Eleição indireta.

Sumário. 1. Introdução 2. Regulamentação. 3. Recepção: Constituições, Emendas Constitucionais e Atos Institucionais. 4. Controle de Constitucionalidade. 5. Propostas de Regulamentação. 6. Procedimento da Lei nº 1.395/51. 7. Conclusão.

1. Introdução

            Eleições podem ser diretas ou indiretas: as diretas são realizadas pelo voto dos cidadãos; as indiretas, pelos votos de representantes do povo.

            Havia várias formas de eleição indireta na Constituição Federal de 1967 (com os Atos Institucionais 1, 2, 3, 12 e 16), mas a única que permaneceu é a da Lei nº 1.395, de 13/07/1951. Tal fato foi alertado pela cientista política Lúcia Hipólito¹ em conhecido programa da TV em 17 de agosto de 2005, mas já era defendido pelo Desembargador do Distrito Federal Alcino Pinto Falcão².

            Regulamentando o art. 49, § 2º, da CF 1946, a Lei nº 1.395/51 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1967 (incluindo a Emenda à Constituição nº 1/1969) e pela Carta Magna de 1988. Não foi objeto de controle de constitucionalidade.

            Por outro lado, há pelo menos quatro projetos de lei que têm o mesmo objeto da Lei nº 1395/1951.

2. Regulamentação

            A Lei nº 1.395/51 propicia eficácia ao § 2º do artigo 49 da Constituição Federal de 18/09/1946:

            De acordo com José Afonso da Silva, quando o próprio texto constitucional reclama a disciplina por lei, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada. Ela só possui os efeitos de revogar, se lhe afronta, norma anterior e de tornar inconstitucional norma inferior.

            O texto do artigo 1º da Lei nº 1.395/51 é elucidativo:

            Pontes de Miranda (1960) entendia que o § 2º do artigo 79 carecia de lei a ser editada³. Alexandre de Moraes quanto ao § 1º do artigo 81 da Carta Magna de 1988 também entende não haver a lei regulamentadora, remetendo às regras do artigo 14 da Constituição Federal de 1988⁴.

            Embora respeitáveis as posições de Pontes de Miranda e de Alexandre de Moraes, existe norma específica e válida. A Lei nº 1.395/51 regulamenta a eleição indireta na hipótese de vacância da Presidência e da Vice-Presidência da República nos últimos anos do mandato.

3. Recepção

            Recepção é o fenômeno jurídico em que uma norma mantém sua vigência e efeitos quando sobrevém uma Constituição, uma Emenda à Constituição e/ou um tratado internacional sobre Direitos Humanos aprovado sob o processo legislativo de Emenda à Constituição.

            Os textos constitucionais acerca da eleição indireta em razão de vacância da Presidência e da Vice-Presidência da República praticamente não se alteraram:

            Emenda à Constituição nº 01, de 17/10/1969 "Art. 79. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente, far-se-á eleição trinta dias depois de aberta a última vaga, e os eleitos completarão os períodos de seus antecessores."

            Constituição Federal de 05/10/1988 "Art. 81 (...) § 1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei. § 2º - Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período de seus antecessores"

            Pontes de Miranda (1970), mesmo na vigência da Constituição de 1967, com a redação da Emenda nº 1/69, entendia que faltava lei regulamentadora desta modalidade de eleição indireta⁵.

            Manoel Gonçalves Ferreira Filho é sensato ao relembrar de que os eleitos substitutos não cumprirão mandato integral, mas só o que restava aos antecessores, bem como não se justifica nova eleição se há vacância nos últimos três meses do mandato⁶.

