A constitucionalidade e a conveniência da Proposta de Emenda Constitucional nº 43, de 2011, do Senado Federal, que dispõe sobre o sistema proporcional de lista fechada

Resumo: Este trabalho busca investigar uma das propostas de reforma eleitoral, qual seja, a Proposta de Emenda Constitucional n. 43, de 2011, do Senado Federal, que dispõe sobre o sistema proporcional de listas preordenadas, para eleição de Deputados Federais. A PEC em questão foi rejeitada pela Comissão de Constituição e Justiça, sob o argumento de que seria inconstitucional por violar o voto direto consagrado na Constituição, mas deveria ser mais bem analisada.

É feita uma avaliação a respeito da constitucionalidade e da conveniência de tal proposta, considerando os argumentos apresentados pelos Senadores, bem como uma análise dos efeitos que a adoção do sistema de listas fechadas poderia acarretar no sistema político brasileiro, tendo em vista a atual crise de legitimidade da democracia. Procura-se aferir se tal proposta seria um instrumento de consolidação da democracia, por meio do fortalecimento dos partidos políticos, e se de fato seria a melhor solução, para tanto se fazendo um cotejo com outras propostas de reforma eleitoral, tal como a que propõe a adoção sistema majoritário para eleição dos Deputados, e a proposta do voto distrital misto.

Sumário: 1. Introdução. 1.1 Justificativa. 2. A democracia representativa em crise. 3. Os sistemas eleitorais brasileiros e no direito comparado. 3.1. O sistema majoritário. 3.2. O sistema proporcional. 3.3. O sistema misto. 4. O Projeto de Emenda Constitucional nº 43 do Senado Federal. 4.1. O voto vencido do Senador José Pimentel. 5. A questão da constitucionalidade do sistema de voto proporcional de lista preordenada. 6. Reforma política e ativismo judicial. 7. Propostas. 7.1. Voto distrital e voto distrital misto. 7.2. Voto de rejeição e recall. 8. Conclusão. Referências.

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1. Introdução

A Constituição da República de 1988 dispõe, em seu art. 45, que “a Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, Território e no Distrito Federal”, dispondo ainda, em seu parágrafo primeiro, que o número total de deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população. procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta deputados”

Explica Alexandre de Moraes que o sistema é proporcional “quando a distribuição dos mandatos ocorre de maneira que o número de representantes em cada circunscrição eleitoral seja dividido em relação com o número de eleitores, de sorte que resulte uma proporção”. (MORAES, 2011, p. 434)

Afirma o referido autor que o sistema proporcional consiste no procedimento eleitoral que visa assegurar ao Parlamento uma representação proporcional ao número de votos obtido por cada uma das legendas políticas. O autor cita Mirabeu, para quem o parlamento deveria ser um mapa reduzido do povo. Afirma ainda que segundo Duverger, Sartori e Canotilho, esse seria o melhor sistema eleitoral para a democracia, pois tende a aproximar mais o eleitor dos eleitos, garantindo maior igualdade entre a maioria e a minoria na participação política.

Segundo Moraes,

A Constituição Federal, porém, atenua o critério puro da proporcionalidade da população (representados)/deputados (representantes), pois determina a realização dos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma das unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de 70 deputados. Além disso, fixa, independentemente da população, o número de quatro deputados para cada Território. Essa atenuação perpetuou a existência de graves distorções em relação à citada proporcionalidade, favorecendo Estados-membros com maior densidade demográfica em prejuízo dos mais populosos, e acabando por contradizer a regra prevista no art. 14, caput, da Constituição Federal da igualdade do voto (One Man One Vote). (MORAES, 2011, p.434/435, grifo nosso).

Explica o autor que a fixação e a readequação do número de cadeiras na Câmara dos Deputados serão realizadas pelo Tribunal Superior Eleitoral, consideradas as unidades da federação, e deverão decorrer de censo realizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – definindo, com segurança, a população, evitando-se a realização dessa alteração em anos eleitorais. (MORAES, 2011).

