LEI Nº 11.300, DE 10 DE MAIO DE 2006
Dispõe sobre propaganda, financiamento e prestação de contas das despesas com campanhas eleitorais, alterando a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º A Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:
COMENTÁRIOS
A Lei nº 11.300/2006 foi editada no anos das eleições, razão pela qual não poderia ter eficácia para o pleito de 2006, por expressa determinação constitucional. De fato, o art.16 da Constituição Federal, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 04/1993, prescreve que: "A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data da sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano de sua vigência".
Processo eleitoral é o conjunto de atos e atividades iniciados a partir dos prazos de desincompatibilização fixados pela Constituição ou Lei Complementar própria até a diplomação dos eleitos. Noutras palavras, todas as normas que disciplinam as eleições são normas sobre processo eleitoral. Aqui, processo não está no sentido de procedimento formal ou de remédio jurídico: abrange tanto as normas de conduta como as normas de competência ou organização.
Nas normas introduzidas pela Lei nº 11.300/2006, há normas tipicamente de conduta, como aquelas que proibem a distribuição de brindes ou a realização de showmícios, bem como aquelas que disciplinam os gastos de campanha vedados. Outrossim, há normas que instituem novas ações contra condutas eleitoralmente ilícitas, como o art.30-A, que visam a aplicar duras sanções, como a cassação do registro ou diploma.
Ora, essas normas disciplinam o processo eleitoral, não podendo ter a sua aplicação realizada no pleito de 2006, por evidente imposição constitucional. Lamentavelmente, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu, às vezes por maioria e outras à unanimidade, quais desses dispositivos editados seriam aplicáveis já nas eleições de outubro próximo, obviando a vedação constitucional, o que fará muitas ações desbordarem no Supremo Tribunal Federal, justamente sob a alegação de vacatio legis. A lei ingressa em vigor na data de sua publicação, mas não incide por determinação constitucional: seus efeitos ficam postergados por norma de sobredireito.
"Art. 17-A. A cada eleição caberá à lei, observadas as peculiaridades locais, fixar até o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa; não sendo editada lei até a data estabelecida, caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral, que dará a essas informações ampla publicidade."
COMENTÁRIOS
A norma prevê a necessidade de edição, a cada eleição, de publicação de lei fixando o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa. Antes, competia aos partidos políticos a fixação do limite máximo de gastos, sem limitações de ordem legal. Se até o dia 10 de junho não for publicada a lei, os partidos poderão continuar com a prática de indicar o seu limite de gastos, sem marcos previamente predispostos. O TSE decidiu que essa norma não se aplica às eleições de 2006.
"Art. 18. No pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligações comunicarão aos respectivos Tribunais Eleitorais os valores máximos de gastos que farão por cargo eletivo em cada eleição a que concorrerem, observados os limites estabelecidos, nos termos do art. 17-A desta Lei.
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COMENTÁRIOS
Fixados os limites de gastos de campanha por lei, os partidos políticos comunicarão aos tribunais eleitorais os valores máximos de gastos que farão por cargo eletivo, e não apenas um valor global de gastos para toda a campanha. Para cada cargo em disputa haverá um valor específico. Note-se: para cada cargo, não para cada candidato. O partido poderá indicar o limite de gasto para o cargo de deputado estadual, por exemplo. Cada candidato a esse cargo terá que respeitar esse limite, não podendo excedê-lo. Não se aplicará às eleições de 2006 por decisão do TSE.
"Art. 21. O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada na forma do art. 20 desta Lei pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas." (NR)
COMENTÁRIOS
O candidato já era responsável pelas informações financeiras e contábeis de sua campanha, sendo obrigado a assinar as prestações de contas. Aliás, era o único responsável! A norma deixa explícita regra que já existia, parecendo inovar o ordenamento jurídico depois do escândalo da CPMI dos Correios e do conhecimento público, geral e irrestrito da existência de caixa dois ou recursos não contabilizados em campanha. Qual a razão de ser da norma atual? Alcançar o gestor dos recursos de campanha com sanções eleitorais? Ora, a redação original seria suficiente para inibir o caixa dois se existissem sanções severas para o candidato. Não existiam e, em certa medida, continuam a inexistir.
A conseqüência prática da responsabilidade solidária do candidato pela veracidade da sua prestação de contas foi introduzida, em verdade, pelo art.30-A, adiante comentado, que criou uma ação com a finalidade de apurar condutas ilícitas, relativas à arrecadação e gastos de recursos. Aqui é que poderá haver a aplicação de sanções severas no âmbito eleitoral, com a perda do mandato em execução imediata – símile ao que ocorre hoje com o art.41-A (captação de sufrágio) -, porque o gasto em desconformidade com a legislação eleitoral trará para o candidato conseqüências jurídicas antes inexistentes. Logo, a inovação não está na nova redação do art.21, mas naquela outra norma prevista no art.30-A.
