Análise da Pec 12/06
Analisaremos, em rápidas pinceladas, o conteúdo da Pec 12/06, que pretende solucionar a questão dos precatórios ditos ‘impagáveis’, examinando as causas dos débitos acumulados ao longo do tempo e propondo projeto alternativo, separando as regras para o futuro e as regras para o passado.
Em síntese, essa Pec prevê o seguinte:
1.Pagamento dos precatórios após prévia compensação com débitos do credor, inscritos na dívida ativa (art. 1º).
2.Pagamento de precatórios na base de 3% de despesa primária líquida do ano anterior para União e Estados, e de 1,5% para os Municípios (art. 2º).
2.1 Desses 3%, 70% serão destinados a pagamentos de credores habilitados em leilão, privilegiando aqueles que oferecerem deságios maiores.
2.2 Os restantes 30% serão destinados aos credores não habilitados no leilão, que serão pagos na ordem crescente de valores dos precatórios: quanto menor o valor, mais cedo receberá o credor.
À toda evidência, a compensação de valor resultante de condenação judicial, por decisão transitada em julgado, com o valor do crédito tributário, simplesmente inscrito na dívida ativa, viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Outrossim, em ambas as hipóteses de pagamento, desconsidera-se a ordem cronológica de apresentação de precatórios, ignorando-se inúmeros credores que estão na fila há mais de dez anos.
Enquanto a entidade política devedora estiver no regime especial de pagamento de precatórios não terão aplicação o instituto da intervenção, as regras permanentes da Constituição concernentes aos precatórios judiciais (art. 100, §§ 1º, 1ºA, 2º, 4º e 5º), bem como os termos da EC nº 30/2000, que instituiu a moratória para pagamento dos débitos em dez parcelas anuais (art. 9º, § 9º).
Como se vê, a Pec 12/06 viola em bloco os princípios que regem a Administração Pública, elencados no art. 37 da Constituição Federal, a começar pelo princípio maior da moralidade pública; viola o princípio da separação dos Poderes, denegrindo a imagem do Judiciário submetendo os credores por sentenças judiciais transitadas em julgado ao humilhante processo de leilão, pelo critério da maior desvalorização dos títulos sentenciais; viola os direitos e garantias individuais ignorando os princípios do direito adquirido, do ato jurídico perfeito, da coisa julgada, da segurança jurídica, do direito à dignidade humana etc.
Por tudo isso, essa Pec não poderia estar sendo deliberada pelo Parlamento Nacional à vista do que dispõe o § 4º do art. 60 da CF in verbis:
"§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
....................................................................................
III - A separação dos Poderes
IV – Os direitos e garantias individuais."
Nada, absolutamente nada garante que, uma vez aprovada essa Pec e implementados os seus termos, os problemas dos precatórios desaparecerão e que os sacrifícios impostos valeram a pena. Pelo contrário, há presunção de que o quadro se agravará, o que pode ser constatado pelo resultado catastrófico das duas moratórias anteriores: a primeira delas, embora legitimada pela Assembléia Nacional Constituinte, resultou no escândalo dos precatórios de todos conhecido; a segunda, fruto da Emenda Constitucional nº 30/2000, que parcelou os precatórios em dez prestações anuais, além de não quitar as parcelas vencidas, comprometeu, irremediavelmente, o pagamento regular dos precatórios subseqüentes.
Essa Pec sob exame, pretende repetir o mesmo erro, só que agravando os mecanismos de opressão dos credores de precatórios judiciais. Além da indigna submissão dos credores ao leilão, pelo critério do maior deságio, de difícil concretização, não mais existe prazo para quitação dos precatórios pendentes. Pelo critério proposto, o Município de São Paulo, por exemplo, que deve mais de dez bilhões de reais, levará quarenta anos para liquidar esses débitos, enquanto outros tantos irão se acumulando ao longo do tempo, a exigir novas Pecs.