Vale transcrever a lição de Alexandre de Moraes, com o objetivo de esclarecer o tema em estudo:

A aplicação do sistema proporcional deve ser disciplinada pela legislação ordinária, que adotou o método do quociente eleitoral, consistente na divisão total de votos válidos dados em candidatos pelo número de cargos em disputa. O resultado dessa operação aritmética denomina-se quociente eleitoral. A partir disso, chegando-se, consequentemente, ao número de cadeiras obtidas por cada legenda. O sistema proporcional acarreta o difícil e importante problema das sobras eleitorais, resultantes das referidas operações aritméticas. A legislação brasileira atual adotou para solução desse problema o critério da melhor média. Assim, após a definição do quociente eleitoral, esse critério consiste, primeiramente, na realização do cálculo real do número de votos que o partido necessitou para obter cada cadeira. Obtidas as médias que cada partido necessitou para eleger seus representantes, distribuem-se as cadeiras faltantes às melhores médias. (MORAES, 2011, p. 436/437).

O Projeto de Emenda Constitucional n. 43, de 2011, do Senado Federal, pretendia adotar o sistema proporcional de listas preordenadas, pelo qual os candidatos seriam eleitos previamente pelos próprios partidos. Contudo, foi rejeitado pela Comissão de Constituição e Justiça, por supostamente contrariar o voto direto consagrado na Constituição de 1988, sendo, por isso, considerado inconstitucional.

Ocorre que, como se verá, o referido sistema de listas preordenadas não incorre em inconstitucionalidade, sendo que, dentre as propostas de reforma política formuladas, tal proposta merecia maior análise, levando em consideração o seu cotejo com outras propostas, tais como o chamado voto distrital, ou “distritão”. Ficará demonstrado que o sistema de listas preordenadas fortaleceria a democracia, por meio do fortalecimento dos partidos políticos, pois, ao permitir que os partidos políticos concentrem suas campanhas em uma ideologia, ao invés da figura do candidato, poderia, inclusive, gerar um benéfico desafogamento do Poder Judiciário (fenômeno do ativismo judicial, que será tratado), ao deslocar o tratamento de inúmeras matérias que deveriam ser tratadas no âmbito parlamentar.

1.1 JUSTIFICATIVA

A reforma eleitoral está, certamente, na pauta das discussões no âmbito da mídia e da sociedade. Encontrar a melhor solução, dentre as diversas propostas existentes, é tarefa complexa, contudo, necessária para o fortalecimento do Estado Democrático de Direito, pois, pode-se afirmar, atualmente vivencia-se uma crise de representatividade do sistema parlamentar, a qual provoca cada vez mais demandas no abarrotado Poder Judiciário.

Evidencia-se a complexidade de tal tarefa pelo fato de haver divergências no âmbito da principal proposta a ser analisada no presente trabalho, qual seja, a PEC nº 43, de 2011, que dispõe acerca da adoção do sistema eleitoral de listas preordenadas.

Logo, tecer reflexões acerca da constitucionalidade do sistema de listas preordenadas, apesar de ser apenas uma das variadas facetas da reforma política, é tarefa urgente e de essencial importância a ser realizada na busca da consolidação da democracia representativa, elemento essencial do Estado Democrático de Direito, principalmente diante das incertezas geradas tanto na sociedade quanto nas comunidades acadêmica e política, causadas pelas inúmeras propostas de reforma eleitoral atualmente existentes.

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Quando o povo incorpora a alma da Nação, toma consciência do destino, proclama os elementos espirituais da identidade ou se revela nas qualidades morais e nas virtudes associativas da cidadania, esse povo é imortal. O tempo, inimigo dos Impérios e das Civilizações, passa; mas o povo, criador da nacionalidade formada com o tecido da fé, o poder das ideias, o cimento da tradição, a presença dos valores, a memória e o sangue dos antepassados, esse povo jamais passará. Ele é esperança, abnegação, constância, sacrifício e fraternidade. Vivendo na oscilação das alegrias e das dores, dos avanços e dos recuos e, acima de tudo, presente na comunhão de princípios e aspirações, o povo, enfim, sintetiza a Nação em seu teor vocacional de perpetuidade. Tem, portanto, tudo para se resguardar e sobreviver e atravessar as incertezas, os óbices, as adversidades que, não raro, procuram apagar as luzes do seu caminho na direção do porvir. (BONAVIDES, 2007).

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2. A democracia representativa em crise

Kildare Gonçalves Carvalho, em seu livro Direito Constitucional, conceitua representação política como uma “relação de direito público pela qual certos agentes recebem de uma parcela da sociedade (corpo eleitoral) poderes específicos com as correspondentes responsabilidades”. ( CARVALHO, 2010, p. 226).

