Resumo: Este artigo tem como objetivo revisar as tradições conceituais da corrupção presentes na literatura especializada. Para tanto, explicita o atual fundamento analítico da corrupção e discute suas possibilidades de aprimoramento.
Palavras-chave: Metodologia; Corrupção; Conceituação; Transação Corrupta.
Introdução
Como observam Max Weber (1949) e Giovanni Sartori (1970), grande parte do esforço do cientista social consiste na adequada formulação e análise dos conceitos.[1] A pesquisa dedicada à revisão da literatura metodológica, aplicada à análise de um determinado conceito, contribui e antecede o avanço do conhecimento adquirido pela pesquisa empírica, pois a validade da inferência descritiva ou causal depende de uma adequada formulação dos conceitos (BRADY, COLLIER; SEAWRIGHT, 2006, p. 203).
Segundo a perspectiva clássica, a formulação dos conceitos envolve o alinhamento entre o termo (a etiqueta linguística), o fenômeno a ser definido (os referentes empíricos) e as suas propriedades (os atributos da definição), que são os três elementos que constituem o triângulo de Ogden-Richards ( 1923). A estrutura lógica do conceito assume uma disposição multinível, em que o termo, seu elemento básico, vincula-se aos atributos e aos seus referenciais empíricos correspondentes por meio de condições necessárias e suficientes[2] (GOERTZ, 2005). A questão, porém, não é meramente técnica, pois cada definição de corrupção está vinculada a uma determinada tradição de estudos – um marco teórico que precisa ser considerado durante o processo de análise da sua estrutura conceitual.[3]
Em decorrência dessa pluralidade de tradições, ainda é uma estratégia comumente presente na literatura à listagem de diversas “práticas de corrupção” sem apresentar uma definição. Como descreve Petter Langseth (2006, p. 9–14), essas abordagens tendem a classificar como corruptas:
a. o desfalque, a fraude, a extorsão e o peculato;
b. as contribuições ilícitas de campanha;
c.o nepotismo e o favoritismo;
d.o abuso de autoridade;
e.o suborno;[4]
A prática de suborno, especialmente no setor público, quando materializada pelo pagamento de propina a políticos e burocratas, ainda é de longe a principal maneira como o senso comum, além de parte significativa da literatura, compreende a corrupção. São exemplos dessas práticas: i) o tráfico de influência, ii) a troca de favores, iii) o pagamento de propinas para eximir o corruptor de taxas, obrigações e/ou favorecer as fraudes, iv) obter informações privilegiadas, v) garantir vantagens em licitações e contratos públicos, etc. (LANGSETH, 2006; PHILP, 2006).
O desafio imposto aos especialistas é, portanto, o de superar essa perspectiva semântica da corrupção em favor de um conceito válido, coerente e que defina os atributos do fenômeno de maneira adequada à pesquisa empírica. Por essa razão, nada mais apropriado do que revisar as tradições de estudo da corrupção, elucidando seu atual fundamento analítico para que seja possível repensar o fenômeno à luz dos recentes avanços metodológicos da disciplina e superar as suas atuais limitações.
1. As Tradições de estudo da Corrupção
É possível identificar na literatura especializada a existência de três tradições relacionadas ao estudo da corrupção: a jurídica, a sociológica e a da economia política (FILGUEIRAS, 2004). Essas tradições diferem de um enfoque etimológico-filosófico da corrupção, caracterizado como semântico, segundo a abordagem de John Gerring (2009). O enfoque semântico, negado pelas referidas tradições, está preocupado com a análise do significado das palavras e a perspectiva filosófica relacionada às definições. Sob este ponte de vista semântico, a corrupção seria dotada de múltiplos significados, de acordo com a etimologia ou a autoridade do sujeito responsável pela definição.
A palavra corrupção advém do latim, corruptio, que significa deterioração, estrago ou apodrecimento da matéria – o vocábulo é originalmente utilizado no campo das ciências naturais. O direito e as demais ciências sociais utilizam essa expressão por analogia, quando, por exemplo, tipificam os crimes de corrupção. Decorrem desse uso analógico a universalidade e a complexidade conceitual do termo corrupção, o qual, desde o princípio, é utilizado tanto em referência a fenômenos oriundos do setor público como privado (BRÜNING, 1997). Daí, segundo Raulino Brüning (1997, p. 8-9), decorrerem expressões como:
a)“a inflação corrompe nossa moeda”;
b)“a mídia está corrompendo nossa linguagem”;
c)“o juiz do jogo de futebol foi corrupto”.