Causas de precatórios ‘impagáveis’
O problema nunca foi de ordem financeira, para um País que arrecada 37% do PIB, mas exclusivamente de ordem política. O problema é resultado exclusivo da decisão política dos governantes de não cumprirem as sentenças judiciais condenatórias, contando com a costumeira leniência dos Poderes Legislativo e Judiciário, e sempre à espera de providências legislativas da espécie, para aliviar ou fazer desaparecer suas responsabilidades.
Bastaria reservar tão somente recursos financeiros correspondentes a seis meses de bilionários juros pagos pelo nosso País, para liquidar todos os precatórios no âmbito nacional.
Sustenta-se que não há verbas para pagar precatórios, mas os juros extorsivos são pagos até adiantadamente; as despesas de propagandas crescem vertiginosamente; as obras adiáveis ou discutíveis se multiplicam; os "caixas dois" passaram a ser vistos até com certa tolerância etc.
É preciso colocar um fim nesse regime de impunidade dos agentes políticos. É preciso fazer cumprir a Constituição e as leis em vigor e assegurar o regular funcionamento das instituições públicas.
Como está e como estão querendo fazer, nada será resolvido em definitivo, porque as soluções aventadas não partiram do diagnóstico das causas, mas da necessidade de se livrar dos resultados nefastos existentes.
Por isso, a cada moratória para resolver o passado, acaba criando problemas para o presente e para o futuro.
Todas as entidades políticas devedoras vêm lançando mão das verbas consignadas na dotação do exercício sob execução, para pagar parcelas de precatórios sob moratória. Ninguém está cumprindo o § 7º do art. 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que manda incluir os valores de precatórios não pagos no exercício competente, no montante da dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites de endividamento pelo Senado Federal.
A Prefeitura de São Paulo, por exemplo, está utilizando verbas do exercício de 2006, que deveria estar quitando os precatórios entregues até 1º de julho de 2005, para pagar precatórios de 1999.
Não é possível acreditar que ninguém tenha percebido o círculo vicioso provocado por Emendas da espécie. Por isso, repito: o problema é político. Não há vontade de cumprir as decisões judiciais, como manda a Constituição. Há consenso político de empurrar com a barriga os precatórios acumulados, frutos exclusivos de descumprimento de normas constitucionais e legais, que caracterizam o crime de responsabilidade e o ato de improbidade administrativa (art. 85, V, VI e VII da CF, Lei 1079/50 e Lei 8.429/92), e no caso de não inclusão orçamentária da verba requisitada pelo Judiciário, crime de prevaricação (art. 319 do CP).
Estão conferindo às decisões judiciais, emanadas da soberania do Poder Judiciário, o mesmíssimo tratamento dado à rolagem de títulos públicos, o que é gravíssimo em termos de segurança jurídica e do próprio Estado de Direito. Essa confusão, deliberada ou não, é inadmissível sob todos os aspectos.
Não se trata apenas de uma proposta inconstitucional, mas de uma proposta indigna, conforme a correta qualificação dada pelo Egrégio Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Além de indigna a submissão de sentenças judiciais a um processo de leilão, este será absolutamente inviável em relação a precatórios de natureza alimentícia, em que figuram dezenas de credores em um mesmo precatório. Como obter o consenso de todos?
Proposta alternativa para solução do problema
O problema existe. Não mais importa porquê. É preciso resolvê-lo. De nada adianta ficar apenas criticando a Pec 12/06, sem oferecer alternativas. Como foi permitida, lamentavelmente, a formação de uma verdadeira montanha de precatórios, por leniência dos Poderes e autoridades responsáveis, não há como fazer desaparecer, da noite para o dia, essa montanha, que tanto nos envergonha perante as nações estrangeiras.
