1) INTRODUÇÃO
O presente artigo investiga, mediante exame das normas, doutrina e jurisprudência existentes no Brasil, a aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor, no que tange à responsabilidade dos fornecedores de serviços nas relações de consumo, à responsabilidade civil dos registradores de imóveis, por danos decorrentes dos serviços prestados em suas serventias, tendo-se em conta que os oficiais de registro imobiliário recebem do Poder Público a delegação para o exercício de suas atribuições em caráter privado.
Para aplicar-se aquela codificação à responsabilidade civil, é necessário averiguar se a relação existente entre o registrador de imóveis e o usuário de seus serviços pode ser caracterizada como uma relação de consumo.
Tais registradores não ostentam a condição de servidores públicos, em sentido estrito, não recebendo vencimentos ou qualquer outra espécie remuneratória do Estado. São, ao contrário, remunerados diretamente pelos usuários dos serviços, mediante o pagamento de emolumentos, cujos valores são fixados em lei.
2) A RELAÇÃO DE CONSUMO
Consoante o art. 2º, caput, do Código de Defesa do Consumidor, "consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final."
O mesmo diploma legal define fornecedor, em seu art. 3º, caput, como "toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços." Caracteriza-se o fornecedor pela prática habitual de algum(ns) do(s) ato(s) mencionado(s), na forma de atividade regida pelos princípios da economia.
Embora não mencionado expressamente nas definições citadas, é pressuposto essencial da relação de consumo a vulnerabilidade econômica do consumidor frente ao fornecedor, que torna difícil a defesa do primeiro quando ocorrem vícios decorrentes do contrato firmado entre ambos, para a aquisição de um bem ou a prestação de um serviço. O Código de Defesa do Consumidor não ampara os negócios jurídicos em que exista um equilíbrio entre as partes contratantes, os quais continuam disciplinados pelo Código Civil. Optou o CDC, dessa forma, por uma noção de hipossuficiência econômica.
Ao definir fornecedor, o CDC, em seu art. 3º, caput, faz menção expressa às pessoas jurídicas de direito público, considerando-as incluídas naquele conceito. Além disso, o art. 22 da referida codificação é explícito ao determinar que "os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos."
Portanto, não há dúvida quanto à aplicação do CDC aos serviços públicos, desde que oferecidos no mercado de consumo. Restou, dessa forma, a controvérsia quanto a quais serviços seriam amparados pelo CDC, se todos os serviços públicos, indistintamente, ou apenas aqueles prestados em caráter privado e remunerados por tarifas ou preços públicos. Em relação à matéria, o Superior Tribunal de Justiça posicionou-se no sentido da aplicação do CDC aos serviços remunerados por tarifa ou preço público, e não aos remunerados por taxa.
3) O SERVIÇO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 236, caput, declara que "os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público." Optou o poder constituinte pela prestação dos serviços de registro imobiliário em caráter privado, em oposição à prestação direta do serviço, por meio de órgãos públicos, conforme já mencionado em caráter introdutório.
O comando constitucional contido no art. 236 não afasta o caráter público dos referidos serviços, mas enfatiza que a sua prestação será feita pelo particular em colaboração com o Estado, não assumindo, dessa forma, a condição de servidor público em sentido estrito.
A remuneração dos registradores imobiliários é feita pelos emolumentos percebidos em razão da prática de seus atos privativos, não cabendo o recebimento de vencimento ou qualquer outra espécie remuneratória do Poder Público.
O oficial de registro imobiliário é responsável por manter o equilíbrio entre receitas e despesas em sua serventia, garantindo a prestação dos serviços a seus usuários com qualidade, assumindo os riscos financeiros da atividade e administrando-a conforme o art. 21 da Lei Federal nº 8.935/94 (Estatuto dos Notários e Registradores).
Por outro lado, o registrador de imóveis atua conforme a lei, praticando somente os atos por ela autorizados. As atribuições dos oficiais de registro imobiliário são especificadas pela Lei Federal nº 6.015/73 (Lei de Registros Públicos) e pelo art. 12 da Lei Federal nº 8.935/94, que também os sujeita às normas estaduais que definirem as circunscrições geográficas.
O registrador de imóveis submete-se à fiscalização do Poder Judiciário, consoante o art. 236, §1º, da Constituição Federal, que pode impor as penalidades previstas no art. 32 da Lei Federal nº 8.935/94, quando forem constatadas infrações disciplinares dentre as elencadas no art. 31 do mesmo diploma legal.
4) INCOMPATIBILIDADE ENTRE A RELAÇÃO DE CONSUMO E OS REGISTRADORES DE IMÓVEIS
O critério básico para que uma relação de consumo de serviços se verifique é o oferecimento do serviço no mercado de consumo, possibilitando ao consumidor optar pelo fornecedor que melhor lhe convier, em função de aspectos como preço e vantagens oferecidas pelo prestador do serviço. Assim, vige a ampla concorrência entre os diversos fornecedores, mediante o princípio constitucional da liberdade de iniciativa.