É com o objetivo de superar esse enfoque semântico que as tradições de estudo apresentadas a seguir se desenvolvem. Cada uma delas apresenta um critério próprio para determinar a ocorrência do fenômeno e carrega consigo os parâmetros para a análise e a avaliação das proposições descritivas e causais decorrentes da definição.
A Tradição Jurídico-positivista
A tradição jurídica, inspirada no positivismo jurídico, assume que o ato corrupto é o delito tipificado na lei dos diversos países. As definições acerca da corrupção estão descritas no direito penal e administrativo dos países, que regulamentam as relações entre o funcionário público e a coisa pública - tipificando a corrupção na forma de um delito ou crime. Em suma, é o critério legal que é utilizado para determinar a ocorrência ou não do fenômeno.[5] No direito brasileiro, por exemplo, o código penal distingue a corrupção em passiva (artigo 317°) e ativa (artigo 333°) (BRASIL, 1940).
Todavia, segundo os cânones da criminologia, o conceito abrangeria outras infrações penais e civis contra a administração pública, tais como: o peculato, a prevaricação, o desvio de verbas públicas e outros atos de improbidade previstos nos artigos 9°, 10°, 11°, da Lei n°. 8.429/92 (BRASIL, 1992; OLIVEIRA, 1991, p. 83; HABIB, 1994, p. 147-148). Assim, de acordo com a tradição jurídico-positivista, é possível afirmar que são características da corrupção:
a.a antijuridicidade da conduta – ilícitos penais e civis;
b.a busca de benefício privado, material ou imaterial, alcançado ou não;
c.o prejuízo ao patrimônio público. (BRÜNING, 1997, p. 17)
O critério da ilegalidade é central em muitas definições de corrupção, entretanto, a conceituação jurídico-positivista parece insatisfatória, uma vez que a corrupção é um fenômeno que transcende os limites da norma jurídica. A noção de que a corrupção é uma infração da lei desconsidera que a própria lei é oriunda da concepção ética e moral em torno do bem comum que a antecede e sustenta sua eficácia (GARCIA, 2003).
Além disso, as leis não são consistentes em sua interpretação e aplicação nos diferentes países, pois o que é ilegal em um país pode não ser em outro, levando a situações em que o mesmo fenômeno (a prática da corrupção) pode ser definido como corrupção, ou não, de acordo com o regime jurídico ao qual estiver submetido. Além disso, tal abordagem desconsidera que, mesmo quando existir de fato um acordo corrupto, será necessária uma determinação judicial que pode não ser apropriada (HEYWOOD, 2002). Em termos lógicos, isso implica afirmar que em regimes em que não existem regras de conduta sobre o assunto, a corrupção simplesmente não existirá – como se fosse possível abolir o fenômeno por um decreto (HARRIS, 2003).
Os acordos corruptos também podem ocorrer dentro da esfera política e judiciária, gerando uma situação em o agente corrupto seria responsável por criar, interpretar e executar as leis. Definir a corrupção por sua ilegalidade implica omitir toda a dimensão transacional deste fenômeno – seu modus operandi. A tradição conceitual jurídico-positivista da corrupção desconsidera que a própria lei é objeto passível de formulação, interpretação e execução parcial. Por isso, é possível dizer que a norma é tanto um produto como um instrumento da corrupção (GARCIA, 2003).
A Tradição Sociológica
A tradição sociológica apresenta muitas definições, que afirmam o papel das estruturas sociais e das normas morais e éticas na determinação do fenômeno da corrupção. Nesse caso, os acordos corruptos seriam peculiares a contextos socioculturais específicos, difíceis de capturar em análises comparativas com um grande número de casos. A descrição e a interpretação sociológica enfatizam as diferentes tradições culturais e seus valores sociais, fazendo uso de categorias analíticas como o custo moral, o grau de institucionalização, a modernização e o desenvolvimento socioeconômico (BANFIELD, 1958; PIZZORNO, 1992; COLEMAN, 1987).
Essa corrente enfatiza o relativismo sociocultural em suas análises, ao permitir que determinada situação possa ser entendida como corrupta ou não em razão do contexto histórico ou sociocultural. Assim, o que é considerado corrupto em um país num determinado momento pode constituir-se em um comportamento plenamente aceitável em outra região ou momento histórico. As definições sociologicamente enraizadas envolvem uma noção de legitimidade. Por isso, segundo Marcos Fernandes da Silva (2001), o que pode ser considerado corrupto em um Estado moderno e democrático, não precisa ser em regimes tradicionais e monárquicos. Isso porque as definições são condicionadas pela evolução histórica das instituições públicas e pelo conjunto de valores da sociedade.