Para solução deste gravíssimo problema e para assegurar que o episódio não mais se repita, elaboramos um projeto substitutivo, de um lado, preconizando introdução de regras claras nos dispositivos permanentes da Constituição, que regem os precatórios judiciais, de sorte a impossibilitar interpretações dúbias, que permitam aos maus agentes políticos ignorá-los ou contorná-los; e de outro lado, preconizando regras transitórias para quitar os precatórios vencidos e descumpridos.
A) Inserção de regras claras na Constituição Federal para prevenir novos atrasos e aperfeiçoar a redação de seus textos para harmonizar com a realidade e a jurisprudência do STF
1) Propõe-se alteração da redação do art. 100 caput da CF:
‘Art.100 Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim’.
Justificativa:
Não faz sentido, data vênia, manter a redação atual, que exclui os créditos de natureza alimentar da ordem cronológica e que não tem o menor respaldo na realidade, por absolutamente impraticável o pagamento de todos os débitos de natureza alimentar de uma só vez, única hipótese em que se poderia dispensar a inserção na ordem cronológica.
Por isso, na prática, evoluiu para a instituição de uma "ordem cronológica específica" para satisfação dos precatórios de natureza alimentícia.
A partir da Adim nº 47 (DJ de 14.10.94) pacificou-se a orientação do STF quanto à necessidade de expedição de precatório. (Ver também RE nº 180.849-7, DJU de 25-9-96).
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo de há muito vem consignando no Mapa Orçamentário de cada exercício, separadamente, as verbas requisitadas a título de condenação de natureza alimentícia e a título de condenação judicial de natureza não alimentícia.
A redação atual está propiciando, aos maus governantes, pretexto para priorizar pagamento das parcelas de precatórios não alimentares atingidos pela moratória constitucional, paralisando o pagamento de verbas de natureza alimentar, aparentemente, sem sanção na hipótese de seu descumprimento. Resultado: mais de 55.000 de credores por precatórios alimentares já faleceram, no Estado de São Paulo.
A redação atual, portanto, representa um verdadeiro tiro no pé.
2.Propõe-se a inclusão do § 1º-B com a seguinte redação:
‘§ 1º-B. Para satisfação de débitos de natureza alimentícia serão instituídas ordens cronológicas distintas e autônomas em relação aos precatórios de natureza comum, de modo que o fluxo de pagamentos em favor de cada modalidade de precatórios não repercuta ou impeça o avanço da outra, independentemente do exercício a que se refiram, observada sempre a preferência dos primeiros’.
Justificativa:
Contrariando a intenção do legislador constituinte, que procurou privilegiar o pagamento de condenação judicial em verba de natureza alimentícia, com a redação consignada no caput do art. 100, na prática, os credores alimentares vem sendo sistematicamente preteridos pelos credores de precatórios de natureza não alimentar, em razão da sanção consistente na hipótese de não pagamento da parcela anual, sem prejuízo do poder liberatório do pagamento de tributos da entidade política devedora, conforme art. 78 e parágrafos do ADCT, introduzidos pelo art. 2º da EC nº 30/2000.
Os credores por precatórios de natureza alimentícia, por terem sido poupados da moratória constitucional, estão sendo punidos pelos governantes que paralisaram a fila destes precatórios específicos, priorizando aqueles de natureza não alimentar, objetos de parcelamento.
3) Propõe-se inserir § 7º ao art. 100 da CF:
‘§ 7º Os recursos correspondentes às dotações e aos créditos suplementares consignados ao Poder Judiciário, destinados ao pagamento de precatórios ser-lhe-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma do art. 168’.
Justificativa:
O preceito, que se harmoniza com o disposto no § 6º, visa dar efetividade ao art. 100 e §§ 1º e 2º mediante utilização do mecanismo já previsto no art. 168 da CF. Como está, em tese, seria permitido pagar todos os precatórios no dia 31 de dezembro de cada ano, que sabemos ser impossível, do ponto de vista financeiro. Impossível, mas até lá, nada se poderia reclamar, pois estaria dentro do prazo constitucional.
