a integração regional pela importância de os Estados membros do Mercosul lograrem êxito na sua adequada inserção internacional e pela necessidade de promoverem o seu desenvolvimento científico e tecnológico, assim como modernizarem suas economias para efeito de ampliação da oferta e a qualidade dos bens e serviços, no sentido de proporcionar melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes.
Segundo disposição ínsita no art. 1º do Tratado de Assunção, o Mercosul implica essencialmente a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países. O tratado objetiva, ainda, a eliminação dos direitos alfandegários e das restrições não tarifárias à circulação de mercadorias; o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos, assim como a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os membros, com vista a assegurar condições adequadas de concorrência entre os integrantes do bloco.
O compromisso assumido pelos Estados membros do Mercosul subsume-se, ainda, na harmonização de suas legislações internas com vista a se atingir o fortalecimento do processo de integração em direção ao mercado comum.
Um sistema de integração econômico apto a surtir resultados endógenos e exógenos requer ordenamento jurídico comunitário e organismos supranacionais.
É nessa linha de entendimento que se posiciona Figueiras, citado por Obregón (2004, p. 41). Confira-se:
A integração econômica requer, ademais, a integração jurídica dos ordenamentos nacionais dos países que entram na comunidade. O Direito Comunitário, sob essa ótica é o instrumento da integração, abrigando as estruturas ou formas de organização comunitária e as normas que regem sua operação. Sem essa sistematização jurídica não é possível integrar-se.
O processo de integração em que se alicerça o Tratado de Assunção até atingir o mercado comum encontra-se assentado nas quatro liberdades, que são sintetizadas na livre circulação de bens, de serviços e de fatores produtivos; na eliminação dos direitos alfandegários; no estabelecimento de uma tarifa externa comum (TEC); e na coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais de comércio exterior, comércio agrícola, industrial, fiscal e monetária, até atingir o mercado comum.
Para o cumprimento dessas liberdades pelos Estados membros do Mercosul é necessário que o ordenamento jurídico esteja pautado no princípio da gradação, requisito base para o alcance seguro dos diferentes estágios da integração econômica.
2.2.3 Da estrutura orgânica do Mercosul segundo o Tratado de Assunção
A estrutura institucional inicialmente prevista resumia-se a apenas dois órgãos, ou seja, o Conselho Mercado Comum (CMC) e o Grupo Mercado Comum (GMC). Na estrutura de tais órgãos, estava prevista a participação de representantes do Poder Executivo e do Poder Legislativo, sendo este representado pela Comissão Parlamentar do Mercosul.
É o Poder Legislativo quem detém competência prevista nas Constituições dos Estados membros para a aprovação de emendas para efeito de adequação e conformação dos ordenamentos jurídicos nacionais para harmonizá-los aos objetivos do Mercosul.
Essa harmonização é um dos compromissos assumidos pelos Estados membros no Tratado de Assunção. No entanto, segundo as competências descritas nas disposições transitórias do Tratado de Assunção, as atribuições do Poder Legislativo cingem-se a receber informações do Poder Executivo quanto à evolução do mercado.
Assiste-se a essa passividade do Legislativo no Brasil ainda nos dias atuais. Tanto isso é verdadeiro que, por ocasião do processo de revisão porque passava a Constituição Federal brasileira, é apresentada proposta de emenda constitucional sobre o tema dos tratados internacionais, que não conta com ressonância do Poder Legislativo, rejeitando-se, ao final, a proposta.
Não se olvide aqui a competência quanto à condução da política internacional que é conferida ao Poder Executivo, que, por intermédio do presidente da República, exerce tal papel, mas a ampla discussão no seio interno de cada país parece não poder mais escapar da realidade do bloco.
O CMC, responsável pela condução política do órgão e tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos estabelecidos para a constituição definitiva do mercado comum, é integrado pelos ministros das Relações Exteriores e de Economia dos Estados membros e realiza reuniões que contam com a participação dos chefes desses Estados, concluindo-se, assim, que a condução do Mercosul é centrada no Poder Executivo.
O GMC é coordenado pelo Ministério de Relações Exteriores e possui a faculdade de tomar iniciativas e as funções de velar pelo cumprimento do tratado; adotar providências ao cumprimento das decisões tomadas pelo conselho; propor medidas concretas tendentes à aplicação do Programa de Liberação Comercial, à coordenação de políticas macroeconômicas, à negociação de acordos com terceiros e, por último, à fixação de programas de trabalho que assegurassem avanços na consolidação da integração.
2.2.4 Da estrutura orgânica do Mercosul segundo o Protocolo de Ouro Preto
O Protocolo de Ouro Preto, também chamado de "Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do Mercosul", é firmado em 16 de dezembro de 1994 e revoga as disposições do Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991, que conflitam com os seus termos e com o teor das decisões aprovadas pelo CMC durante o período de transição.