Desse modo, a tradição sociológica incorpora a característica relativista da tradição jurídico-positivista ao afirmar que a identificação e a própria existência da corrupção são determinadas pelo sistema social (de acordo com o critério da legitimidade, ao invés da legalidade da tradição jurídico-positivista). Além disso, essa tradição é, em grande medida, responsável por difundir o enfoque ético utilitarista de que a corrupção implica no abuso do poder público (o interesse da maioria materializado na lei ou nos valores sociais) pelo interesse privado. É a partir dessas tradições que o entendimento da corrupção como o “abuso do poder público pelo interesse privado” floresce na literatura especializada.[6] No Brasil, Fernando Filgueiras (2004, p. 145-146), por exemplo, afirma que as ações dos agentes públicos devem pautar-se pelos princípios e normas éticas que objetivam a realização do bem comum – como se a corrupção pudesse ser resumida adequadamente como a infração deste imperativo moral, inerente às funções públicas[7].
O relativismo conceitual intrínseco à perspectiva sociológica pode ser exemplificado no estudo de Arnold Heidenheimer (1978), que toma como referência a conceitualização da corrupção pelos atores sociais para afirmar que cada indivíduo – no conjunto, cada sociedade – percebe diferentemente um ato corrupto. Segundo o autor:
“(...) embora certos comportamentos possam ser corruptos por determinados cidadãos conscientes das normas oficiais, o compartilhamento desse ponto de vista por outros cidadãos se dá em diversos graus. Indivíduos diferentes percebem um mesmo fato, apresentado como corrupto, de diversas formas, baseado apenas nos seus interesses, quando à percepção da violação de preceitos éticos e morais, e numa correlação de similaridade entre os fatos e as suas próprias atitudes diante deles” (HEIDENHEIMER 1978, p. 65, tradução nossa).
Uma das reflexões clássicas da literatura sobre a corrupção foi estabelecidas por Vilfredo Pareto (1984), ao afirmar que a diferença entre os países será identificada, substancialmente, no sentimento do povo, ou seja, onde o povo for mais honesto, haverá um governo honesto. Além desse, Samuel Huntington (1968), afirma que a corrupção é uma função da modernização acompanhada da baixa institucionalização política que gera incentivos para que os grupos sociais explorem o poder público para auferir benefícios privados.
O comportamento que era aceito e legítimo pelas normas tradicionais, torna-se inaceitável e corrupto quando visto de um ângulo moderno. Numa sociedade em modernização, a corrupção é, em parte, portanto, não tanto o resultado do desvio do comportamento das normas aceitas quanto do desvio das normas dos padrões estabelecidos de comportamento (HUNTINGTON, 1968, p. 73, tradução nossa).
Segundo Samuel Huntington (1968) e Arnold Heidenheimer (1978) a corrupção pode assumir um significado social ao ser motivada por razões alheias aos incentivos financeiros e materiais, usualmente atribuídos à corrupção. Por isso, um acordo corrupto pode assumir a condição de uma troca de posição social com inúmeros significados morais e culturais. Aliás, é um fenômeno social integrado a outras práticas sociais, tais como o clientelismo e o nepotismo.
No bojo da teoria da modernização, que busca averiguar as regularidades funcionais do desenvolvimento econômico e político, a corrupção foi analisada como o resultado do desequilíbrio entre diferentes subsistemas durante o processo de modernização - de maneira a contribuir ou emperrar sua consolidação. Assim, caso o desenvolvimento econômico fosse mais acelerado que as reformas do sistema legal, ou as novas instituições políticas se confrontassem com a cultura tradicional, a corrupção seria uma forma de ajuste entre os diversos subsistemas (DELLA PORTA; ROSE-ACKERMAN, 2002). Dessa forma, no sentido atribuído pelos modernos, em sociedades cuja estrutura é tradicional, a corrupção é de fato a própria norma (FILGUEIRAS, 2006).
De acordo com a perspectiva da teoria da modernização, a prática da corrupção representa uma ação intencional por parte de uma autoridade, no interior de um sistema social, que tende a sobrepor seus interesses privados ao interesse comum, tendo em vista uma estrutura normativa institucionalizada, a qual determina as fronteiras de uma ação aceita ou não no interior desse mesmo sistema (FILGUEIRAS, 2006). Huntington (1968) assevera que a corrupção tende a ampliar-se em períodos de crescimento e modernização acelerados, em função da mudança de valores, de novas fontes de riqueza e poder e da expansão do governo (GARCIA, 2003). De acordo com o autor:
“(...) a modernização gera corrupção ao transformar os valores básicos da sociedade, ao criar novas fontes de riqueza e ao expandir a autoridade e a regulamentação governamental” (HUNTINGTON, 1968, p. 378, tradução nossa).