            Os Atos Institucionais criaram hipóteses extraordinárias:

            - AI 2, de 27/10/1965 "Art. 9º - A eleição do Presidente e do Vice-Presidente, da República será realizada pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão pública e votação nominal. § 1º - Os Partidos inscreverão os candidatos até 5 dias, antes do pleito e, em caso de morte ou impedimento insuperável de qualquer deles, poderão substituí-los até 24 horas antes da eleição. § 2º - Se não for obtido o quorum na primeira votação, repetir-se-ão os escrutínios até que seja atingido, eliminando-se, sucessivamente, do rol dos candidatos, o que obtiver menor número de votos. § 3º - Limitados a dois os candidatos, a eleição se dará mesmo por maioria simples."

            - AI 3, de 05/02/1966 "Art. 1º - A eleição de Governador e Vice-Governador dos Estados far-se-á pela maioria absoluta dos membros da Assembléia Legislativa, em sessão pública e votação nominal. § 1º - Os Partidos inscreverão os candidatos até quinze dias antes do pleito perante a Mesa da Assembléia Legislativa, e, em caso de morte ou impedimento insuperável de qualquer deles, poderão substituí-los até vinte e quatro horas antes da eleição. § 2º - Se não for obtido o quorum na primeira votação, repetir-se-ão os escrutínios até que seja atingido, eliminando-se, sucessivamente, do rol dos candidatos, o que obtiver menor número de votos. § 3º - Limitados a dois os candidatos ou na hipótese de só haver dois candidatos inscritos, a eleição se dará mesmo por maioria simples."

            - AI 16, de 14/10/1969:

            Art. 1º - É declarada a vacância do cargo de Presidente da República, visto que o seu titular, Marechal Arthur da Costa e Silva, está inabilitado para exercê-lo, em razão da enfermidade que o acometeu.

            Art. 2º - É declarado vago, também, o cargo de Vice-Presidente da República, ficando suspensa, até a eleição e posse do novo Presidente e Vice-Presidente, a vigência do art. 80 da Constituição federal de 24 de janeiro de 1967.

            Art. - 3º - Enquanto não se realizarem a eleição e posse do Presidente da República, a Chefia do Poder Executivo continuará a ser exercida pelos Ministros militares.

            Art. 4º - A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República, de que trata este Ato, será realizada no dia 25 do corrente mês de outubro, pelos membros do Congresso Nacional, em sessão pública e votação nominal.

            § 1º - A sessão conjunta do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, para os fins deste artigo, será dirigida pela Mesa da primeira dessas Casas do Congresso.

            § 2º - Os Partidos Políticos, por seus Diretórios Nacionais, inscreverão, perante a Mesa do Senado Federal, os candidatos a Presidência e Vice-Presidência da República até vinte e quatro horas antes do dia marcado para o pleito.

            § 3º - O Diretório Nacional de cada Partido funcionará, para escolha dos candidatos a que se refere o parágrafo anterior, com poderes de Convenção Nacional, dispensados os prazos e as demais formalidades estabelecidas pela Lei Eleitoral.

            § 4º - Será considerado eleito Presidente o candidato que obtiver maioria absoluta de votos.

            § 5º - Se nenhum candidato obtiver maioria absoluta na primeira votação, os escrutínios serão repetidos, e a eleição dar-se-á no terceiro, por maioria simples; no caso de empate, prosseguir-se-á na votação até que um dos candidatos obtenha essa maioria.

            § 6º - O candidato a Vice-Presidente considerar-se-á eleito em virtude da eleição do candidato a Presidente com ele registrado.

            § 7º - Para a eleição regulada neste artigo, não haverá inelegibilidades, nem a exigência, para o candidato militar, de filiação político-partidária.

            § 8º - A posse do Presidente e do Vice-Presidente da República dar-se-á no dia 30 de outubro do corrente ano, em sessão solene do Congresso Nacional, presidida pelo Presidente do Senado Federal.

            Art. 5º - O mandato do Presidente e do Vice-Presidente da República, eleitos na forma do artigo anterior, terminará a 15 de março de 1974.

