INTRODUÇÃO
O objeto desse estudo é o fato gerador do IPVA, partindo-se do direito positivo e de uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico tributário para tentar compreender os motivos pelos quais se acredita ser possível e, até mesmo adequada, a incidência do IPVA sobre veículos automotores náuticos e aéreos.
A controvérsia teórica que se pretende pesquisar reside exatamente na hipótese de incidência da referida exação, analisando o acerto ou equívoco de limitar à propriedade de veículos terrestres o fato gerador que proporciona o nascimento da obrigação tributária relativa ao pagamento do tributo em comento.
Não existe uma lei complementar nacional dispondo sobre o IPVA, como ocorre com o ICMS (Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996) e com o ISS (Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 2003). Os Estados - membros elaboraram suas respectivas leis ordinárias, implementando a sistemática normativa do imposto, razão pela qual há diferentes regramentos sobre o IPVA no Brasil. Contudo, podemos encontrar, obviamente, traços gerais que se repetem em todas as legislações estaduais.
1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL
Segundo preceitua o art. 155, III da Constituição Federal, o imposto deve ser instituído sobre a “propriedade de veículos automotores”. A expressão merece detida análise, em todos os seus termos, pois não se deve inferir que o constituinte utilize palavras inúteis na elaboração da Magna Carta.
2. ANÁLISE DOS TERMOS DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA
A palavra propriedade tem sentido técnico próprio, pertencente ao direito civil, sendo também utilizada para a incidência de outros tributos, como o IPTU e o ITR. Não paira qualquer controvérsia na doutrina em relação à utilização desse vocábulo, inclusive, o CTN possui norma expressa que se aplica ao caso em seu art. 110.
Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.
O terreno começa a se mostrar tormentoso quando se tenta encontrar a definição do que a lei considera “veículo”. À lei, realmente, não cabe o estabelecimento de conceitos e definições, ficando para a doutrina e jurisprudência o custoso trabalho de fixar o que se deve entender por veículo.
A palavra veículo ‘procede do latim vehiculo, de vehere (conduzir, transportar)’; vehere significa, mais precisamente, ‘transportar por terra ou por mar, por meio de qualquer veículo, a cavalo, me navio, levar às costas’. Veículo, assim, ‘é o instrumento ou aparelho que, dotado de certos requisitos, serve ao transporte de coisas ou pessoas, de um para outro lugar. [1]
Parece que a palavra vehere remonta a uma época tão antiga que não se vislumbrava o desenvolvimento de veículos aéreos, detalhe que se deve ter em conta para se evitar confusões sobre o tema. Ruth Rocha elenca 3 interessantes significados para a palavra veículos: “1 Qualquer meio de transporte. 2 Tudo o que transmite ou conduz. 3 Aquilo que auxilia ou promove.”[2] Parece que é recomendável aceitar a definição mais ampla do termo, afinal, a Constituição restringiria o conceito se assim desejasse.
Importante notar que “a idéia de movimento, viu-se, é elementar à idéia de veiculo; veiculo é, essencialmente, o meio através do qual se transporta, vale dizer, se conduz de um ponto a outro.”[3]
Obviamente, como os Estados instituíram o IPVA e elaboraram suas leis regulando o imposto, a norma estadual poderia esclarecer o que entende por veículo, estabelecer critérios de identificação, ou definir o termo da maneira que melhor entender. Gladston Mamede apresenta importante dado sobre as leis de alguns Estados – membros do país:
Muitas das legislações estaduais, a exemplo da baiana (Lei 6.348/91, art. 1º, caput), da paranaense (Lei 6.017/96, art. 1º, caput) ou da fluminense (Lei 2.877/97, art. 1º, caput, 1ª parte) falam apenas em veículos automotores de qualquer espécie. Outras especificam tratar-se de veículo automotor aéreo, aquaviário ou terrestre, como ocorre nas leis potiguar (Lei 6.967/96, art. 2º, caput), ou goiana (art. 397 do Regulamento do Código Tributário de Goiás).
A última palavra da expressão em análise também traz tormentosa delimitação. É certo que o qualificativo “automotor” restringe o substantivo antecessor veículo, mas não se encontra qualquer referência sobre o termo na legislação de caráter nacional. Difícil encontrar significados nos dicionários nacionais, pois muitos não contemplam essa palavra em sua obra. A Lei carioca 2.877/97 traz interessante conceito que pode nortear a busca pela mais adequada definição. Assim está fixado em seu art. 1º, §1º: “para o efeito desta lei, veículo automotor é qualquer veículo aéreo, terrestre, aquático ou anfíbio, dotado de força motriz própria, ainda que complementar ou alternativa de fonte de energia natural.” [4]
Yoshiaki Ichihara tenta conceituar o termo, dizendo que veículo automotor seria “qualquer veículo com propulsão por meio de motor, com fabricação e circulação autorizada e destinada ao transporte de mercadorias, pessoas ou bens”.[5] Na mesma linha do quanto comentado anteriormente, o Carta Política teria limitado o conceito do termo caso quisesse fazê-lo. Entende-se que a definição adequada deve ser a mais ampla possível.