De acordo com a teoria da modernização, o combate à corrupção depende da institucionalização política - a aceitação de normas por parte de uma comunidade. As sociedades modernizadas com baixa institucionalização política estariam mais sujeitas às práticas de corrupção porque, entre modernização e institucionalização, existiria um hiato político no qual a corrupção ocorreria, possibilitando um agir orientado para a obtenção de bens e de vantagens ilegais (FILGUEIRAS, 2004; 2006).
A tradição sociológica desenvolve categorias importantes para discutir os custos e os benefícios da corrupção, porém algumas de suas recomendações parecem bastante controversas. Joseph Nye (1967), por exemplo, discute as vantagens da corrupção para o desenvolvimento econômico, a integração nacional e o aumento da capacidade do governo, mas faz a ressalva de que é preciso observar o desenvolvimento político de cada país, pois a corrupção só seria “benéfica” em “contextos sociais favoráveis” – sem especificar adequadamente tais condições, certamente controversas.
A Tradição da Economia Política
A tradição da economia política nega a hipótese da funcionalidade sistêmica da corrupção – a afirmação de que a corrupção pode promover a eficiência nas sociedades tradicionais (ROSE-ACKERMAN, 1999; DELLA PORTA; ROSE-ACKERMAN, 2002). A economia política analisa a corrupção sob duas perspectivas distintas: micro e macroeconômicas. A perspectiva microeconômica que analisa a corrupção a partir dos modelos do comportamento individual maximizador de utilidade teve início com os estudos da economia do crime e continuidade por meio da teoria do rent-seeking. A perspectiva macroeconômica, por sua vez, está interessada em estimar os efeitos da corrupção sobre fenômenos como o crescimento econômico, o investimento, a qualidade da infraestrutura, a inflação (GARCIA, 2003).
Os modelos microeconômicos desenvolveram-se a partir do modelo proposto por Gary Becker (1968), em que a escolha de participar ou não do crime [acordos corruptos] envolveria a mensuração dos seus custos e benefícios esperados. Integrar um esquema corrupto, como no crime, exigiria um benefício líquido esperado positivo. O envolvimento na prática criminosa, incluindo os acordos corruptos, seria o resultado de decisões individuais, nas quais seriam ponderados o retorno esperado do ato criminoso e o custo a ele associado, tanto no presente quanto futuro. Entretanto, esta decisão não ocorreria no vácuo, pois seria influenciada por fatores como o emprego, a efetividade do sistema criminal, o nível de investimentos na segurança pública, etc.
A economia do crime, contudo, não distingue a corrupção do simples roubo, fraude ou qualquer outra atividade ilegal. O crime comum envolve uma relação bilateral entre um agente criminoso e outro inocente, enquanto nos acordos corruptos constitui-se uma relação multilateral, na qual a autoridade pública e o agente da sociedade civil são parceiros em um mesmo crime, cooperando contra os interesses do conjunto da sociedade. Como referencial analítico, a economia do crime oferece recomendações úteis no combate ao ato criminoso, porém não apresenta critérios coerentes para a determinação do fenômeno da corrupção (resumindo adequadamente suas especificidades).
A perspectiva da teoria da escolha pública (public choice), denominada rent-seeking, promoveu um avanço frente à tradição anterior ao tratar a corrupção como o resultado da busca, por parte de alguns agentes ou grupos, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado. Essa abordagem analisa a corrupção como um caso especial de comportamento rent-seeking, em que há pagamentos indevidos ao agente público e existe a possibilidade de o processo decisório não ser claro a todos os participantes (JAIN, 2001). Se alguma destas condições estiver presente, a atividade de rent-seeking ficaria caracterizada como corrupção. A busca de proteção, título, licença, direito, torna possível que agentes ou grupos busquem na corrupção uma forma complementar - ou substituta - a outras estratégias como o lobby, a captura de burocratas ou a simples pressão de grupos de interesse com o intuito de obter rendas monopolísticas do Estado (LAMBSDORFF, 2002).
Segundo essa perspectiva, a corrupção do setor público é a confirmação de que o resultado político provém de decisões tomadas por indivíduos pertencentes a grupos que possuem agendas próprias de interesse, motivadas pelo desejo de maximizar seus ganhos privados. Nesse sentido, a teoria explica muito bem por que um conjunto de políticas governamentais, sem fundamento econômico racional, é sistematicamente adotado enquanto medidas liberalizantes podem permanecem ao largo das reformas institucionais.