Define o citado instrumento, em seu art. 1º, que a estrutura institucional do Mercosul conta com seis órgãos: o CMC, o GMC, a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), o Foro Consultivo Econômico-Social, a Secretaria Administrativa do Mercosul. Possibilita, ainda, a criação de órgãos auxiliares para a consecução dos objetivos integrativos, conforme disciplina o parágrafo único do art. 1º, antes citado.
Os órgãos com capacidade decisória, de natureza intergovernamental, são o CMC, o GMC e a Comissão de Comércio do Mercosul.
Além das instituições previstas inicialmente no Tratado de Assunção, são acrescentadas outras, de modo que os órgãos que compõe o Mercosul, segundo definido no art. 1º do Protocolo de Ouro Preto, são:
a)Conselho do Mercado Comum (CMC);
b) Grupo Mercado Comum (GMC);
c) Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);
d) Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);
e) Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);
f)Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).
As atribuições quanto à competência, o funcionamento e as características dos órgãos do Mercosul são tratados no tópico que segue:
2.3 Competência, funcionamento e características dos órgãos deliberativos
No presente tópico são trazidas as diferentes competências dos órgãos deliberativos do Mercosul, lembrando que o seu aspecto intergovernamental induz ao entendimento de que as decisões são proferidas de forma unânime entre os Estados a partir do consenso de seus representantes.
2.3.1 Conselho do Mercado Comum (CMC)
A competência decisória caracterizada pela intergovernamentalidade está centrada no CMC, no GMC e na CCM, cuja estrutura dos referidos órgãos é constituída por representantes dos Estados e as decisões são tomadas por consenso pelos participantes de todos os Estados membros, os quais se incumbem de executá-las no plano interno de seus Estados, diferentemente das organizações com caráter supranacional em que as decisões são tomadas por votos majoritários e os Estados transferem para a instituição supranacional suas competências em determinadas matérias.
O CMC, segundo dispõe o art. 3º do Protocolo de Ouro Preto, ostenta posição de órgão superior, tem a incumbência de conduzir a política do Mercosul e é responsável pela tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção e lograr a conformação final do mercado comum. Detém a competência de representar o Mercosul perante a comunidade internacional, podendo celebrar acordos com outros Estados ou outras organizações internacionais.
As deliberações constituem-se também em atos normativos emanados dos órgãos decisórios do Mercosul. O conselho manifesta-se por meio de decisões a cujo cumprimento os Estados se obrigam. As decisões de caráter normativo para os Estados partes têm o objetivo de explicitar o comando abstrato contido nos tratados originários, hierarquicamente superiores.
Segundo estatísticas apresentadas por Nascimento (2006, p. 33), que se socorre de informações da SAM, são 169 decisões aprovadas pelo CMC, no período de 1991 a 1992, das quais 126 não necessitam de incorporação para adquirir eficácia nos ordenamentos jurídicos nacionais.
Segundo a estatística apresentada, as decisões não necessitam do processo de incorporação nos Estado membros, uma vez que o seu conteúdo já faz parte do ordenamento jurídico nacional. Isso faz concluir que o sistema quanto aos procedimentos, desde a apresentação da proposta até a aprovação das decisões no âmbito da CMC, não é eficaz, pois não está apto a identificar norma interna já existente no ordenamento nacional e tampouco impede que normas cujo conteúdo já façam parte do ordenamento dos Estados partes sejam proclamadas.
A composição do CMC, prevista no art. 3º do Protocolo de Ouro Preto, é mantida nos moldes previstos no Tratado de Assunção, constituindo-se em órgão intergovernamental, eis que representado pelos membros dos governos dos Estados membros do Mercosul. Consta do art. 5º do mesmo diploma legal que o exercício da presidência do CMC se faz mediante a rotação dos Estados partes, em ordem alfabética, pelo período de seis meses e, quanto às reuniões do conselho, segundo o art. 6º do protocolo, deve ocorrer, no mínimo, uma a cada seis meses. Em havendo necessidade, as reuniões podem ocorrer em maior quantidade.
O Protocolo de Ouro Preto agrega novas funções ao CMC, antes não previstas no Tratado de Assunção, quais sejam: a) velar pelo cumprimento do tratado; b) formular políticas necessárias à conformação do mercado comum; c) exercer a titularidade de sua personalidade jurídica, cabendo-lhe manifestar-se mediante decisões obrigatórias para os Estados membros. Entretanto, esse protocolo não trouxe qualquer disposição quanto à criação de instituições supranacionais, portanto as decisões deliberativas proferidas pelos seus órgãos possuem caráter intergovernamental e não supranacional, não possuindo, portanto, cunho comunitário.