Segundo o autor, Max Weber distingue entre três tipos de representação, de acordo com o grau de separação entre os representantes e os representados, quais sejam: apropriada, livre e instituída:

A representação apropriada é a forma com ligação mais débil e mais forte separação entre os representantes e os representados. Os representantes não são escolhidos, designados ou controlados diretamente pelos representados, mas apenas interpretam o interesse e a vontade dos representados. Os representantes se apropriam de todos os poderes decisórios.

A representação livre, de posição intermediária, é típica dos sistemas parlamentares, na qual os representados têm alguma ligação direta com os representantes, mas seu controle é sujeitado ou limitado. Na maioria dos sistemas eleitorais, o grau de escolha e controle exercido pelos representados é limitado sobretudo em termos temporais, pois os representados exercem sua ligação somente a cada dois, quatro ou seis anos. (....) A representação instruída é aquela em que os representados controlam constantemente os representantes. Há diferentes mecanismos que criam ligações mais fortes e obrigam os representantes a obedecer constantemente às instruções dos representados, como eleições frequentes, a revogabilidade de mandatos, e alguns procedimentos participativos, que aumentam as oportunidades para que todos os cidadãos compartilhem das decisões governamentais, como, no Brasil, o orçamento participativo. Com relação à natureza jurídica, o mandato político-representativo não se confunde com o direito privado nem com o chamado mandato imperativo. (CARVALHO, 2010, p. 226).

Segundo Kildare (2010), o mandato imperativo é aquele pelo qual seus titulares se vinculavam às instruções do mandante e ficavam obrigados a obter dele novas instruções para a prática de atos não constantes do mandato, havendo a possibilidade de revogação da representação. Ocorreu nos Estados-gerais da monarquia francesa.

Explica Kildare (2010) que o mandato representativo não se confunde com o mandato de Direito Privado, pois nele, o mandatário não está adstrito às determinações do mandante, não pode ser destituído; o mandato não comporta revogação e o mandatário não está sujeito a prestar contas, de modo que o mandatário não age em nome dos que nele votaram, mas em nome do povo ou da nação. Afirma ainda que o mandato representativo é geral, livre e irrevogável, salvo nos casos previstos na Constituição como de perda de mandato, bem como em hipóteses excepcionalmente admitidas de revogação, como a do recall do Direito norte-americano.

Ainda segundo o autor,

Para, contudo, propiciar que os eleitos para o parlamento representem os cidadãos de forma democrática – compreendida a representação como ato de espelhar, refletir, reproduzir fielmente – necessário que o parlamento, no seu todo, e em suas várias partes componentes, espelhe as diversas tendências e orientações políticas presentes no país globalmente considerado, sem exclusões, e nas respectivas proporções. O mandato representativo não tem, contudo, conseguido alcançar a identidade entre o povo e seu representante. É que a fragmentação da vontade geral do povo, em vontades parciais, resultantes da divisão do eleitorado, do pluralismo político, dos grupos e forças de pressão, vem concorrendo para a transformação do sistema representativo, deixando então os Parlamentos de atuarem como órgãos de representação de todo o povo ou de toda a nação, para expressar interesses parciais, pela redução da autonomia de parlamentares que passam a se vincular aos setores que influíram em sua eleição.

Outro fator que influencia na formulação da representação política é a presença, no quadro das instituições democráticas, dos partidos políticos, eis que a designação dos mandatários fica vinculada aos fenômeno partidário.

Em virtude das funções básicas que cabem aos partidos políticos exercer, quais sejam, o estabelecimento de um programa de governo e a seleção de pessoas que se disponham a executar esse programa com a necessária eficiência, escreve Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “Desempenhando os partidos adequadamente estas duas funções, as eleições perderiam o caráter de mera escolha de homens para governar, ganhando a dimensão de seleção entre programas de governo. Disso decorre que, em última análise, o titular do mandato é o partido, que o exerce por meio de homens que não passam de seus órgãos de expressão”.

