1. BREVE SÍNTESE DO CONTEXTO
Em 18/11/2011, foi promulgada a Lei nº 12.527, denominada “Lei de Acesso à Informação” (LAI), que regula o acesso a informações de interesse público por parte dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
De acordo com o art. 47, a norma entra em vigor 180 dias após a data de sua publicação.
Por sua vez, ante o início de vigência da lei no mês de maio de 2012, a Presidenta da República, em 16/05/2012, editou o Decreto nº 7.724, com o fito de regulamentar a aplicação da Lei nº 12.527/2011 no âmbito do Poder Executivo Federal.
O decreto regulamentar, em seu art. 7º, §3º, inciso VI, prevê que deverão ser divulgadas, de forma individualizada, a remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo outras vantagens pessoais.
Desta feita, ante a falta de delimitação objetiva a respeito da abrangência do conceito de “informação pessoal”, cuja divulgação é restringida pelo art. 6º, III, da Lei nº 12.527/2011, instaurou-se celeuma quanto à forma de veiculação dos dados remuneratórios dos servidores públicos não só do Poder Executivo Federal, como também aqueles oriundos de outros Poderes e esferas federativas.
Logo, faz-se necessário apresentar algumas considerações concernentes ao tema.
2. DA ANÁLISE JURÍDICA
2.1. DO ACESSO À INFORMAÇÃO E O DEVER DE PROTEÇÃO À INTIMIDADE
A Lei nº 12.527/2011 tem por objetivo regulamentar o acesso à informações de caráter público conforme previsão contida no art. 5º, XXXIII; art. 37, §3º, II; e art. 216, §2º, da Constituição Federal.
É cediço que a Carta Magna constitui um sistema de princípios e regras que se relacionam de modo coeso, apresentando uma unidade interna e mecanismos de resolução de aparentes antinomias que, eventualmente, emergem na instância de interpretação/aplicação do direito (Cf. BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurídico. Brasília: UnB, 1999, p. 49).
Emana da Constituição, tendo em vista a forma republicana de governo, o princípio da publicidade a ser observado pelo Poder Público. Nos dizeres de NOBERTO BOBBIO, o governo deve ser público, em público.
Consoante ensinamento de UADI LAMMEGO BULOS, “o princípio da publicidade administrativa tem por escopo manter a total transparência na prática dos atos da Administração Pública, que não poderá ocular do administrado o conhecimento de assuntos que o interessam direta ou indiretamente”(in Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 806).
O próprio texto constitucional consagra expressamente o contraponto ao princípio da publicidade na Administração, deixando claro que, assim como qualquer direito ou garantia fundamental, a transparência não é absoluta, dada a incidência de outros princípios e valores colidentes em situações pontuais.
Tem-se, assim, que a publicidade é a regra, sendo admitidas as exceções. No caso, aplica-se à Administração Pública a exceção prevista no inciso LX, do art. 5º, da CF, que estabelece a possibilidade de restrição de acesso à informação quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
Tal compreensão norteou o legislador federal ao dispor no art. 6º, inciso III, da Lei nº 12.527/2011 que, cabe aos órgãos e entidades do Poder Público, assegurar a “proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade e eventual restrição de acesso”.
A seu turno, na esteira do art. 3º, IV, da LAI, o Decreto nº 7.724/2012 apresenta o conceito de informação pessoal: “informação relacionada à pessoa natural identificada ou identificável, relativa à intimidade, vida privada, honra e imagem”.
Ao atender os ditames constitucionais e legais que impõem o dever de promover a divulgação de informações de ordem funcional, a Administração observará os limites decorrentes do direito fundamental dos servidores à proteção de sua vida privada.
Sobre o tema, há que se observar o disposto no art. 31 da LAI, in verbis:
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
§ 2º Aquele que obtiver acesso às informações de que trata este artigo será responsabilizado por seu uso indevido.
Em termos objetivos, sob pena de responsabilização (art. 31, §2º, da LAI), a autoridade competente, ao franquear o acesso às informações funcionais, deverá abster-se de disponibilizar aquelas informações que repercutam na esfera particular dos servidores, ainda que de forma indireta.
2.2. DA DELIMITAÇÃO DA RESTRIÇÃO DE ACESSO ÀS INFORMAÇÕES DE ORDEM PESSOAL
A partir da leitura da Lei nº 12.527/2011, não é clarividente o dever de divulgação dos dados remuneratórios dos agentes públicos.
A positivação de tal obrigação deu-se com o advento do Decreto nº 7.724/2012, que, materializando o exercício da competência regulamentar da Presidenta da República (art. 84, VI, CF), vincula tão somente os órgãos do Poder Executivo Federal.
O art. 7º, §3º, inciso VI, do Decreto nº 7.724/2012 prevê que deverão ser divulgadas, de forma individualizada, a remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo outras vantagens pessoais.
Conforme ensinamento consagrado na doutrina pátria, “remuneração é o montante percebido pelo servidor público a título de vencimentos e de vantagens pecuniárias. É, portanto, o somatório das várias parcelas pecuniárias a que faz jus, em decorrência de sua situação funcional” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 623.).
