1.INTRODUÇÃO
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolário do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilização da receita pública em determinada despesa (!).
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.
Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das receitas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliação da gestão.
Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos gastos públicos pelo Legislativo.
No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples análise das contas públicas.
Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo.
O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Moderna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento que, hoje, possuímos.
Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prática determinado programa.
Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como já sabido, deve ser cumprido.
2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O estudo do orçamento público, com características contemporâneas, remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a gestão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento.
Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua obra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança, contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas, o Orçamento Público.
Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras palavras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documentos legais) contendo a previsão de receitas e despesas de um governo, durante um determinado exercício.
Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transição do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vinculou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos poderes do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o próprio ordenamento normativo.
Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, fato é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financeiras [01].
As origens históricas do orçamento têm em conta as características sociais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimentos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manutenção do exército real.
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicionais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais.
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:
com o tempo, essas assembléias, em cada país, receberam nomes específicos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]
Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João-Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos.
No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revoluções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICARDO LOBO TORRES, que:
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites para a utilização dos recursos públicos.
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de cobrança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.
Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegurava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liberdade de seus cidadãos.
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públicas [04].
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIOMAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente conservadora". [06]
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas.
Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamento financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas.
Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilíbrios cíclicos.
Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.
Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o problema da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômico, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios e criando barreiras aos mercados internos.
Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR BALEEIRO, escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso:
as idéias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme. [07]
Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado.
Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia, colocando-a como centro da política.
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da economia.
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redução de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional. [08]
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a sua política econômica.
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, compreende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Federação.
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que:
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se expressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídica começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indeterminação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produzem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e obrigações. [09]
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:
Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais - fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas, contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10]
Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princípios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.
Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema normativo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colmatagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpretação do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicional ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada especificamente.
Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandonados, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-estar social no período pós-guerra.
Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentário foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescentes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvolvimento econômico.
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tratamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas constitucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a analisar.
Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se instaurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e 172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro, estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à sanção do Poder Executivo - para a aprovação do orçamento. Eis os dispositivos em comento:
Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas. [11] (SIC)
Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a sua discussão e aprovação.
Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei - onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamentos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios.
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro orçamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das verbas sob sua responsabilidade.
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização.
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional (artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12].
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou inadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da República, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significativas: (i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo:
Art. 34. (...)
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados.
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o deficit.
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o conteúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentárias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de "verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como "orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas: a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit.
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer operações de crédito, por antecipação de receita ou não.
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, principalmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesouro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o produto das operações de crédito.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitucional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta, que passou à responsabilidade direta do Presidente da República.
Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que podia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabeleceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especificação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislativa se refira a despesas específicas e não a dotações globais.
O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natureza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto, ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de 1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outorgada por Getúlio Vargas em 10.11.1937.
Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:
O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos, proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988, como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional, art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62, §1º, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente, ex vi do atual art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946). [13]
Tal princípio, no entanto, não constou da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovação pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades.
Nessa Constituição, a elaboração do orçamento continuava sendo de responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conselho Fiscal.
Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa não chegou a ser exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da República, com o assessoramento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público ("DASP"). Assim, o período do Estado Novo marcou de forma indelével a ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da existência de uma lei orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parlamento, para a manutenção dos poderes constituídos, esteio da democracia.
Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de mesma data, consagrou as liberdades individuais previstas na Constituição de 1934, que haviam sido retiradas pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de manifestação, consciência e crença, inviolabilidade do sigilo de correspondência, separação dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da proposta orçamentária, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta do governo. Além disso, manteve intactos os princípios orçamentários até então consagrados.
Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das finanças públicas, com status de Lei Complementar, que incorporou importantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a introdução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei nº 4.320/64, em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo por elementos ("Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos." Dispositivo que teve a expressão no mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart, veto que foi derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Diário Oficial do dia 05.05.1964).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulgada" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário.
O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas perdeu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal, acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das finanças públicas, como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) e o princípio do equilíbrio:
O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. [15]
Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram alterações na Constituição de 1967. Tais princípios são complementares e preveem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento, numa única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o período.
A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o mandamento de que o orçamento seria uno, inserto nas Cartas Constitucionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituição que, ao lado do orçamento anual, introduziu-se o orçamento plurianual de investimentos. Surgia, assim, um novo princípio constitucional-orçamentário, o da programação – a programação constante da lei orçamentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício financeiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de outras normas preordenadoras.
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento de planejamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orçamentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unicamente ao orçamento anual, o princípio da programação veio propiciar uma ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu, ao invés, um Plano Plurianual ("PPA").
Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucional alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária, na prática, até a metade da década de 80, parcela considerável dos dispêndios da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). O orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e praticamente a totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermédio dos denominados Orçamento Monetário ("OM"), do BACEN, e Conta-movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST, que consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas direta ou indiretamente pela União). Todos estes documentos eram aprovados, exclusivamente, pelo Presidente da República. [16]
Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM, e com a extinção da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medidas administrativas, coroadas pela promulgação da Carta Constitucional de 1988, é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da universalidade orçamentária. [17]
A aplicação do princípio da unidade foi elastecido, na Constituição de 1988. No entanto, embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o que "A lei orçamentária anual compreenderá", deixou de fora do orçamento fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com os recursos ordinários do Tesouro Nacional, para compor com elas um orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da Previdência Social, que também foi merecedora de tratamento em documento separado, observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade, já que se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter continuado, que deve manter um equilíbrio econômico- financeiro auto-sustentado.
Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimentos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade orçamentária, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitidamente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para sua manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orçamento fiscal, como vem ocorrendo por força de disposições contidas na últimas LDOs.
A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto, nos termos do artigo 165, § 5º, correspondeu a um avanço na aplicação do princípio da universalidade dos gastos, ainda que excluídos os dispênidos relativos à manutenção destas entidades.
O princípio da não afetação de receitas determina que essas não sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as prioridades públicas. A Constituição de 1967 o adotou, ressalvada a sua aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a aplicação de tal princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas própria Constituição, não permitindo sua ampliação mediante lei complementar.
A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.1994, ao criar o Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular, ainda que somente para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de se permitir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução orçamentária.
A Constituição de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionalização de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os à matéria orçamentária, elevando a nível constitucional os princípios da clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, § 6º - que determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publicação bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária.