Acentue-se, ainda, como fator de crise da representação política as dificuldades técnicas trazidas pelo tipo e conteúdo dos temas discutidos no âmbito do Parlamento, o que transforma a política, muitas vezes, em refém das referências tecnológicas, das estatísticas, das probabilidades e das valorações maro e microeconômicas. Acresça-se ainda o quadro de enfraquecimento do espaço público da política e da sua economização, em decorrência do processo de globalização da economia, fazendo com que as candidaturas percam a sua representatividade, pela homogeneidade de respostas, afastando a diferença, a alternância e a incerteza de resultados, que são próprios do sistema representativo. José Luiz Quadro de Magalhães, ao abordar a crise da democracia representativa, acentua que “a democracia não é um lugar onde se chega. Não é algo que se possa alcançar e depois e acomodar, pois é caminho e não chegada. É processo, e não resultado. Dessa forma, a democracia existe em permanente tensão com forças que desejam manter interesses, os mais diversos, manter ou chegar ao poder para conquistar interesses de grupos específicos, sendo que muitas vezes essas forças se desequilibram, principalmente com a acomodação da participação popular dialógica, essência da democracia que defendemos, e o desinteresse de participação no processo da democracia representativa, pela percepção da ausência de representatividade e pelo desencanto com os resultados apresentados”. (CARVALHO, 2010, p. 229, grifo nosso).

Em que pese a referida crise da democracia representativa, cabe ressaltar a posição de Carvalho (2010), para quem a democracia representativa se justifica, pois apenas nela se distinguem o espaço público e o privado, a esfera do Estado e a esfera da sociedade; o cidadão e a pessoa na sua vida própria, não absorvida pelo cidadão total, como ocorreu na Grécia antiga e nos regimes totalitários do século XX; sendo que apenas a democracia representativa assegura a separação dos poderes e a responsabilidade política dos governantes perante os governados, propiciando o pluralismo e o contraditório no âmbito das assembleias representativas.

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3. Sistemas eleitorais brasileiros e no Direito Comparado

José Afonso da Silva conceitua sistemas eleitorais como sendo “conjunto de técnicas e procedimentos que se empregam na realização das eleições, destinados a organizar a representação do povo no território nacional”. (SILVA, 2012, p. 369).

Segundo ele, a combinação de técnicas e procedimentos é que proporciona o aparecimento de diferentes sistemas eleitorais, que, fundados no modo de realizar a representação, se distinguem em sistema majoritário, sistema proporcional e sistema misto.

3.1. Sistema majoritário

O autor explica que, pelo sistema majoritário, a representação, em dado território, circunscrição ou distrito, cabe ao candidato(s) que obtiverem a maioria (absoluta ou relativa) dos votos:

Em primeiro lugar, ele se conjuga com o sistema de eleições distritais, seja com os distritos uninominais ou unipessoais, nos quais o eleitor há de escolher entre candidatos individuais em cada partido, isto é, haverá apenas um candidato por partido; ou com distritos plurinominais ou pluripessoais (também chamados sistemas de listas), em que cada partido poderá apresentar uma lista de candidatos (uma pluralidade de nomes) à escolha dos eleitores distritais.

Em segundo lugar, o sistema majoritário pode ser simples (ou sistema de escrutínio a um só turno), pelo qual, por uma única eleição, se proclama o candidato que houver obtido a maioria simples ou relativa (por isso, também, às vezes é denominado sistema de eleição por maioria relativa), como pode ser por maioria absoluta (por isso é, também conhecido como sistema eleitoral por maioria absoluta), segundo o qual somente se considerará eleito o candidato que obtiver a maioria absoluta de votos; se nenhum candidato o conseguir, efetivar-se-á nova eleição, geralmente entre os dois candidatos mais votados, a fim de decidir entre ambos, quando, então, um deverá alcançar a maioria absoluta de votos (por essa razão, dá-se-lhe também o nome de sistema majoritário a dois turnos, ou sistema de escrutínio a dois turnos). (SILVA, 2012, p. 371).

3.2. Sistema Proporcional

José Afonso da Silva ensina que a Constituição acolheu o sistema proporcional para a eleição de Deputados Federais (art. 45), princípio que se estende às eleições para as Assembleias Legislativas dos Estados e para as Câmaras de Vereadores (Câmaras Municipais) (SILVA, 2012, p. 372). Para o autor, por esse sistema, pretende-se que a representação, em determinado território (circunscrição), se distribua em proporção às correntes ideológicas ou de interesse integrada nos partidos políticos concorrentes.