"Art. 22.... ......................................................................
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§ 3º O uso de recursos financeiros para pagamentos de gastos eleitorais que não provenham da conta específica de que trata o caput deste artigo implicará a desaprovação da prestação de contas do partido ou candidato; comprovado abuso de poder econômico, será cancelado o registro da candidatura ou cassado o diploma, se já houver sido outorgado.
§ 4º Rejeitadas as contas, a Justiça Eleitoral remeterá cópia de todo o processo ao Ministério Público Eleitoral para os fins previstos no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990." (NR)
COMENTÁRIOS
Além da obrigatoriedade de abertura de conta bancária pelos candidatos, nela devem transitar todos os recursos da campanha, apenas sendo admitidos gastos eleitorais realizados com dinheiro dela proveniente. Destarte, qualquer recurso aplicado na campanha, cuja origem não seja da conta bancária específica para essa finalidade, é considerado caixa dois, sendo pois ilícito.
Essa ilicitude poderá, contudo, não implicar abuso de poder econômico: pode decorrer de erro formal, de gastos de pequeno valor em sua globalidade em relação ao que foi despendido adequadamente na campanha, de modo que poderá não desafiar a aplicação da sanção de cassação do registro de candidatura ou do diploma.
O § 3º, ora glosado, introduz uma novidade em termos de engenharia legislativa na seara eleitoral: prescreve a sanção de cassação de registro de candidatura ou do diploma para o ilícito de abuso de poder econômico decorrente do uso de caixa dois. Como vimos advertindo há algum tempo, estamos vivendo o fenômeno do ocaso da inelegibilidade, considerada uma sanção sem efetividade em razão dos efeitos do art.15 da LC 64/90, além de esbarrar nos importantes limites formais prescritos no § 9º do art.14 da CF/88, que exige a sua introdução apenas por meio de leis complementares.
Pois bem. A Lei nº 11.300/2006 prescreve ao abuso de poder econômico por uso de caixa dois a sanção de inelegibilidade cominada simples (para "essa" eleição), com a cassação do registro ou do diploma. Como a jurisprudência do TSE faz a distinção ad hoc entre cassação do registro e inelegibilidade, salvando autoritativamente a constitucionalidade formal das leis ordinárias que criam hipóteses de inelegibilidade cominada simples, teremos que convir que aqui se aplicará também os mesmos efeitos outorgados ao art.73 da Lei nº 9.504/97: executividade imediata às decisões, com o afastamento do art.15 da LC 64/90, nada obstante devendo ser feita a análise da potencialidade do fato ilícito para desequilibrar o pleito, uma vez que estamos diante de abuso de poder econômico.
A desaprovação da prestação de contas não traz automaticamente para o candidato conseqüências jurídicas negativas. Se a desaprovação for apenas por vício formal, sem maior gravidade para o equilíbrio do pleito, não sendo demonstrada, por exemplo, a existência de uma contabilidade paralela e rica em recursos, não haverá nenhuma sanção a ser aplicada, porque não haverá abuso de poder econômico. Sem potencialidade, insista-se, não haverá abuso, existindo ato ilícito sem cominação de sanção.
Segundo o § 4º, rejeitada a prestação de contas deve cópia dos autos ser encaminhada ao Ministério Público para os fins previstos no art.22 da LC 64/90. Há duas possibilidades hermenêuticas: (a) os autos são encaminhados para os fins do art.22 da LC, ou seja, para a propositura de ação de investigação judicial eleitoral, cuja finalidade seria a aplicação da sanção de inelegibilidade e, após o trânsito em julgado da decisão, a cassação do registro ou do diploma; ou (b) as cópias são encaminhadas para que seja proposta representação pelo rito da AIJE, com a finalidade de aplicar a sanção de cassação do registro ou diploma, previsto no § 3ºdeste artigo glosado, sem a incidência do inciso XIV e seguintes do art.22 da LC 64/90, do mesmo modo que ocorre com as hipóteses de captação de sufrágio. Penso que a jurisprudência do TSE se inclinará para essa última solução, na linha do que vem decidindo ultimamente.
O Ministério Público não é o único legitimado para ingressar com essa representação; também são os candidatos concorrentes, os partidos políticos não coligados e as coligações.
Todas as prestações de contas dos candidatos eleitos deverão ser analisadas e julgadas até oito dias antes da diplomação (§ 10 do art.30). A rejeição das contas, todavia, não impede que o candidato seja diplomado. É julgamento apenas sobre as contas apresentadas, sua correção material e formal. A Justiça Eleitoral homologa ou não a prestação. Se há rejeição, caberá aos legitimados ingressarem com a ação prevista neste § 40 do art.22 da Lei nº 9.504/97, em caso de abuso de poder econômico.
