Resumo: O presente trabalho estuda a legalidade da atribuição de conciliador de conflitos decorrentes dos delitos de menor potencial ofensivo, exercida pelos delegados de polícia. Examina, também, a oposição do Ministério Público aos termos de conciliação preliminar formalizados pelo Núcleo Especial Criminal - NECRIM, criado no âmbito do Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DEINTER 4 – Bauru, com o objetivo de disciplinar as composições de conflitos realizadas pelas autoridades policiais.
Palavras-chave: Polícia Civil; delegado de polícia conciliador de conflitos; delitos de menor potencial ofensivo; NECRIM; solução de conflitos; termo de conciliação preliminar; Ministério Público; segurança pública; e prestação jurisdicional.
Sumário: 1. Introdução; 2. Oposição do Ministério Público ao NECRIM; 3. Formas de Solução de Conflitos; 4. Legalidade dos Termos de Conciliação Preliminar; 5. Direito Disponível; 6. Fundamento de Validade; 7. Conclusão; Bibliografia; Anexo – Projeto que Criou o NECRIM.
1. Introdução
O Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DEINTER 4 – Bauru é o órgão da administração superior da Polícia Civil encarregado de planejar, orientar e fiscalizar as atividades de Polícia Judiciária, Administrativa e Preventiva Especializada de 145 (cento e quarenta e cinco) unidades policiais, subordinadas a 7 (sete) Delegacias Seccionais de Polícia (Assis, Bauru, Jaú, Lins, Marília, Ourinhos e Tupã).
O DEINTER 4 – Bauru criou o Núcleo Especial Criminal – NECRIM, nas sedes das Delegacias Seccionais de Polícia, para atender as ocorrências relacionadas aos delitos de menor potencial ofensivo, nos termos da Lei nº 9.099/1995, com as alterações estabelecidas pela Lei nº 11.313/2006.
Os principais objetivos do NECRIM são proporcionar um atendimento mais célere e de melhor qualidade à população e padronizar os atos de Polícia Judiciária, no que se refere aos delitos de menor potencial ofensivo.
Isto significa que a criação do NECRIM teve como fundamento o interesse público.
Entre as atribuições do NECRIM, destaca-se a atividade de conciliação preliminar de pequenos conflitos.
A conciliação preliminar consiste na tentativa de composição do conflito entre as partes envolvidas nas infrações penais de menor potencial ofensivo, realizada pelo delegado de polícia, dirigente do NECRIM, sempre na presença de um representante da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB.
É importante esclarecer que a tentativa de conciliação preliminar é realizada somente nos crimes de ação penal pública condicionada à representação ou de ação penal privada.
Nestes casos, a autoridade policial determina a formalização do termo de conciliação preliminar, que é encaminhado ao Poder Judiciário, juntamente com o respectivo termo circunstanciado e demais peças de Polícia Judiciária.
Em seguida, o juiz, competente para julgar o delito de menor potencial ofensivo, homologa o termo de conciliação preliminar, após a manifestação do Ministério Público.
Ressalte-se, finalmente, que, por se tratar de delito de ação penal de iniciativa privada ou de ação penal pública condicionada à representação, a composição do conflito realizada pelo delegado de polícia, ratificada pelo Ministério Público e homologada pelo juiz, acarreta a renúncia ao direito de queixa ou representação.
2. Oposição do Ministério Público ao NECRIM
Acontece que o Ministério Público do Estado de São Paulo se opõe a realização dos termos de conciliação preliminar, entendendo que as atividades exercidas pelo Núcleo Especial Criminal – NECRIM - não encontram respaldo jurídico.
O Procurador – Geral de Justiça, por intermédio do aviso publicado no DOE de 11 de junho de 2010, seção I 1, cientificou os membros do Parquet Paulista que a Subprocuradoria - Geral de Justiça Jurídica emitiu parecer no sentido de que as atividades do NECRIM são ilegais.
De acordo com o mencionado parecer, os termos de conciliação preliminar, formalizados pelos delegados de polícia, não têm validade, porque, no âmbito do Juizado Especial Criminal, a conciliação dos danos civis só tem o efeito de extinguir a punibilidade se, colhidas manifestações livres e conscientes do autor do fato e da vítima, com supervisão do Ministério Público e subsequente análise judicial, nos termos da homologação prevista no caput, do artigo 74, da Lei nº 9.099/1995.
Art. 74. A composição dos danos civis será reduzida a escrito e, homologada pelo Juiz mediante sentença irrecorrível, terá eficácia de título a ser executado no juízo civil competente. (grifei)
Parágrafo único. Tratando-se de ação penal de iniciativa privada ou de ação penal pública condicionada à representação, o acordo homologado acarreta a renúncia ao direito de queixa ou representação.
Em outras palavras, o Ministério Público é contra a conciliação de pequenos conflitos, realizada pela autoridade policial, na fase inquisitiva, em virtude da ausência da participação dos promotores de justiça na formalização deste ato.