4.Propõe-se inserir o § 8º:
‘§ 8º A omissão de verbas requisitadas, constantes de precatórios apresentados até 1º de julho, na Lei Orçamentária Anual ensejará seqüestro de recursos financeiros da entidade política devedora, para pagamento de precatórios, obedecida a ordem cronológica, independentemente de requerimento do credor e da preterição no seu direito de precedência’.
Justificativa:
A omissão não pode favorecer a entidade política, cujo governante incorreu em crimes de responsabilidade e de prevaricação. Por isso, essa medida já está implícita no texto constitucional vigente. Afinal não é razoável supor que a eficácia de dispositivos constitucionais concernentes ao pagamento de precatórios está unicamente na dependência da vontade unilateral do governante. Porém, à vista da realidade existente, caracterizada pela omissão das autoridades competentes, convém tornar clara esse dever de ofício de seqüestrar os recursos correspondentes às verbas sonegadas no orçamento anual, descumprindo ordem judicial emanada de órgão competente.
5.Propõe-se inserir o § 9º:
‘§ 9º. Os débitos oriundos de condenação judicial com sentença transitada em julgada, incluídos na Lei Orçamentária Anual, se não liquidados até o final do exercício a que se referem, terão poder liberatório do pagamento de tributos da entidade política devedora’.
Justificativa:
Nada mais lógico e justo do que a extinção das dívidas por compensação. Não faz sentido o credor de precatório, detentor de sentença judicial com trânsito em julgado, ter que financiar, a juros altíssimos, o valor dos tributos devidos, sob pena de sofrer constrição de seus bens, ou inviabilizar o desenvolvimento de sua atividade econômica, tamanho é o arsenal de medidas legislativas contra devedores de tributos em geral.
Essa medida, vem de encontro à jurisprudência que já está se formando no sentido de autorizar a compensação que é justa, razoável, compreensível e legítima sob todos os aspectos.
Outrossim, a compensação ora proposta fará, certamente, que o governante leve a sério as ordens judiciais de pagamento.
6.Propõe-se a alteração da redação do § 6º:
‘§ 6º A autoridade competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório, notadamente, deixando de tomar as providências dos parágrafos 7º e 8º, incorrerá em crime de responsabilidade, sem prejuízo de outras sanções cabíveis’.
Justificativas:
A redação vigente responsabiliza apenas o Presidente de Tribunal que proferiu a sentença exeqüenda, deixando de lado o responsável maior, o governante que promove os desvios de recursos financeiros concernentes às verbas pertencentes ao Judiciário, ou, simplesmente ignoram as requisições judiciais deixando de incluir no orçamento as verbas requisitadas.
B) Regras para resolver o passado
1.Medidas no plano constitucional para solver os precatórios descumpridos
Inserir o art. 95 no ADCT nos seguintes termos:
Art. 95. Os precatórios judiciais, pendentes de pagamento na data da promulgação desta Emenda, poderão ser pagos em até dez anos em prestações mensais, iguais e sucessivas, com juros e correção monetária, nos termos da sentença judicial exeqüenda, por decisão editada pelo Executivo, no prazo de cento e vinte dias, a contar desta data.
§ 1º. O pagamento das parcelas mensais far-se-ão a partir de janeiro de 2007, exclusivamente por conta de dotação orçamentária específica para quitação de dívida consolidada oriunda de débitos de que trata o caput, vedada a utilização de verbas do exercício consignadas ao Poder Judiciário para atendimento das requisições judiciais, na forma do § 2º do art. 100.