E qual seria o prazo para o ajuizamento da representação? Como salientamos ao comentar o art.96 da Lei nº 9.504/97 (Instituições de direito eleitoral. 6ª, Belo Horizonte: Del Rey, 2006, pp.928 ss.), não pode ser criado judicialmente prazo decadencial, como fez o TSE na questão de ordem no RO 784/PA, que do nada estipulou cinco dias para o ajuizamento da representação do art.96 e, em julgamento posterior, pendente de publicação, passou a fixar como sendo o dia da eleição o dies ad quem. À falta de um prazo fixado, penso deva ser aplicado analogicamente o mesmo previsto pelo art.14, § 10 da CF/88 para a ação de impugnação de mandato eletivo: 15 (quinze) dias após a diplomação. Afinal, as contas serão julgadas antes da diplomação, havendo prazo hábil e pertinente para que os legitimados possam ajuizar a representação.
"Art. 23.... ........................................................................
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§ 4º As doações de recursos financeiros somente poderão ser efetuadas na conta mencionada no art. 22 desta Lei por meio de:
I - cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de depósitos;
II - depósitos em espécie devidamente identificados até o limite fixado no inciso I do § 1º deste artigo.
§ 5º Ficam vedadas quaisquer doações em dinheiro, bem como de troféus, prêmios, ajudas de qualquer espécie feitas por candidato, entre o registro e a eleição, a pessoas físicas ou jurídicas." (NR)
COMENTÁRIOS
Vedaram-se doações em dinheiro para os candidatos, em qualquer valor, sem a identificação da origem. Todo o dinheiro utilizado na campanha deve sair da conta aberta pelo candidato para essa finalidade, onde apenas podem ingressar recursos através de cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de depósitos (TED e DOC, por exemplo). Quando houver depósito em dinheiro, deverá ser identificado, observados os limites legais de doação.
Topologicamente mal posta, a norma veiculada pelo § 5º trata não de receitas para a campanha, mas de despesas eleitorais vedadas. Deveria estar redigida em conjunto com o § 60 do art.39. Por meio dela, vedou-se ao candidato (ou alguém por ele, com o seu consentimento ou conhecimento presumido, conforme assentado na jurisprudência do TSE sobre a captação de sufrágio) fazer doações em dinheiro, bem como troféus, prêmios, ajudas de qualquer espécies feitas entre o registro e a eleição, a pessoas físicas ou jurídicas.
A redação dessa norma peca não apenas pela sua geografia, mas também pelo seu conteúdo. Doar dinheiro ou vantagem pessoal ao eleitor, com a finalidade de obter-lhe o voto, é captação de sufrágio, punível com a cassação do registro ou diploma (art.41-A). Aqui, diferentemente do 41-A, proibe-se a doação de dinheiro ou "ajuda de qualquer espécie" a pessoa física ou jurídica. Diversamente da captação de sufrágio, a vedação independe do pedido de voto ao eleitor, alcançando também o benefício a pessoas jurídicas (como associações de moradores, por exemplo). A norma, destarte, proíbe que o candidato faça a doação de dinheiro ou brindes, ainda que diretamente não peça voto em seu favor.
Qual será a sanção para o descumprimento deste preceito?
A doação feita pelo candidato de recursos da campanha em desacordo com essa norma do § 50 do art.23, tenham ou não transitado na conta bancária oficial, implicará em infração de preceito da Lei n0 9.504/97 sobre gastos de campanha. Desafiará, destarte, a incidência do art.30-A, com a aplicação da sanção gravíssima do seu § 20: cassação do registro ou do diploma. E nesta hipótese não há falar em demonstração da potencialidade do ato ilícito: aqui se aplica às mancheias a jurisprudência do TSE para o art.41-A.
Como se pode observar, a Lei n0 11.300/2006 terminou por ampliar a gravidade das sanções aplicadas aos ilícitos eleitorais, definitivamente substituindo a construção da LC 64/90, voltada para o ataque do abuso de poder econômico ou político através da aplicação da sanção de inelegibilidade. Agora, não mais importam os grandes movimentos do poder econômico para desequilibrar a disputa do pleito: a nova ordem jurídica, iniciada com a introdução do art.41-A, vai buscar os fatos pequenos, independentemente de sua pontecialidade, para lhes aplicar a sanção de cassação imediata do registro ou do diploma (inelegibilidade cominada simples), sem as garantias do art.15 da LC 64/90.