Daí se vê que esse sistema, em princípio, só é compatível com circunscrições eleitorais amplas em que se devem eleger vários candidatos, o que, outrossim, mostra ser aplicável apenas a técnica de escrutínio de lista (sistema plurinominal). Há variações cujos pormenores descabem aqui, cumprindo notar que o sistema suscita os problemas de saber quem é considerado eleito e qual o número de eleitos por partido. Para solucionar esses dois problemas fundamentais, é necessário determinar: (a) o número de votos válidos; (b) o quociente eleitoral; (c) o quociente partidário; (d) a técnica de distribuição dos restos ou sobras; (e) a determinação dos eleitos; (f) solução de casos em que há falta de quociente.

(A) Votos válidos: para a determinação do quociente eleitoral, contam-se, como válidos, os votos dados à legenda partidária (votação apenas em nome do partido) e os votos de todos os candidatos. Os votos nulos não entram na contagem. O parágrafo único do art. 106 do Código Eleitoral mandava contar, como válidos, os votos em branco. Essa regra não foi recebida pelo novo ordenamento constitucional, que dá clara indicação de que voto branco não é computável (art. 77, § 2º), e, por isso, foi revogada pela Lei 9.504/1997. (B) Quociente eleitoral: determina-se o quociente eleitoral, dividindo-se o número de votos válidos pelo número de lugares a preencher na Câmara dos Deputados, ou na Assembleia Legislativa estadual, ou na Câmara Municipal, conforme o caso, desprezada a fração igual ou inferior a meio, arredondando-se para 1, a fração superior a meio. (C) Quociente partidário: é o número de lugares cabível a cada partido, que se obtém dividindo-se o número de votos obtidos pela legenda (incluindo os conferidos aos candidatos por ela registrados) pelo quociente eleitoral, desprezada a fração. (D) Distribuição dos restos: feitas as operações supraindicadas, ficar-se-á sabendo quantos candidatos elegeu cada partido. Acontece que podem sobrar lugares a serem preenchidos, em consequência de restos de votos em cada legenda não suficientes, de persi, para fazer mais um eleito. Há vários métodos para distribuição dos lugares restantes entre os partidos que concorrem à eleição. Para solucionar esse problema da distribuição dos restos ou das sobras, o direito brasileiro adotou o método da maior média, que consiste no seguinte: adiciona-se mais um lugar aos que foram obtidos por cada um dos partidos; depois, toma-se o número de votos válidos atribuídos a cada partido e divide-se por aquela soma; o primeiro lugar a preencher caberá ao partido que obtiver a maior média; repita-se a mesma operação tantas vezes quantos forem os lugares restantes que devam ser preenchidos, até sua total distribuição entre os diversos partidos (Código Eleitoral, art. 109). (SILVA, 2012, p. 373)

O autor ensina que somente concorrerão a essa distribuição os partidos que tiverem quociente eleitoral, isto é, o número de votos suficientes para a eleição de pelo menos um candidato. Observa que os lugares a preencher em cada Câmara são distribuídos por circunscrição, de modo que as operações referidas acima são feitas em referência a cada uma delas.

Isso, no entanto, só tem importância quanto às cadeiras a serem preenchidas na Câmara dos Deputados, que são distribuídas em proporção à população de cada circunscrição eleitoral, que, consoante já foi visto, corresponde, no caso, a cada Estado e Distrito Federal. Fixado, para cada eleição, o número de Deputados Federais a serem eleitos por Estado e Distrito Federal (art. 45, § 1º), aqueles elementos de representação proporcional – ou seja: votos válidos, lugares a preencher, quociente eleitoral, quociente partidário, distribuição de restos – apuram-se em cada um deles. Com relação às Assembleias Legislativas e às Câmaras Municipais, a questão é mais simples porque o território do Estado ou do Município funciona, respectivamente, como circunscrição das correspondentes eleições. (SILVA, 2012, p. 374).