2.3.2 Grupo Mercado Comum (GMC)
O GMC, previsto no art. 10 do Protocolo de Ouro Preto, é o órgão executivo do Mercosul, constituído por quatro membros titulares e quatro membros alternos por país, cuja designação é realizada pelos respectivos governos, o que lhe confere também o caráter intergovernamental.
Entre os citados membros encontram-se representantes dos ministérios das Relações Exteriores, a quem cabe a coordenação do GMC, e dos ministérios da Economia ou equivalentes, assim como representantes dos bancos centrais dos Estados membros do Mercosul.
As reuniões do GMC ocorrem ordinária ou extraordinariamente em quantidade de vezes que se fizer necessária e nas condições estipuladas em seu Regimento Interno, conforme disposto no art. 13 do Protocolo de Ouro Preto.
A competência do GMC é exercida segundo as atribuições e funções previstas no art. 14 desse protocolo e as suas manifestações são exaradas mediante resoluções a cujo cumprimento se obrigam os Estados membros, a teor do art. 15 do protocolo, antes citado.
Embasando-se novamente na estatística apresentada por Nascimento (op. cit., p. 34) e em informações da SAM, que apontam a quantidade de resoluções aprovadas pelo GMC no período de 1991 a 2002, foram aprovadas 761 resoluções, das quais 360 não necessitam ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais, e aquelas que são internalizadas nos Estados membros, em sua maior parte, dão-se mediante atos administrativos internos, sem necessidade de autorização legislativa.
2.3.3 Comissão de Comércio do Mercosul (CCM)
A CCM é o órgão encarregado de assistir ao GMC e lhe compete velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordada pelos Estados membros para o funcionamento da união aduaneira, nos termos do art. 16 do Protocolo de Ouro Preto. A sua composição é de quatro membros titulares e quatro membros alternos por Estado membro do Mercosul e sua coordenação cabe aos ministérios das Relações Exteriores, conforme o art. 17 do ato mencionado.
As atribuições da CCM encontram-se disciplinadas no art. 19 e as reuniões deverão ocorrer pelo menos uma vez por mês ou sempre que houver solicitação pelo GMC ou por qualquer Estado membro, conforme prevê o art. 18.
A CCM manifesta-se mediante diretrizes ou propostas, a que se obrigam os Estados membros.
Em relação ao quantitativo de diretrizes aprovadas pela CCM, Nascimento (op. cit., p. 38), embasada, ainda, em informações da SAM, menciona que, no período de 1995 a 2002, são expedidas 87 diretrizes, das quais 62 não necessitam de incorporação aos ordenamentos jurídicos nacionais.
Nascimento (op. cit., p. 80) sintetiza que as várias normas derivadas foram dispensadas da incorporação ou porque se caracterizavam como normas auto-reguladoras, de aplicação interna aos órgãos do Mercosul, ou porque os respectivos ordenamentos jurídicos estatais contemplavam normas com o mesmo objeto, criticando a falta de tecnicidade dos órgãos do Mercosul.
A CCM subordina-se ao GMC por força do contido no anexo da Decisão 9/94. Embora o Protocolo de Ouro Preto omita a hierarquia entre os citados órgãos, consta do inciso XI do seu art. 19 que a CCM adotará seu regulamento interno, cuja homologação submeter-se-á ao GMC, o que denota situação hierárquica inferior.
2.4 Mercosul – características dos órgãos de representação e da SAM
O presente tópico cuida dos órgãos do Mercosul que não tem qualquer poder deliberativo. São órgãos que compõe a estrutura do bloco, como espécie de assessoramento aos demais órgãos.
A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) constitui órgão representativo dos parlamentos nacionais dos Estados membros, conforme disposto no art. 22 do Protocolo de Ouro Preto, e exerce a função de acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados membros, para a incorporação das normas emanadas dos órgãos do Mercosul nos ordenamentos jurídicos nacionais.
A CPC é composta por igual número de parlamentares dos representantes dos Estados membros, os quais são designados pelos parlamentos nacionais e segundo os seus procedimentos internos, nos termos dos arts. 23 e 24 do Protocolo de Ouro Preto.
Com maior precisão que o Tratado de Assunção, o Protocolo de Ouro Preto, em seu art. 25, confere à CPC atribuições de modo que ela é coadjuvante na harmonização de legislações, tal como requerido pelo avanço do processo de integração.
Procura acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados partes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no art. 2º, quando necessário, o CMC solicita à CPC o exame de temas prioritários. A CPC também encaminha, por intermédio do GMC, as recomendações ao CMC.
O Foro Consultivo Econômico-Social (FCES) é o órgão de representação dos setores políticos, econômicos e sociais afetos aos territórios dos Estados membros do Mercosul. É integrado por igual número de representantes de cada Estado membro, possui função consultiva e manifesta-se mediante recomendações ao GMC.