Subsídio trata-se da remuneração do membro de Poder, de detentor de cargo eletivo, dos Ministros de Estado e dos Secretários Estaduais e Municipais, consoante redação do art. 39, §4º, da Constituição.
Em complemento, vantagens pecuniárias são as parcelas pecuniárias acrescidas ao vencimento-base em decorrência de uma situação fática previamente estabelecida na norma jurídica pertinente. Em suma, são vantagens pecuniárias os adicionais e as gratificações.
Pode-se, a bem da verdade, subdividir tais vantagens em “parcelas variáveis” (que correspondem à retribuição pelo desempenho de funções especiais que fogem da rotina burocrática: hora-extra, função comissionada, diárias, gratificação por encargo de curso ou concurso, auxílio alimentação, auxílio creche, etc.) e “vantagens pessoais” (adicional de tempo de serviço, adicional de especialização, VPNI, entre outras).
Em razão de regras constitucionais e legais, incidem sobre a remuneração e o subsídio alguns descontos obrigatórios, como a contribuição previdenciária e o imposto de renda.
A retribuição pecuniária devida ao agente público é, portanto, expressada em dois termos: “bruto” e “líquido”.
Destarte, cabem as seguintes indagações:
a) quais seriam os dados remuneratórios passíveis de divulgação, tendo em vista a necessidade de proteção às informações pessoais dos servidores?
Considerando que são informações pessoais aquelas relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem do servidor, é cediço que deverá ser restringida a divulgação daqueles dados remuneratórios que permitam ao interlocutor ter conhecimento da destinação conferida à remuneração pelo agente público. Como exemplo, despontam as deduções pessoais referentes às pensões alimentícias e demais consignações (empréstimos, planos de saúde, associações esportivas, seguros, etc). Cumpre esclarecer que deverá ser restrita a informação quando seja constatado que a divulgação poderá fornecer elementos suficientes ao interlocutor que o possibilitem a, de forma indireta, deduzir a destinação da remuneração.
Portanto, não há dúvida relativa à publicidade das informações referentes à remuneração bruta do servidor, bem como as parcelas que a integram.
Nesse sentir, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental na Suspensão de Segurança nº 3902, é categórico ao afirmar que o objeto de interesse público é apenas a remuneração bruta dos cargos e empregos titularizados pelo servidor público.
b) quais os dados remuneratórios enquadram-se no conceito de informações pessoais?
Não deverão ser divulgados, por enquadrarem-se no conceito de informações pessoais, os dados remuneratórios correspondentes aos descontos facultativos (empréstimos, planos de saúde, associações esportivas, seguros, etc), bem como a quantia monetária relativa à retenção de imposto de renda, porquanto, valendo-se do conhecimento do valor do vencimento-padrão concernente ao padrão funcional do servidor (informação pública), será possível calcular a alíquota de desconto e, dessa forma, mensurar a dedução na base de cálculo correspondente aos dependentes registrados, chegando-se, assim, ao seu quantitativo, de acordo com o disposto no art. 12-A da Lei nº 7.713/1988 e art. 3º, incisos I e II, da Instrução Normativa RFB nº 1.142, de 31 de março de 2011.
Ora, além de o dado sobre o quantitativo de dependentes constituir-se como informação relativa à vida privada, incide sobre a espécie a proteção ao sigilo fiscal consagrado pelo art. 5º, XII, da CF, que liga-se, diretamente, à ideia de proteção à vida privada do cidadão.
Da mesma forma, em vista da necessidade de evitar a disponibilização de elementos que possibilitem ao interlocutor deduzir a destinação da remuneração, não deverá ser divulgada a remuneração líquida percebida pelo servidor, porquanto tal dado poderá gerar o conhecimento indireto dos descontos facultativos e do valor da retenção do imposto e de renda.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ante o exposto, é possível concluir que:
a) ao atender os ditames constitucionais e legais que impõem o dever de promover a divulgação de informações de ordem funcional, a Administração observará os limites decorrentes do direito fundamental dos servidores à proteção de sua vida privada;
b) sob pena de responsabilização (art. 31, §2º, da LAI), a autoridade competente, ao franquear o acesso às informações funcionais, deverá abster-se de disponibilizar aquelas informações que repercutam na esfera particular dos servidores, ainda que de forma indireta;
c) deverão ser divulgadas as informações referentes à remuneração bruta do servidor, bem como as parcelas que a integram;
d) deverá ser restrita a informação quando seja constatado que a divulgação poderá fornecer elementos suficientes ao interlocutor que o possibilitem a, de forma direta ou indireta, deduzir a destinação da remuneração;
e) não deverão ser divulgados, por enquadrarem-se no conceito de informações pessoais, os dados remuneratórios correspondentes aos descontos facultativos (empréstimos, planos de saúde, associações esportivas, seguros, etc), bem como a quantia monetária relativa à retenção de imposto de renda, porquanto, valendo-se do conhecimento do valor do vencimento-padrão concernente ao padrão funcional do servidor (informação pública), será possível calcular a alíquota de desconto e, dessa forma, mensurar a dedução na base de cálculo correspondente aos dependentes registrados, chegando-se, assim, ao seu quantitativo.