3.3. Sistema misto

José Afonso da Silva ensina que há mais de um tipo de sistema eleitoral misto. O alemão, denominado sistema de eleição proporcional “personalizado”, seria o que procura combinar “o princípio decisório da eleição majoritária com o modelo representativo da eleição proporcional, posto que divide cada voto em duas partes, computa-os em separado, elegendo-se a metade dos Deputados por circunscrições distritais e a outra metade em função de listas de base estadual”. Nas palavras do autor:

Por esse sistema, que tem sido muito reivindicado para o Brasil, cada Estado será dividido em tantos distritos em número igual à metade dos lugares a preencher; cada partido apresentará um candidato para cada distrito e uma lista partidária para todo o Estado. O eleitor disporá de dois votos: o primeiro será atribuído a um dos candidatos do distrito, assinalando um nome, e o outro, a uma das listas partidárias, assinalando uma legenda (voto de legenda). Segundo o sistema alemão, para calcular o número de lugares que corresponde aos partidos, se tomará em consideração a porcentagem de votos obtida pela legenda. Feito isso, se verificará quantos candidatos cada partido elegeu pelos distritos e quantos elegeu pelo sistema de listas. Disso se vê que o critério decisivo é o proporcional. (SILVA, 2012, p. 377).

O autor menciona ainda o sistema eleitoral misto em vigor no México, pelo qual, para as eleições de integrantes da Câmara dos Deputados, se estabelecem dois tipos de unidades eleitorais. A primeira seria o distrito eleitoral uninominal, dividindo o país em trezentos deles distribuídos pelos trinta e um Estados e o Distrito Federal, sendo que nenhuma unidade federativa pode ter representação menor do que dois Deputados. A segunda unidade eleitoral é a circunscrição plurinominal, em número de cinco para todo o país, e que constitui a base para a eleição de duzentos Deputados pelo princípio da representação proporcional, de modo que a Câmara dos Deputados mexicana é integrada por 500 Deputados, sendo 300 eleitos pelo sistema de maioria relativa nos distritos e 200 eleitos pelo sistema de representação proporcional. Conclui o autor que o referido sistema busca conservar o sistema eleitoral misto, mas com um aumento da representação proporcional, com predomínio do sistema de maioria. (SILVA, 2012, p. 377-378).

No Brasil, houve tentativa de implantar um chamado sistema misto majoritário e proporcional por distrito, na forma que a lei dispusesse. A Emenda Constitucional 22/82 é que o previu. Um projeto de lei foi apresentado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República regulando a matéria. Previa que nas eleições à Câmara dos Deputados os Estados e o Distrito Federal seriam divididos em distritos em número igual à metade dos lugares correspondentes na Câmara dos Deputados. Previa também que, para essas eleições, cada partido poderia registrar dois candidatos por distrito, sendo eleito um pelo sistema majoritário, e outro pelo sistema proporcional. E nas eleições para as Assembleias Legislativas, cada partido poderia apresentar um candidato pelo sistema majoritário em cada distrito e até cinco pelo sistema proporcional. Não cabe aqui entrar nos pormenores do sistema. Basta apenas observar que ele abria, sem dúvida, possibilidades para a representação das minorias, mas a proporcionalidade não era a característica do princípio de representação proporcional, pois fundamentalmente consistia numa porcentagem de votos obtidos pelo candidato do partido em relação com o número de votantes do respectivo distrito. Seria considerado eleito o candidato do partido mais votado em cada distrito. Determinado pela porcentagem do partido o número de lugares a que cada um teria direito aplicando o sistema proporcional, considerando-se eleitos os candidatos classificados segundo a melhor posição conferida nos diferentes distritos, até completar a porcentagem do respectivo partido. Basicamente o sistema coincidia com os distritos, porque os candidatos das listas se elegeriam também pelo distrito e sobre a base da relação existente entre sua votação com o número de votantes do mesmo distrito.

Tentativas de implantar o sistema eleitoral misto, de tipo alemão, na Constituinte e no processo revisional de 1994, fracassaram, mas a tendência a isso se amplia cada vez mais, à vista dos notórios defeitos do sistema de representação proporcional puro que vigora atualmente. (SILVA, 2012, p. 378-379).

Dalmo de Abreu Dallari explica que, pelo sistema de distritos eleitorais, o colégio eleitoral é dividido em distritos, devendo o eleitor votar apenas no candidato de seu respectivo distrito (DALLARI, 2005, p. 193). Explica ainda que, embora tenha sido aplicado de maneiras muito diversas, como visto, existe um único ponto uniforme, qual seja, a proibição de que o eleitor vote em candidato de outro distrito que não o seu.