            No entanto, sobreveio a Emenda à Constituição nº 11, de 13/10/1978, cujo artigo 3º põe termo aos Atos Institucionais, mantendo-se as relações jurídicas praticados sob a vigência deles:

            Em suma, nas Constituições de 1967 e 1988 houve recepção da Lei nº 1.395/51. Quanto aos Atos Institucionais, estes criaram hipóteses extraordinárias e específicas. Após a Emenda Constitucional nº 11/78, os AIs perderam vigência e não retiraram mais a eficácia de leis então vigentes.

4. Controle de constitucionalidade

            Aqui se busca mostrar que não houve controle de constitucionalidade da Lei nº 1.395/51 em face dos textos constitucionais então vigentes:

            - CF 1946: havia o controle abstrato (arts. 7º, VII e 8º, CF) através de argüição de inconstitucionalidade de ato pelo Procurador-Geral da República perante o STF (Lei nº 2.271, de 22 de julho de 1954 com o rito do mandado de segurança, como ADI interventiva); e o controle difuso era realizado em 1º grau, podendo em fase recursal, incluindo o recurso extraordinário (art. 101, III, a e b), ser objeto de apreciação pelo STF.

            - CF 1967: havia o controle abstrato através de declaração de inconstitucionalidade de lei federal ou estadual em face da Constituição Federal (art. 114, I, l, e EC 1/69, art. 119, I, l) pelo Procurador-Geral da República perante o STF (Lei nº 4.337, de 1º de junho de 1964); representação de inconstitucionalidade de ato municipal em face da Constituição Estadual pelo Procurador-Geral de Justiça perante o Tribunal de Justiça (Lei nº 5.778, de 16 de maio de 1972). Existia o controle difuso era realizado em 1º grau, podendo em fase recursal, incluindo o recurso extraordinário (art. 114, III, a a c e EC 1/69, art. 119, III, b), ser objeto de apreciação pelo STF.

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            - CF 1988: existem o controle abstrato (art. 102, I, a) por meio de ADI (ação direta de inconstitucionalidade), ADC (ação declaratória de constitucionalidade) e ADPF (argüição de descumprimento de preceito fundamental) dos legitimados ativos do art. 103, CF perante o STF; e a representação de constitucionalidade de lei estadual ou municipal perante o Tribunal de Justiça (art. 125, §2º, CF). Há também o controle difuso, realizado em 1º grau, chegando em fase recursal com o recurso extraordinário (art. 102, III, a) a ser apreciado e julgado pelo STF.

            Em pesquisa nas Revistas Trimestrais de Jurisprudência, nos Boletins Informativos do STF, no sítio da Internet e outras publicações de julgados, nada se constatou de controle de constitucionalidade da Lei nº 1.395/51.

5. Propostas de Regulamentação (do § 1º do art. 81, CF 1988)

            Para o § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988, existem pelo menos quatro propostas de regulamentação:

            - PL nº 2.893, de 04/06/1992, (PL Senado nº 74, de 11/04/1991), do Senador Mansueto de Lavor. Desde 16/05/1995 está no Plenário da Câmara para ser votado com o substitutivo do Relator Prisco Viana e com o parecer da CCJR.

            - PL. N.º 1.292-A, de 23/06/1999, do Deputado Federal Nicías Ribeiro. Estava sendo discutido no Plenário da Câmara, mas em 01/10/2003 encerrou-se a sessão – está na Coordenação das Sessões Permanentes (CCP) desde 13/10/2005. Foram-lhe apensados os Projetos de Lei nº 1888/99 (Freire Júnior – PMDB/TO, de 20/10/1999) e 5960/2005 (de Marcos Abramo - PFL/SP, de 28/09/2005).

            O Projeto de lei nº 2.893/92 trata simplesmente da eleição indireta, com 2º escrutínio após cinco dias se não alcançada a maioria absoluta dos votos (art. 3º).