O Ministério Público Paulista adotou tal posicionamento supostamente porque a ausência de um promotor de justiça durante a composição da desavença, realizada na delegacia de polícia, criaria condições para a violação de direitos das partes envolvidas em tais conflitos.
3. Formas de Solução de Conflitos
Antes de examinar a legalidade das atividades exercidas pelo NECRIM, é necessário estudar as formas de solução de conflitos.
Historicamente, as formas de solução de conflitos 2 estão divididas em:
Autotutela;
Autocomposição; e
Jurisdição.
3.1. Autotutela
A primeira forma conhecida de solução de litígio foi a autotutela, hipótese em que as partes solucionavam suas controvérsias de maneira direta, sem a intervenção de um terceiro estranho à própria lide.
Antigamente, qualquer meio poderia ser utilizado para a solução do conflito, inclusive a força bruta, representada pelo poder bélico ou econômico.
Hoje, a autotutela é rejeitada pelo Direito Penal, por meio do art. 345, do Código Penal, exercício arbitrário das próprias razões, sendo, excepcionalmente, autorizada no direito moderno, por intermédio da legítima defesa da posse.
3.2. Autocomposição
Aos poucos, a autotutela foi dando lugar a outra forma de solução dos conflitos entre as partes, num sinal de avanço da civilização, mediante o concurso de terceiro desinteressado e imparcial, eleito pelos contendores, como no caso da atual arbitragem.
A autocomposição pode ser exercida por intermédio da:
Submissão: é a hipótese em que uma das partes deixa de oferecer resistência à pretensão da outra, verdadeiramente se submetendo à outra parte;
Desistência: é a hipótese em que uma das partes não se submete, mas abre mão da pretensão em si à outra; e
Transação: são concessões materiais recíprocas entre as partes.
Tais soluções parciais e precárias geraram a arbitragem, forma integral e completa de autocomposição.
3.3. Jurisdição
Somente com o desenvolvimento da noção de Estado e, bem mais tarde, da noção de Estado de Direito, é que a tarefa de solucionar a lide entre as pessoas foi admitida como função do Estado.
Percebe-se, pela evolução histórica apresentada, que:
O Poder Judiciário não detém o monopólio da solução dos pequenos conflitos; e
Em determinadas formas de composição de conflitos, previstas no ordenamento jurídico vigente, notadamente quando se tratar de direitos disponíveis, não há a participação do Ministério Público.
Efetivamente, os interessados podem adotar um meio não jurisdicional de composição das lides, a saber:
Contratar a arbitragem ou
Optar pela mediação do desentendimento pelo delegado de polícia.
É importante esclarecer que a mediação da desavença pelo delegado de polícia é um meio alternativo de solução de litígio e, por conseguinte, de pacificação social.
De outra parte, é relevante ressaltar que tal mecanismo não afasta o controle jurisdicional, por força do que dispõe o inciso XXXV, do art. 5º, da Constituição Federal.
Art. 5º - ...
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; (grifei)
Diante do quadro descrito, constata-se que a composição dos conflitos decorrentes dos crimes de menor potencial ofensivo, realizada pelos delegados de polícia, surge como um poderoso instrumento de solução dos pequenos desentendimentos, com reflexos positivos na área da segurança pública.
Ademais, essa atividade é importante porque ajuda a diminuir o enorme volume de trabalho do Poder Judiciário.
Na realidade, o NECRIM apenas disciplina esta atividade conciliadora, que sempre foi exercida, de maneira informal, pelas autoridades policiais, com excelentes resultados.
4. Legalidade dos Termos de Conciliação Preliminar
A conclusão de que a composição de conflitos decorrentes de delitos de menor potencial ofensivo, realizada pela autoridade policial, na fase inquisitiva, sem a presença do membro do Ministério Público, viola interesses e direitos das partes envolvidas na desavença é fruto de interpretação equivocada do texto do projeto que criou o Núcleo Especial Criminal – NECRIM, no âmbito do Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DEINTER 4 - Bauru.
Na realidade, o referido projeto possibilita ao delegado de polícia, tão somente, a mediação entre as partes em conflito, na presença de um representante da Ordem dos Advogados do Brasil, em busca de um acordo.
Saliente-se que a presença do representante da OAB é obrigatória justamente para impedir a eventual violação de direitos e garantias individuais, revestindo o ato de total transparência.
É importante, enfatizar que, posteriormente, o referido acordo será ratificado pelo Ministério Público e homologado pelo Poder Judiciário.
Efetivamente, o magistrado, na fase do contraditório, antes de homologar a composição do conflito, ouvirá o representante do Ministério Público, oportunidade em que se manifestará quanto à legalidade do ato.
Vale com isto dizer que a decisão final sobre a iniciativa tomada pela autoridade policial de pacificar a desavença será sempre do magistrado, com a participação do membro do Parquet.