Citando Soares, Nascimento (op.cit., p. 39) destaca que o foro é "[...] o espaço destinado aos representantes da classe trabalhadora e empregadora dos Estados partes do Mercosul, pessoas físicas e jurídicas da região, que, na verdade, são os interessados e, ao mesmo tempo, os agentes da integração regional".
Por último, há a Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM), que é o único órgão com sede permanente estabelecida em Montevidéu. Atua como órgão de apoio operacional, conforme as atividades constantes do art. 32 do Protocolo de Ouro Preto, e tem a incumbência de prestar serviços aos demais órgãos do Mercosul. Mediante decisão do CMC, essa secretaria éi transformada na Secretaria Técnica do Mercosul.
2.5 Mercosul: das fases da integração
A integração é vista sob dois aspectos: como processo e como estado de coisas. Como processo ela "[...] abrange medidas destinadas a abolir discriminação entre unidades econômicas pertencentes a diferentes Estados nacionais" (Bela Balassa apud Böhlke, 2002, p. 33), Como estado de coisas ela nada mais seria que "[...] ausência de várias formas de discriminação entre economias nacionais" (Bela Balassa apud BÖHLKE, op. cit., p. 34).
A conclusão de Böhlke sobre essa definição é que a integração vista sob prisma dinâmico corresponde a processo, já a integração no seu aspecto estático constitui o estado de coisas.
Ricardo Xavier Basaldúa defende que a integração pode ser observada como processo e como situação das atividades econômicas. Observada sob o enfoque de processo, a integração poderia ser definida como o "[...] conjunto de ações voltadas a eliminar progressivamente a discriminação entre os distintos espaços econômicos envolvidos". (Basaldúa apud BÖHLKE, op. cit., p. 34).
Podemos concluir que a integração corresponde tanto ao processo composto por um conjunto de fases que qualquer bloco em constituição precisa passar quanto ao estado criado por suas fases. "No estado final a integração desejada já ocorreu, por meio de processo evolutivo, e constitui fato. O estado final depende, dentre outros fatores, da intensidade visada com a integração." (Roberto Ruiz Dias Labrano apud BÖHLKE, op. cit., p. 34).
Essa digressão permitirá avançar no tema das etapas evolutivas do Mercosul, que será cuidado neste tópico, desde a origem de sua constituição, passando pela atual fase e alcançando o último grau, que consolidará a implementação do processo de integração.
Os Estados, ao pretenderem formar o bloco regional, escolhem, com base em seus interesses, o grau de integração que pretendem ver implementado, correspondendo cada nível desse processo a uma espécie de renúncia crescente de competências inerentes à soberania nacional. No caso do Mercosul, os objetivos cingem-se à integração econômica, que tem como primeira fase a zona de livre-comércio, seguida pela união aduaneira até atingir o mercado comum.
2.5.1 Da zona de livre-comércio
A zona de livre-comércio tem origem no art. XXIV, § 8º, alínea b, do GATT [03], que assim a define:
[...] se entenderá por zona de livre-comércio, um grupo de dois ou mais territórios aduaneiros entre os quais se eliminam os direitos de aduana e as demais regulamentações comerciais restritivas (...) com respeito ao essencial dos intercâmbios comerciais dos produtos originários dos territórios constitutivos de dita zona de livre-comércio.
Nessa fase da zona de livre-comércio, as barreiras tarifárias e não tarifárias são completamente eliminadas no comércio entre os Estados que fazem parte do bloco. Isso implica dizer que a zona de livre-comércio necessita ser estabelecida por tratados internacionais que permitam a livre circulação das mercadorias, sem barreiras ou restrições quantitativas ou aduaneiras, em que os Estados integrantes conservam total liberdade nas relações com terceiros países.
A livre circulação de produtos independentemente do pagamento de tarifas de importação condiciona-se à comprovação – por meio de regime de origem – de que a maior parte da mão-de-obra e das matérias-primas provém efetivamente de um dos países de livre-comércio.
Accioly (2003, p. 27) afirma que, entre os exemplos de blocos econômicos que optam pela modalidade de integração da zona de livre-comércio, figuram a Associação Européia de Comércio Livre (AECL) [04], formada pela Islândia, Noruega e Suíça; o Grupo dos Três, composto por Colômbia, México e Venezuela; e o Nafta (North American Free Trade Association), que agrega Estados Unidos, Canadá e México.
Nessa fase, a política comercial exterior de cada Estado membro permanece independente, possibilitando a cada um estabelecer sua política tarifária com relação a terceiros Estados. Fundamentando no Código Aduaneiro do Mercosul, que, mesmo sem ter entrado em vigor, serve como referencial para delimitação do território aduaneiro integrado. Explica Böhlke (op.cit., p. 38) que essa possibilidade de negociar melhores tarifas com terceiros países cria o problema da triangulação. Esse problema consiste na escolha do Estado que tenha as menores alíquotas de imposto de importação para servir de porta de entrada de mercadorias estrangeiras no bloco. A partir do ingresso dessas mercadorias, é livre a circulação dentro do território aduaneiro.