Logo, a leitura apressada que muitos fizeram, afirmando que essas condutas ilícitas ficariam sem a previsão de sanção, não se deu conta da extensão e importância do art.30-A, que é a segunda onda revolucionária no Direito Eleitoral, aprofundando a revolução iniciada com o art.41-A. Há sanção, como já asseverado, e gravíssima!
"Art. 24.... ....................................................................
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VIII - entidades beneficentes e religiosas;
IX - entidades esportivas que recebam recursos públicos;
X - organizações não-governamentais que recebam recursos públicos;
XI - organizações da sociedade civil de interesse público." (NR)
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Os incisos introduzidos no art.24 da Lei n0 9.504/97 têm a finalidade de evidenciar a impossibilidade daquelas instituições arroladas contribuírem direta ou indiretamente com partidos políticos ou candidatos em gastos de campanha. Hoje, é inegável o envolvimento de denominações religiosas no processo eleitoral, buscando eleger seus ministros ou adeptos, normalmente com a utilização dos espaços públicos de sua propriedade ou com seus recursos próprios obtidos por meio de doações de fiéis. O mesmo deve ser dito de ONGs e OSCIPs que recebem recursos públicos e, por vezes – não sempre, é claro – terminam sendo utilizadas como dreno do erário para as campanhas eleitorais.
A doação de recursos feita por essas entidades constitui ato ilícito eleitoral, ensejando a sanção de cassação do registro ou diploma através do manejo da representação prevista no art.30-A. É certo, porém, que essa norma terá pouca efetividade na prática, uma vez que o País está habituado a ver substantivas somas de dinheiro viajando em jatinhos ou aviões particulares, bem guardadas em malas que não são revistadas, as quais nunca ingressam na contabilidade oficial de algumas dessas instituições e por certo não serão também contabilizadas em campanhas que sejam por elas financiadas.
A realidade é que não há meios de prevenção contra o caixa dois: apenas há meios de punir severamente quem dele faça uso. Ocorre que a Lei n0 11.300/2006 não trouxe grandes inovações quanto ao ponto, salvo o art.30-A, que possui algumas limitações, mostradas quando de sua glosa, adiante. Assim, a proibição trazida pelos incisos elencados é bem vinda, mas de pouca utilidade na real politik.
"Art. 26. São considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei:
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IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas;
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IX - a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura;
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XI - (Revogado);
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XIII - (Revogado);
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XVII - produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral." (NR)
COMENTÁRIOS
Foram revogados os incisos XI e XIII do art.26 da Lei 9.504/97 porque a Lei 11.300/2006 passou a proibir a participação de artistas, remunerada ou não, com a finalidade de animar eventos eleitorais (nova redação do § 70 do art.39), bem como a distribuição gratuita de brindes de campanha (chaveiros, bonés, camisetas etc.), consoante a nova redação do § 70 do mesmo art.39.
Do caput do art.26 foi retirada a expressão "dentre outros", como se a lista apresentada deixasse de ser exemplificativa e passasse a ser taxativa. Noutras falas: apenas esses gastos seriam lícitos durante a campanha eleitoral. Não nos parece seja possível essa interpretação, todavia. É que em termos de gastos de campanha e propaganda eleitoral o princípio é da ampla liberdade, salvo as restrições previstas em lei. Quando a redação anterior fazia menção a outros gastos possíveis, ainda que não discriminados pelo art.26, estava determinando que fossem eles registrados e considerados como gastos de campanha, sujeitos aos limites fixados pelos partidos ou candidatos. Penso que, independentemente da nova redação, o sentido do texto permanece o mesmo, com a obrigatoriedade de serem registrados todos os gastos lícitos de campanha, inclusive aqueles não previstos no elenco do art.26.
As despesas com deslocamento dos candidatos devem ser contabilizados, inclusive aqueles realizados pelo presidente da República, uma vez que serão pagos pelo seu partido político, ressarcindo os cofres públicos, na forma do art.76 da Lei n0 9.504/97. Se haverá ressarcimento, é porque os gastos com o deslocamento do candidato à reeleição à presidência apenas são inicialmente suportados pelo orçamento da União, nada obstante devam ser posteriormente pagos pelo seu partido político. Na prestação de contas do partido político devem aparecer os valores gastos, fornecidos pelos órgãos internos de controle do Governo Federal, bem como a provisão de recursos partidários para o seu ressarcimento, em observância à norma do § 20 do art.76 da Lei n0 9.504/97.
Jingles, vinhetas, slogans deverão ter equivalente monetário e ser considerado como gasto de campanha. Obviamente que esses subprodutos da propaganda eleitoral poderão estar embutidos na despesa com profissionais dessa área, os chamados marqueteiros.