A análise dessas características gerais de uma relação de consumo, previstas no Código de Defesa do Consumidor, evidencia que não existe mercado de consumo no que tange aos serviços de registro imobiliário. Na verdade, sequer há concorrência entre os diversos registradores de imóveis, pois as circunscrições geográficas vinculadas a cada serventia são previstas nas leis de organização judiciária estaduais e não há qualquer opção a ser feita pelo usuário quanto ao oficial apto a praticar atos atinentes a seu imóvel. Não há, também, liberdade de iniciativa, pois o exercício da atividade depende de delegação do Poder Público.
Em relação aos tabeliães de notas, onde há uma certa concorrência, em razão do direito de livre escolha por parte do usuário do serviço, o Superior Tribunal de Justiça assim se pronunciou no REsp 625144, abaixo ementado:
PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. TABELIONATO DE NOTAS. FORO COMPETENTE. SERVIÇOS NOTARIAIS. A atividade notarial não é regida pelo CDC. (Vencidos a Ministra Nancy Andrighi e o Ministro Castro Filho). O foro competente a ser aplicado em ação de reparação de danos, em que figure no pólo passivo da demanda pessoa jurídica que presta serviço notarial é o do domicílio do autor. Tal conclusão é possível seja pelo art. 101, I, do CDC, ou pelo art. 100, parágrafo único do CPC, bem como segundo a regra geral de competência prevista no CPC. Recurso especial conhecido e provido. (BRASÍLIA, STJ, 3ª Turma, Resp 625144/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, DJ 29/05/2006, p. 232)
Se inaplicável o CDC aos notários, mais ainda o será em relação aos registradores de imóveis, onde não há qualquer liberdade de escolha por parte do usuário, pois os registradores atuam segundo circunscrições geográficas delimitadas, dentro das quais são os únicos competentes para praticar os atos do seu ofício.
Além disso, o art. 236, §1°, da Carta Magna, determina que a "lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários (...)", entre outros aspectos. Editada em 1994, a Lei Federal nº 8.935/94 dispõe sobre a responsabilidade dos registradores nos arts. 22 a 24. Tal determinação afasta a incidência do CDC à responsabilidade civil dos registradores imobiliários, pois é princípio geral de direito a prevalência da lei especial sobre a geral.
Dessa forma, a aplicação do CDC à responsabilidade civil decorrente das relações entre registradores e usuários dependeria de menção expressa na lei especial, no caso a Lei Federal n° 8.935/94, o que não ocorreu.
Analisando situação em que se tentava aplicar o Código de Defesa do Consumidor à relação entre cliente e advogado, cuja profissão também é regulada por lei especial, o Superior Tribunal de Justiça considerou, no REsp 532377, que "não há relação de consumo nos serviços prestados por advogados, seja por incidência de norma específica, no caso a Lei n° 8.906/94, seja por não ser atividade fornecida no mercado de consumo."
Mesmo sem a aplicação do CDC à sua responsabilidade civil, não há irresponsabilidade dos oficiais de registro imobiliário pelos atos praticados em sua serventia, pois tal responsabilidade é regida pela Lei Federal n° 8.935/94, que é lei específica para os serviços notariais e de registro.
O comando constitucional contido no art. 236, §1°, remeteu à lei ordinária federal a competência para regulamentar a responsabilidade civil dos registradores imobiliários e seus prepostos, entre outras matérias. De modo a regulamentar tal dispositivo, a Lei Federal n° 8.935/94 assim dispôs sobre a responsabilidade civil dos registradores imobiliários:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos.
Tem prevalecido na doutrina e na jurisprudência a tese da responsabilidade subjetiva dos registradores imobiliários, devendo-se provar a culpa ou o dolo do oficial, além do dano e do nexo de causalidade, de forma a embasar eventual ação reparatória.
5) CONCLUSÃO
As inovações trazidas ao ordenamento jurídico pelo Código de Defesa do Consumidor foram de grande importância para a proteção dos consumidores, considerados hipossuficientes diante de fornecedores cada vez mais poderosos economicamente, na atual sociedade de consumo.
Esse modelo desenhado pela legislação consumerista é incompatível com os registradores de imóveis, que desempenham serviço público em caráter privado, sendo considerados agentes públicos em sentido amplo, sem vinculação hierárquica com o Poder Público.
Dessa forma, os registradores de imóveis não podem ser identificados como fornecedores de serviços, conforme o CDC, pela ausência de atividade econômica desempenhada por eles.
Nesses termos, fica impossibilitada a aplicação aos registradores de imóveis dos princípios e normas do Código de Defesa do Consumidor referentes à responsabilidade civil, pela inadequação dos conceitos daquela codificação à atividade de registro.
Além disso, a exigência constitucional de lei especial para regular a responsabilidade civil de registradores e notários afasta a incidência do Código de Defesa do Consumidor, que é de caráter geral, devendo aplicar-se a própria Lei Federal n° 8.935/94, que estabelece a responsabilidade civil dos registradores de imóveis e seus prepostos.