Prosseguindo na explicação, Böhlke sustenta que o mecanismo criado para evitar o desvio de comércio é a "regra de origem". Basaldúa, citado por Böhlke (op.cit., p. 38), afirma que "Por meio de uma série de regras e condições, os produtos são submetidos à inspeção para confirmar sua origem".
Sob outro prisma, o Tratado de Assunção, com o intuito de compatibilizar o relacionamento com outras zonas de livre-comércio, estabelece, em seu art. 8º, alínea c, que os Estados partes do Mercosul fazem consultas entre si para negociar esquemas amplos de desgravação [05] tarifária, tendentes à formação de zonas de livre-comércio com os demais países membros da Aladi.
Essa possibilidade ocorre com a assinatura, na província de San Luis, na Argentina, em 25 de junho de 1996, de acordos de complementação econômica entre o Mercosul, o Chile e a Bolívia, para fins de conformar uma zona de livre-comércio entre eles. Acordo idêntico com o Peru é firmado em 25 de agosto de 2003.
Esses três países "[...] não assumem o compromisso de ingressar na tarifa externa comum e não precisam igualar suas tarifas alfandegárias ao Mercosul, para protegerem-se de bens advindos de países terceiros" (ACCIOLY, 2003, p.28).
2.5.2 Da união aduaneira
A segunda fase nos processos de integração, em regra, é a união aduaneira, que também tem origem no GATT, o qual, por meio do art. XXIV, assim a define: "Se entenderá por território aduaneiro todo território que aplique uma tarifa distinta ou outras regulamentações comerciais distintas a uma parte substancial de seu comércio com os demais territórios".
Pode-se dizer que a união aduaneira compreende um degrau a mais em relação à zona de livre-comércio, posto que comporta a livre circulação de bens. Esses bens poderão originar dos Estados que dela fazem parte, a exemplo dos Estados membros do Mercosul, ou poderão incluir bens de origem de países terceiros, desde que legalizados.
Essa fase, conforme sinaliza Böhlke (2002, p. 38), serve para evitar as deficiências da zona de livre-comércio. É que estas permitem a instituição de regras isoladas sobre tarifas aduaneiras com relação a terceiros Estados, podendo inclusive negociá-las.
Esse problema, como já citado, gera o desvio de comércio, de modo que é necessário criar regras de origem, cuja dificuldade é a determinação do local de origem do produto, haja vista a possibilidade de a produção ter ocorrido em diferentes Estados ou com matéria-prima e insumos provenientes de outras regiões.
A forma de resolver esse problema seria justamente o bloco de integração avançar para a fase da união aduaneira, que corresponde à eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias dentro do bloco, a aplicação da tarifa externa comum (TEC) e a harmonização da política comercial com relação a terceiros Estados.
O efeito da instituição da TEC é que, sobre as mercadorias que entrarem nos Estados membros, incide uma tarifa comum e pagam-se os mesmos direitos aduaneiros, independentemente do Estado que realizar o desembaraço aduaneiro. Após a nacionalização, os produtos podem circular livremente dentro do bloco.
Quanto ao Mercosul, o Protocolo de Ouro Preto prevê a instalação de uma política comercial comum, no seu art. 16, que cria a CCM. A essa comissão compete:
[...] velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados-parte para o funcionamento da união aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matérias relacionadas com as políticas comerciais comuns, com o comércio intra-Mercosul e com terceiros países.
O problema enfrentado no Mercosul é a constituição de uma TEC para o funcionamento de uma união aduaneira, que ainda pende de consolidação e, portanto, vislumbra-se união aduaneira imperfeita.
Ocorrem alguns acenos para se retroceder à zona de livre-comércio, haja vista as dificuldades que a constituição de uma TEC implica. No entanto, a vontade política dos chefes dos Estados membros do Mercosul é no sentido de insistir na vigência de uma tarifa comum, com algumas exceções, como uma política comercial comum, conforme prevê o art. 16 do Protocolo de Ouro Preto.
É certo, contudo, que, a cada passo que se avança rumo à integração, os Estados membros passam a ceder soberania progressivamente. A consolidação da união aduaneira requer maior transferência de soberania do que a zona de livre-comércio, sem o que não se alcança o mercado comum, que é a superação das duas fases anteriores e o atingimento da última fase do processo da integração escolhida na instituição do bloco.