3. INSUSTENTÁVEIS ALEGAÇÕES COMUMENTE LEVANTADAS
Não nos convence o argumento de que o Anexo I do Código de Trânsito brasileiro (Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997) revela o conceito legal de veículo automotor nos seguintes termos: “todo veículo a motor de propulsão que circule por seus próprios meios, e que serve normalmente para o transporte viário de pessoas e coisas, ou para a tração viária de veículos utilizados para o transporte de pessoas e coisas” [6]. O próprio diploma legal explica, de forma explícita, que aquelas definições estabelecidas pelo Anexo I são adotadas apenas para os efeitos daquele código. Tal legislação rege tão-somente “o trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional”, segundo seu art. 1º. Resta rechaçado, desta sorte, o conceito do CTB pela impropriedade de sua aplicação às esferas aéreas e aquaviárias, fora do alcance da lei pela própria opção legislativa.
Contudo, cabe dizer, ainda, que se tal argumento não fosse suficiente, é de clara visualização que a expressão cravada numa lei reguladora de trânsito não possui aptidão para afetar as normas tributárias sobre o tema. A tributação independe da definição utilizada no regramento de utilização de veículos, podendo-se utilizar o critério da especialidade para suplantar dúvidas em relação ao conceito que deve ser tomado como adequado.
Enfim, não importa qual é o nome ou expressão utilizada por outras leis para indicar o que seria, no exemplo dado, veículo automotor. A realidade é capaz de destruir qualquer indagação, pois o essencial é que o objeto seja um veículo automotor, e nada mais.
Na mesma linha argumentação, não é sustentável tentar excluir do conceito de veículo automotor as embarcações e as aeronaves em razão das definições destes termos estabelecidas nos atos normativos que abordam o trânsito aéreo e aquaviário. Não interessa à discussão se o conceito de embarcação é compatível ou se encaixa na definição de veiculo automotor. O que importa, diga-se mais uma vez, é que o objeto seja, no mundo dos fatos, um veículo automotor que satisfaça a pretensão constitucional.
De pouco interessa se podem existir aeronaves sem motor, como as projetadas apenas para planar, pois todas as aeronaves que sejam veículos automotores estarão no campo da incidência da norma tributária. Reconhecendo essa situação problemática, mas indicando que isso apenas não permite generalizar a tributação sobre toda e qualquer aeronave, se manifestou Rogério Lindenmeyer Vidal Gandra da Silva Martins:
(...) chega-se à conclusão de que um elemento essencial para caracterização de veiculo automotor não é requisito essencial para a aeronave: ‘a propulsão por meio de motor’. Dessa forma, podemos afirmar que nem toda aeronave é veículo automotor, não podendo o legislador do IPVA generalizar a tributação sobre ela. [7]
Não se vislumbra, neste sentido, nenhum empecilho à possibilidade teórica de incidência do IPVA sobre os veículos automotores náuticos e aéreos. Quando a Constituição Federal deseja restringir o alcance ou conteúdo de determinado conceito, ela deve fazê-lo de maneira expressa. O texto constitucional não coloca nenhum óbice à tributação de tais veículos, estabelecendo tão somente que os Estados e o Distrito Federal terão competência para instituir imposto sobre a propriedade de veículos automotores.
Não fora excetuado nenhum tipo específico de veículo automotor, nem mesmo quanto ao meio pelo qual trafega, seja pelo ar, seja pela água ou pela terra. Compartilhamos a precisa lição de Gladston Mamede, que leciona com razão:
Para o IPVA, observe-se que a Constituição não restringiu a idéia de veiculo à movimentação terrestre, o implica incluir veículos para movimentação pela água e pelo ar. Porém, houve uma qualificação expressa na autorização constitucional: no universo dos veículos, somente os automotores carreiam para seus proprietários a obrigação tributária. [8]
4. CONCLUSÃO
Pode-se ver que o fato gerador do IPVA, segundo a Constituição Federal, é a propriedade de veículo automotor, mas não somente a propriedade de veículos automotores terrestres. Contudo, equivocou-se, data maxima venia, o Supremo Tribunal Federal nas decisões RE 134.509/AM, RE 255.111/SP e RE 379.572/RJ, excluindo a incidência do imposto sobre os veículos náuticos e aéreos. Tal entendimento afronta de forma contundente a unidade do sistema jurídico, desafia a interpretação teleológica e, infelizmente, aparenta possuir elevada e negativa carga política.
REFERÊNCIAS
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Notas
[1] MAMEDE, Gladston. IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Colaboração de Eduarda Cotta Mamede, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 52-53.
[2] ROCHA, Ruth; PIRES, Hindenburg da Silva. Minidicionário. 9. ed. São Paulo: Scipione, 1996, p. 634.
[3] MAMEDE, 2002, p. 53.
[4] RIO DE JANEIRO. Lei 2877, de 22 de dezembro de 1997 apud: MAMEDE, 2008, p. 53.
[5] ICHIHARA, Yoshiaki. Direito Tributário na nova Constituição. São Paulo: Atlas, 1989, p. 144 apud MARTINS, 2011, p. 866.
[6] BRASIL. Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997. Código de Trânsito Brasileiro. Brasília. Diário Oficial da União. Publicado em 24/09/1997. Retificado em 25/09/1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9503.htm>. Acesso em 9 de novembro de 2011.
[7] MARTINS, 2011, p. 872.
[8] MAMEDE, Gladston. IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Colaboração de Eduarda Cotta Mamede, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 52-53.