Uma vez que os empreendedores desejam o monopólio, comprando estas posições em mercados monopolizados pela autoridade pública – buscando ou não dirimir as perdas impostas pela própria regulação governamental – a autoridade pública, política e burocrática pode capturar parte das rendas geradas pelo monopólio, por meio de propinas. De acordo com a perspectiva do rent-seeking, a corrupção é uma atividade diretamente proporcional ao tamanho do Estado e de seu controle sobre os agentes privados. Por esta razão, se o sistema econômico fosse desregulado e o acesso aos mercados irrestrito, deixaria de haver a motivação econômica para a corrupção (ROSE-ACKERMAN, 1999).
A public choice defende que as reformas institucionais de prevenção e combate à corrupção, no plano político e econômico, devem criar regras fixas de interação entre os interesses privados e o interesse público, associando-as a mecanismos institucionais que impeçam a existência de monopólios e a captura da burocracia estatal por parte dos funcionários públicos. As reformas deveriam optar pela constituição de instituições competitivas, que trabalhem com a idéia de controle externo, sobreposição de jurisdições, ombudsman e múltiplos veto powers (ROSE-ACKERMAN, 1999).
No entanto, o excesso de controle com o intuito de coibir a corrupção pode implicar na ineficiência da administração pública, fazendo com que a busca da integridade mediante as reformas institucionais caminhem, necessariamente, no aumento gradativo e sistemático dos custos de controle e dos espaços de poder discricionário que permitem a extração de propinas (gerando um círculo vicioso). Além disso, como discorre Vito Tanzi (1997), a relação entre a corrupção e a expansão da atividade governamental não é linear, pois:
(...) as hipóteses de Rose-Ackerman parecem ser contraditas pela realidade, pois países como Canadá, Dinamarca, Finlândia, Suécia e Holanda têm significativa participação do setor público na economia, tanto no que se refere ao nível de impostos como de gastos governamentais. (TANZI, 1997, p. 582, tradução nossa)
Não obstante, perseguir o interesse privado, como procura distinguir insuficientemente James Buchanan e Gordon Tullock (1962), é uma característica ordinária das relações humanas na economia (mercado) e na política (Estado). Em todas as sociedades existem indivíduos que exploram o sistema institucional, mas estes indivíduos não ascendem e se perpetuam no poder em todos os Estados[8]. Ou seja, o diagnóstico da economia política não permite inferir que a redução do tamanho do Estado é a única, ou a melhor, solução para evitar a corrupção – com o agravante de que tal proposta certamente aprofundaria os problemas cujas soluções passam, necessariamente, pelo adequado funcionamento das instituições públicas.
Em termos conceituais, o problema diagnosticado desde a economia do crime persiste, pois a definição de corrupção como rent-seeking apesar de oferecer um amplo referencial analítico para os fenômenos econômicos e políticos, não esclarece quais os critérios necessários para determinar a separação entre o comportamento corrupto e íntegro. A tradição econômica adota uma abordagem conceitual minimalista, que assume como o fundamento da corrupção a condição suficiente do abuso do poder público pelo interesse privado. Por isso, é incapaz, por exemplo, de diferenciar a pressão política legal e legítima, fruto do exercício da democracia, do comportamento corrupto dos políticos – fenômenos empíricos, reconhecidamente, distintos.
Em termos macroeconômicos, a pesquisa pioneira de Paolo Mauro (1995) foi exemplar, ao demonstrar os efeitos negativos da corrupção sobre os indicadores de crescimento econômico, produtividade do setor público, investimento e instabilidade política. A partir de então, as evidências empíricas do efeito da corrupção sobre as diversas variáveis agregadas proliferaram-se na literatura, constituindo um aparente consenso entre os especialistas de que a corrupção seria o resultado, fundamentalmente, da intervenção estatal na economia e da alocação política de recursos (KRUEGER, 1974; MBAKU, 1992; ROSE-ACKERMAN, 1978), do poder discricionário dos agentes públicos e da fraqueza das instituições públicas (ADES; DI TELLA, 1995; 1996; MBAKU, 1992; ROSE-ACKERMAN, 1975), do monopólio econômico estatal e do próprio processo de privatização, além da ausência de um ambiente competitivo (ADES; DI TELLA, 1995; BUSCAGLIA, 2001; ROSE-ACKERMAN, 1975; TANZI, 1997; VISHNY; SHLEIFER, 1993).