2.5.3 Do mercado comum
Para que a integração no âmbito do Mercosul possa alcançar o mercado comum, cujos objetivos são estabelecidos no Tratado de Assunção, é preciso que sejam envidados esforços pelos Estados membros para ser levada a efeito a consolidação da união aduaneira, que ainda se encontra em estágio de imperfeição, como já destacado.
O mercado comum representa estágio avançado no processo de integração, uma vez que já estão consolidadas as características da zona de livre-comércio e da união aduaneira, ficando livre a circulação de todos os fatores de produção.
O estreitamento dos laços integrativos que traduz o mercado comum objetivado pelo Tratado de Assunção somente se operará com a completa liberdade de circulação de bens, capitais, serviços e pessoas, política de comércio exterior harmonizada e a existência da TEC aplicada por todos os Estados membros.
A estrada a ser percorrida pelo Mercosul para chegar ao destino, que é o mercado comum, parece não querer poupar os Estados que integram o bloco. Certamente os Estados membros precisam dispor de parte da fatia de seus ganhos ou incorrer em perdas de receita em prol do resultado conjunto do bloco, como premissa de todo processo integrativo.
Para isso, os Estados membros precisam acordar mutuamente para chegar a uma política comercial visando ao funcionamento da união aduaneira. Esse mútuo consenso está inserido no modelo intergovernamental estabelecido no âmbito do Mercosul, que pode ser demonstrado pelas competências da CCM, segundo estabelece o art. 16 do Protocolo de Ouro Preto, já descrito anteriormente.
Disso se depreende que os pressupostos utilizados para o alcance da coordenação dessas políticas macroeconômicas entre os Estados membros podem não ser condizentes com os objetivos traçados pelo Tratado de Assunção. A indagação que surge é se o modelo intergovernamental previsto para o Mercosul não seria a causa norteadora desse insucesso.
Com base nessa reflexão, a segunda indagação é se não seria o momento de canalizar esforços para a reestruturação do modelo atual vigente. Essa reestruturação passaria pelo exame das características e pela efetividade das decisões emanadas dos órgãos do Mercosul, comparando essas decisões com as dos órgãos que compõe a CE, que segue o modelo supranacional. O estudo do novo modelo contaria, também, com ampla discussão no âmbito interno de cada Estado membro, de sorte a lograr-se sucesso na eventual adequação dos textos constitucionais de cada Estado membro.
2.6 Do Mercosul e o sistema de solução de controvérsias
O Tribunal Arbitral ad hoc é previsto no sistema de solução de controvérsias do Protocolo de Brasília e se constitui em órgão de controle jurídico criado para resolver conflitos concretos de interpretação, aplicação ou execução do Direito emanado do Mercosul.
O tribunal não está disponível aos particulares (pessoas físicas e jurídicas), cuja legitimidade de acioná-los está adstrita aos Estados. Os particulares serão representados por seus respectivos Estados, após decisão discricionária da respectiva Seção Nacional do Grupo Mercado Comum a quem é dirigida a reclamação.
Uma das grandes inovações do Protocolo de Olivos, firmado em 18 de fevereiro de 2002, consiste na instauração de um Tribunal Permanente de Revisão. A competência desse tribunal consiste em nova análise dos laudos arbitrais proferidos pelo Tribunal ad hoc.
Nascimento (2004, p. 41) tece críticas sobre essas atribuições:
[...] porque a possibilidade de revisão de laudos arbitrais contraria a própria natureza do procedimento arbitral; outrossim, melhor seria se o referido Tribunal permanente fosse destinado a interpretar de maneira uniforme o direito da integração, compreendido este como o conjunto de normas jurídicas derivadas do poder legiferante do Mercosul.
Essa posição, embora pareça bastante coerente, especialmente pela natureza das normas de caráter derivado que seriam incluídas na competência do tribunal, pode implicar o esvaziamento da atividade desse tribunal.
Isso poderia ocorrer em razão da implementação de consultas prévias dirigidas aos Estados membros sobre o conteúdo normativo que estaria sendo objeto de criação e aprovação pelos órgãos do Mercosul, de sorte a evitar eventuais impugnações ou dificuldades na operacionalização de seu conteúdo pelos destinatários – os Estados membros.
Passando pelo crivo dos Estados membros antes da norma ser editada pelos órgãos do Mercosul, dificilmente poderia haver necessidade de interpretação pelo citado tribunal.
2.7 Mercosul e União Européia: as particularidades dos Estados membros
O tema da integração remete ao êxito alcançado pela Comunidade Européia (CE), o qual desencadeia a formação de blocos econômicos com base na congregação de países pela sua proximidade geográfica e econômica. Na própria Europa, o sucesso da CE desperta o interesse de mais países à adesão à comunidade.