Portanto, os argumentos apresentados pelo Ministério Público, questionando a validade do termo de conciliação preliminar, são improcedentes.
De um lado, porque a presença de advogado no momento da composição do desentendimento protege os direitos e garantias individuais das partes envolvidas no conflito.
De outro, porque o Ministério Público tem oportunidade de verificar a legalidade do ato, na fase do contraditório, ocasião em que ratifica o acordo, que será homologado pelo juiz competente para julgar o delito de menor potencial ofensivo.
É relevante, ainda, consignar que a composição civil preliminar, formalizada no Núcleo Especial Criminal, conta com o apoio do Poder Judiciário, que tem declarado a extinção da punibilidade de autores de delitos de menor potencial ofensivo, com fundamento nos mencionados termos de conciliação.
5. Direito Disponível
A oposição do Ministério Público ao termo de conciliação preliminar é, também, injustificada, porque estas composições de pequenos conflitos são realizadas somente nos crimes de ação penal pública condicionada à representação ou de ação penal privada.
Em outras palavras significa que: o delegado de polícia, em nenhuma hipótese, realiza a composição do conflito quando o crime praticado for de ação penal pública incondicionada.
A doutrina ensina que a ação penal é o instrumento pelo qual o Estado busca, por intermédio de seu representante, a imposição de uma sanção ao acusado de ato praticado e tipificado como crime na legislação penal.
O art. 100, do Código Penal, classifica a ação penal em:
Ação penal pública; ou
Ação penal privada.
A ação penal pública tem como titular exclusivo o representante do Ministério Público, isto é, somente o membro do Parquet tem legitimidade ativa para propor tal ação.
Por sua vez a ação penal pública subdivide-se em:
Ação penal pública incondicionada; e
Ação penal pública condicionada.
A ação penal é pública incondicionada quando o membro do Ministério Público não depende de qualquer condição de procedibilidade para agir.
A ação penal é pública condicionada quando o representante do Ministério Público depende de certas condições de procedibilidade para ingressar em juízo.
As condições de procedibilidade são:
Representação do ofendido; ou
Requisição do Ministro da Justiça.
A representação do ofendido é a manifestação do ofendido ou de seu representante legal, autorizando o representante do Ministério Público a ingressar com a ação penal.
A requisição do Ministro da Justiça é o ato político e discricionário pelo qual o Ministro da Justiça autoriza o representante do Ministério Público a propor a ação penal pública nas hipóteses legais.
Diante do quadro descrito, observa-se a total compatibilidade do termo de conciliação preliminar dos conflitos decorrentes dos crimes de ação penal pública condicionada à representação ou de ação penal privada com o ordenamento jurídico vigente, pois o objeto jurídico desses delitos está inserido no rol daqueles em que a vítima pode avaliar a conveniência e oportunidade de tomar alguma medida contra o autor da infração.
Efetivamente, o Estado, nas infrações de pequena e média gravidade, transfere à vítima o direito de avaliar a oportunidade e a conveniência de adotar providência contra o criminoso, por intermédio das chamadas condições de procedibilidade.
6. Fundamento de Validade
É importante registrar que o fundamento de validade da atribuição do delegado de polícia como conciliador de pequenos desentendimentos está no caput do art. 60, da Lei nº 9.099/1995.
Art. 60. O Juizado Especial Criminal, provido por juízes togados ou togados e leigos, tem competência para a conciliação, o julgamento e a execução das infrações penais de menor potencial ofensivo, respeitadas as regras de conexão e continência. (grifei)
Sem dúvida, o mencionado dispositivo, ao permitir a conciliação de pequenos conflitos por pessoas que não integram o quadro do Poder Judiciário, criou a oportunidade de o delegado de polícia exercer atividade dessa natureza.
Percebe-se, portanto, que a possibilidade de o delegado de polícia agir como um pacificador social encontra amparo no texto da própria norma que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais.
7. Conclusão
A ausência do promotor de justiça no momento da composição do conflito, realizada pela autoridade policial, na fase inquisitiva, não ofende o princípio da legalidade, porque nenhum dispositivo do ordenamento jurídico vigente atribui ao representante do Ministério Público a prerrogativa da participação neste ato.
Saliente-se, ainda, que o deputado federal Regis de Oliveira apresentou o projeto de lei nº 5.117/2009, que altera a redação dos artigos 60, 69, 73 e 74, da Lei nº. 9.099, de 26 de setembro de 1995, conferindo expressamente ao delegado de polícia a atribuição de mediador dos conflitos decorrentes dos crimes de menor potencial ofensivo.
Em síntese, muito mais que valorizar a atividade exercida pelo delegado de polícia, a composição preliminar dos conflitos decorrentes dos crimes de menor potencial ofensivo, realizada no Núcleo Especial Criminal, favorecerá a população das classes menos favorecidas da sociedade, que clama por segurança e justiça.
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