            Bem mais abrangente e completo, o Projeto de lei nº 1.292-A/99 estabelece regras para as eleições diretas (art. 2º) e indiretas na vacância dos cargos de Presidente e Vice-Presidente (arts. 3º e 4º), bem como normas para Governador e Vice-Governador e Prefeito e Vice-Prefeito (art. 5º).

6. Procedimento da Lei nº 1.395/51

            O procedimento de eleição indireta do Presidente e Vice-Presidente da República é regulado pelos artigos 1º a 6º da Lei nº 1.395/51.

            Trinta dias depois do cargo de Vice-Presidente da República ser declarado vago, o Congresso Nacional fará eleição para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República (art. 1º). O Congresso Nacional será convocado pelo seu Presidente (também Presidente do Senado Federal), mediante edital, que será publicado, por três vezes, no Diário do Congresso Nacional, e do qual deverão constar a data e hora da sessão (art. 2º, caput), mas se as vagas ocorrerem no intervalo das sessões legislativas, a convocação caberá ao Presidente da República em exercício, que a fará imediatamente após a sua posse, de forma que se torne possível a eleição no termo do prazo de trinta dias da declaração da vacância (art. 2º, parágrafo único).

            Na data e hora da sessão específica do Congresso Nacional publicada em edital, a eleição não começará sem a presença da maioria dos membros do Congresso, porém a sessão não deixará de ser aberta nem será suspensa pela falta do quorum legal, devendo continuar até que este se verifique, vote, pelo menos, a mencionada maioria e termine o processo eleitoral (art. 3º). A eleição processar-se-á mediante voto secreto, e em escrutínios distintos um para Presidente e outro para Vice-Presidente. Cada membro do Congresso será chamado nominalmente e depositará a sua cédula em urna fechada, que estará sobre a mesa (art. 4º, caput), sendo que As cédulas poderão ser datilografadas ou impressas, e conterão apenas a designação da eleição e o nome por extenso, do candidato (art. 4º, § 1º). Antes de aberta a urna, poderá votar qualquer membro do Congresso que o não tenha feito quando chamado(art. 4º, § 2º). Se no primeiro escrutínio, nenhum dos candidatos obtiver a maioria absoluta, nem houver empate, realizar-se-ão tantos escrutínios quantos forem necessários para um ou outro resultado (art. 4º, § 4º).

            Finda a eleição, a mesa apurará os votos e proclamará imediatamente o resultado, considerando-se eleito o candidato que obtiver maioria absoluta de sufrágios dos presentes e, em caso de empate, o mais velho(art. 4º, § 3º), não se contando os votos dados a pessoas inelegíveis (art. 5º). Proclama-se o resultado da eleição e a sessão será suspensa pelo tempo necessário para que seja lavrada a ata respectiva e, reabertos os trabalhos, será a mesma submetida à aprovação do Plenário do Congresso Nacional (art. 4º, § 5º). A ata, além de todas as ocorrências que se derem na eleição, mencionará os nomes dos membros do Congresso que houverem votado e o número dos que o não tiverem feito (art. 4º, § 6º).

            Antes de ser encerrada a sessão, o Presidente da Mesa do Senado Federal convocará novamente o Congresso Nacional, em sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a fim de receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República, na forma do artigo 57, § 3º, III, da Constituição Federal (art. 6º), na posse do Chefe do Poder Executivo Federal e seu substituto constitucional.

            Por força do artigo 8º, aplicam-se subsidiariamente as regras do Regimento Comum do Congresso Nacional (Resolução nº 1, de 11 de agosto de 1970-CN):

            - arts. 22 a 31 para as sessões, arts. 53 a 56 para as sessões solenes;

            - arts. 32 a 35 para a ordem do dia;

            - arts. 36 a 43 para a discussão das matérias;

            - arts. 44, 47 a 50, para a votação;

            - arts. 60 a 67 para a posse do Presidente e Vice-Presidente (arts. 57 a 59, no que couber);

            - arts. 144 a 152 como disposições gerais.