Na constituição do Mercosul, a influência de outros blocos resta demonstrada no preâmbulo do Tratado de Assunção, que diz ter levado em consideração "[...] a evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para os seus países" e que "[...] este processo de integração constitui uma resposta adequada a tais acontecimentos".
É comum que a doutrina pretenda comparar o Mercosul e a CE, mediante a investigação das divergências e semelhanças que existem entre os blocos.
Sobre esse interesse, Porto (1994, p. 135) registra que "[...] a formação do Mercosul não deixará de suscitar a curiosidade e o interesse de saber em que medida poderá ou deverá ter um figurino e um papel semelhante aos da União Européia". No primeiro plano de comparação enfatiza a questão institucional, devendo compreender-se a dificuldade ou mesmo a impossibilidade de haver instituições semelhantes, a exemplo de um parlamento no estilo do Parlamento Europeu.
Esse autor, ainda, aponta o Brasil como exemplo do maior país que integra o Mercosul e problematiza, verbis:
No primeiro plano pode pôr-se a questão institucional, devendo compreender-se a dificuldade ou mesmo a impossibilidade de haver instituições semelhantes, por exemplo, um Parlamento no estilo do Parlamento Europeu, quando um país, o Brasil, tem quase 80% da população total. Como optar, sendo assim: ou por uma presença maioritária de deputados brasileiros, assegurando-se alguma ligação razoável ao número de eleitores; ou por algum equilíbrio no número de deputados de cada país, evitando-se que um deles tenha mais do que outros juntos, à causa contudo de uma grave sub-representação dos cidadãos do Brasil?
Esse problema não deixa de estar presente nas instituições já existentes no Mercosul, como é o caso do Conselho, em que, aliás, curiosa e diferentemente do que se passa na União Européia, é igual o peso do voto de cada país.
Para o autor, as representatividades facilmente justificam as dificuldades e resistências existentes para a criação de instituições de caráter supranacional, porquanto o peso igualitário da decisão dos países pode suscitar passos mais avançados no sentido da integração.
Outra questão bem lembrada, de natureza econômica, é que as diferentes dimensões dos países, bem como a sua diversidade, levantam problemas que podem interferir na integração.
No âmbito do Mercosul, os desequilíbrios entre os países são bem significativos, sobretudo se comparado o Brasil em relação ao outros parceiros do bloco, o que não ocorre de forma tão evidente entre os Estados membros da UE, conforme sinaliza Porto, verbis:
Embora o prof. Renato Flores refira que a diversidade dos membros do Mercosul não é superior à dos que integram a União Européia – são de facto maiores as diferenças de superfície e população entre a Alemanha e Luxemburgo, sendo além disso bem diferentes as estruturas econômicas por exemplo (sic) da Dinamarca e da Grécia – não podem deixar de ter-se em conta as circunstâncias de o Brasil ter uma produção que representa mais de 73% do PIB total e uma produção industrial que ultrapassa 82% da produção industrial total do Mercosul, com uma indústria muito mais avançada (tem sectores de ponta mesmo a nível mundial), verificando-se um desequilíbrio acentuado na estrutura do comércio com os outros três países membros (principalmente com o Paraguai e o Uruguai) (1994, p. 138, grifo nosso).
Para demonstrar que a posição do Brasil, no Mercosul, é muito distante da dos outros parceiros, o autor exemplifica que isso não ocorre na UE, em que a Alemanha, apesar de sua força e considerando o seu produto interno bruto e a sua produção industrial total, não ocupa posição tão distante da de alguns dos outros países da comunidade, em que o equilíbrio na estrutura do comércio intra-europeu é maior.
As dificuldades para o Brasil são novamente ressaltadas por Porto (2001, p. 488), que entende as razões da opção pelo modelo intergovernamental no âmbito do Mercosul, as quais estariam baseadas na diferença deste país em relação aos demais do bloco, acrescido do fato de que prevalece o princípio da igualdade quanto ao poder decisório [06]. Reforça o autor, verbis:
As diferenças de dimensão dificultarão, aliás, o aprofundamento institucional, sendo designadamente difícil a formação de um Parlamento ou de um Tribunal quando um dos países tem cerca de 166 milhões de habitantes, um outro cerca de 36 milhões e os outros dois cerca de 5 e 3 milhões. Com uma representação mais ou menos proporcional a participação destes não teria significado e uma participação paritária levaria a uma subrepresentação inaceitável dos cidadãos do Brasil, com uma população quatro vezes superior à dos outros três em conjunto.
Assim, o desequilíbrio existente entre os parceiros do bloco justifica que a via a se seguir tenha sido a da intergovernamentalidade.
No entanto, para Porto (op. cit., p. 489), "A experiência dos anos decorridos tem sido muito positiva, com a obtenção de resultados que não seriam talvez esperados pelos mais optimistas" e demonstra que, entre 1990 e 1993, a duplicação do comércio intra-bloco está em verdadeira vantagem, comparada com a de outros espaços econômicos.