§ 2º Os recursos financeiros para atendimento do disposto no § 1º virão das seguintes fontes:
a)vinculação de 10% (dez por cento) do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios (art. 159, I, ´´a´´ e ´´b´´ da CF);
b) em relação aos Municípios, metade das participações a que se referem os incisos III e IV do art. 158 da CF;
c)vinculação de recursos financeiros constituídos por fundos formados com os recursos dos depósitos judiciais da entidade devedora, na forma da lei;
d)tributos retidos na fonte no ato do pagamento de precatórios;
e)recursos provenientes de recuperação judicial ou extrajudicial da dívida ativa inscrita;
f)produto de venda de ações de empresas estatais;
g)recursos provenientes de transferências voluntárias da União;
h)outras fontes a critério da entidade política devedora;
§ 3º. As parcelas mensais vencidas e não pagas, sem prejuízo do seqüestro dos recursos financeiros correspondentes, independentemente da quebra de ordem cronológica, terão poder liberatório para compensação de tributos próprios ou de terceiros, devidos à Fazenda Pública inadimplente.
§ 4º. Enquanto pendentes de pagamento os precatórios de que tratam o caput deste dispositivo não será permitida realização de despesas com a propaganda, nem poderá a entidade devedora obter autorização do Senado Federal para realizar operações externas de natureza financeira, salvo para quitação de parcelas de precatórios.
§ 5º Sem prejuízo de sanções administrativas, civis e criminais o agente político que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a aplicação dos dispositivos do caput e seus parágrafos incorrerá em crime de responsabilidade.
Justificativas:
A experiência tem demonstrado que simples moratória, sem instrumentos assecuratórios de seu cumprimento, só servem para agravar o quadro de dívida que se acumulam como bola de neve. Outrossim, as parcelas anuais estimulam a inadimplência, principalmente no último ano de gestão do governante. Daí a periodicidade mensal de pagamento mediante dotação específica prevista em seu § 1º, com as fontes de recursos previstas no § 2º.
A outorga de poder liberatório às parcelas não pagas, além de medida justa e correta sob todos os aspectos, funciona como fator positivo, inibidor das infrações do poder público, acostumado a não sofrer qualquer tipo de sanção por inadimplência.
Finalmente, é preciso rigor punitivo para reverter essa cultura de descumprimento da ordem judicial, cuja preservação de sua autoridade, como emanação da soberania estatal, é de capital importância para sobrevivência do Estado de Direito.
2 Medidas no plano infaconsticional
2.1 Revogar a faculdade excepcional do § 1º do art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41 (diploma básico das desapropriações) substituindo-o pelo valor provisório arbitrado pelo juiz, nos moldes do Decreto-Lei nº 1.075/70, porém, sem as restrições nela contidas, tudo na forma como vem sendo defendido nas instâncias ordinárias.
Justificativas:
As desapropriações mediante oferta do valor cadastral do imóvel são as grandes responsáveis pela política de endividamento do poder público, burlando a Lei de Responsabilidade Fiscal. O governante desapropria, obtém a imissão provisória mediante depósito de valor ínfimo, executa e inaugura a obra e deixa para o sucessor pagar a conta. Isso já está incorporado na rotina do poder público que vem utilizando a faculdade excepcional como regra geral.
2.2. Revogar as disposições da Lei nº 4.348/64, que permitem aos Presidentes de Tribunais suspender as liminares e decisões de mérito proferidas por juízes de primeira instância, mediante simples invocação de perigo à ordem, à saúde e à economia públicas.
Justificativas:
Este instrumento da Ditadura Militar não tem guarida no Estado Democrático de Direito, por violar o princípio do juiz natural e tornar inócuo o poder cautelar geral ínsito na jurisdição, como forma de tornar efetiva a atividade jurisdicional do Estado (art. 5º, XXXV da CF).
A suspensão automática de liminares e decisões de mérito, concedida em matéria de reajuste de vencimentos de servidores e de tributos manifestamente inconstitucionais tem gerado efeitos multiplicadores de precatórios impagáveis, tudo na contramão da LRF, que proíbe a superação do limite de endividamento de cada ente político, estabelecido por Resolução do Senado Federal. Têm funcionado como verdadeiro fator de grave perigo à economia pública, a longo prazo, surtindo efeito exatamente contrário ao visado pela famigerada lei, gerada no ventre da Ditadura.