Esse fenômeno justifica a expansão do bloco, mesmo por países que há poucos anos estão longe de encarar tal hipótese. Já integram o Mercosul na condição de membros associados o Chile e a Bolívia.
O desequilíbrio existente entre o Brasil e os demais parceiros não pode ser visto como fator negativo e tampouco como óbice à criação de instituições supranacionais, haja vista que maiores são as vantagens que as desvantagens existentes tanto para o Brasil como para bloco como um todo, ainda mais contando com o reforço do Brasil para o bloco, o que tende a favorecer as negociações com organizações internacionais.
A propósito, Porto e Renato Flores já defendiam a necessidade de definir estratégias que buscassem êxito numa aproximação maior entre o Mercosul e a CE, como promover o comércio recíproco, realizar investimentos conjuntos, definir estratégias comuns em relação a terceiros países (notadamente os Estados Unidos) e a organizações internacionais e participar dessas estratégias, bem como estreitar os laços científicos e culturais entre os blocos.
Da abordagem desses autores pode-se concluir que há grande interesse da UE em estreitar suas relações com o Mercosul, para que, juntos, possam melhor competir com as grandes potências da América do Norte e Ásia, o que ensejará vantagens a ambos os blocos.
Em conclusão pode-se dizer que o processo de integração regional iniciou-se mesmo antes da assinatura do Tratado de Assunção, ou seja, já em 1986 foi assinado entre o Brasil e a Argentina um Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento no sentido de se eliminarem barreiras alfandegárias, ocasião em que previram um período de transição de dez anos para a criação de um espaço econômico comum traduzido pelo mercado comum.
Partindo da idéia de que a integração regional não é um processo comandado pelo mercado, mas pela política para criar um mercado, pode-se concluir que os avanços podem estar embasados em políticas, sejam elas de natureza econômica, social, jurídica ou outra.
O alicerce para a condução das políticas está no Direito, assim como o Direito está no ordenamento jurídico de cada Estado membro ou no próprio ordenamento jurídico comunitário. A construção do ordenamento jurídico de índole comunitária deve estar conforme a Constituição de cada Estado, a partir de cláusulas constitucionais materiais que consolidem princípios de lealdade e compromisso para a edificação de um sistema supranacional que abrigue uniformemente todo o bloco.
Os fracassos no processo de integração, como é o caso da Alalc e a Aladi podem ser entendidos pela ocorrência de deficiências na sua estrutura organizacional e pela ausência de aplicabilidade direta das normas nos Estados membros, assim como pela inexistência de um tribunal supranacional. O Mercosul passa por semelhantes dificuldades, o que torna ainda mais presente e necessária a reflexão, ainda mais quando se trata de um bloco econômico constituído há mais de uma década e meia e ainda não obteve êxito na total consolidação da união aduaneira.
Os alicerces do processo de integração podem estar situados no Direito retratado pela ordem jurídica de cada Estado e pelo ordenamento jurídico comunitário, que confere formalmente a segurança aos sujeitos integrantes do bloco.
Pode-se dizer que o texto constitucional de cada Estado membro necessita estar sistematizado e harmonizado segundo os objetivos da integração, porque essa é a regra jurídica que alicerça a integração.
Assiste-se à passividade do Poder Legislativo brasileiro ainda nos dias atuais em relação ao processo de integração. Tanto isso é verdadeiro que, por ocasião do processo de revisão pelo qual passava a Constituição Federal brasileira, foi apresentado projeto para alteração do texto constitucional quanto ao tema de tratados internacionais. A proposta de emenda apresentada em 1994 não teve ressonância no Poder Legislativo e, ao final, restou rejeitada.
Não se olvide aqui a competência quanto à condução da política internacional conferida ao Poder Executivo, que, por intermédio do Presidente da República, exerce tal papel, mas a ampla discussão no seio interno de cada país parece não poder mais escapar da realidade do bloco.
Verifica-se, assim, que há desafios a serem superados no âmbito do Mercosul para que o bloco possua reconhecimento e esteja fortalecido diante de organismos internacionais e de países terceiros.
No entanto, os desafios merecem ampla participação e debate dos mais diversos setores dos Estados, de modo que a Constituição reconheça a existência de um ordenamento jurídico de caráter comunitário e autônomo e vincule o Estado, em termos materiais. Essa vinculação do Estado não deve estar voltada unicamente ao respeito ao ordenamento, mas principalmente no sentido de que o Estado incorpore o compromisso de construir o novo sistema jurídico comunitário, abraçando e defendendo os seus fundamentos.
A partir dessa premissa, o legislador pode deparar-se com uma nova realidade constitucional, surgida a partir dos anseios da sociedade.