Olívia Raposo da Silva Telles explica que, no sistema eleitoral norte-americano, além das eleições gerais, que são as eleições propriamente ditas, em numerosos Estados o eleitorado também participa do processo de escolha dos delegados que irão participar da convenção de cada partido, por meio das eleições primárias, que são disciplinadas por lei estadual e organizadas pelo Poder Público tanto quanto as eleições gerais:

Há diversos tipos de eleições primárias, sendo as mais importantes as primárias fechadas, das quais só participam os eleitores que declararam no momento do alistamento eleitoral a filiação ao partido em questão, e as primárias abertas, em que todos os eleitores podem participar da eleição dos delegados que vão escolher o candidato do partido. Nos Estados em que não são realizadas primária, a designação dos candidatos é feita pelo comitê dos partidos (caucuses). (TELLES, 2009, p; 180, grifo nosso).

Tabela 1- Sistemas Majoritários

País	Votação necessária para eleição	Quantidade de distritos/eleitores
Reino Unido	Maioria simples	659 distritos uninominais com cerca de 69 mil eleitores
EUA	Maioria simples	435 distritos uninominais
Austrália	Voto Alternativo	148 distritos uninominais com cerca de 79 mil eleitores
Índia	Maioria simples	543 distritos uninominais
Canadá	Maioria simples
França	Maioria absoluta(possibilidade de segundo turno)	555 distritos uninominais com cerca de 70 mil eleitores

(continua)

Tabela 2 - Sistemas Proporcionais

País	Âmbito territorial da eleição	Tipo de lista	Cláusula de barreira ou não
Argentina	Distritos locais	Lista fechada	3% do eleitorado do distrito
África do Sul	Distrito superior corretivo	Lista fechada	Não
Bélgica	Distrito superior corretivo	Lista flexível	33% da cota em ao menos um dos arrondissements da província
Chile	Distritos locais	Lista aberta
Espanha	Distritos locais	Lista fechada	3% da votação distrital
Israel	Distrito único nacional	Lista fechada	1,5% da votação nacional
Polônia	Distrito superior independente	Lista aberta	5% para votação nacional e 8% para coligações
Portugal	Distritos locais	Lista fechada	Não
Suécia	Distrito superior corretivo	Lista flexível	4% da votação nacional
Turquia	Distritos locais	Lista fechada	10% da votação nacional, tendo que alcançar a cota do distrito
Uruguai	Distritos locais	Lista fechada	Não
Suíça	Distritos locais	Lista livre	Não

Tabela 3 - Sistemas Mistos

País e ano de adoção do sistema	Âmbito territorial da eleição proporcional	Votação necessária para eleição majoritária	Total de cadeiras preenchidas por eleição majoritária	Total de cadeiras preenchidas por eleição proporcional	Eleitor tem dois votos?	Permitida a candidatura no distrito e na lista?
Alemanha, 1949	Todo o país	Maioria simples	328 (50%)	328 (50%)	Sim	Sim
México, 1963	Todo o país	Maioria simples	300 (60%)	200 (40%)	Sim	Sim
Rússia, 1993	Todo o país	Maioria simples	225 (50%)	225 (50%)	Sim	Não
Itália, 1993	Todo o país	Maioria simples	475 (75%)	155 (25%)	Sim	Sim
Venezuela, 1993	22 distritos locais	Maioria simples	100 (50%)	99 (50%)	Sim	Sim
Japão, 1994	11 distritos	Maioria simples	300 (52%)	180 (48%)	Sim	Sim
Coréia do Sul, 1994	Todo o país	Maioria simples	253 (85%)	46 (15%)	Não	Não
Filipinas, 1995	Todo o país	Maioria simples	208 (80%)	52 (20%)	Sim	Não
Bolívia, 1996	9 distritos locais	Maioria simples	68 (52%)	62 (48%)	Sim	Sim

Tabela 4 - Sistemas eleitorais comparados

País	Sistema eleitoral	Percentual de mulheres eleitas	Percentual de cadeiras do maior partido	Número de partidos	Desproporcionalidade entre votação e número de cadeiras obtidos (maior o índice, maior a desproporção)
Reino Unido	Majoritário	17,9%	62,7%	3	21,5
EUA	Majoritário	14,3%	50,8%	2	3,4
Austrália	Majoritário	25,3%	45,3%	3	19,0
Índia	Majoritário	8,8%	33,6%	6	12,6
Canadá	Majoritário	20,6%	57,1%	5	17,6
França	Majoritário	12,2%	41,8%	3	25,5
Argentina	Proporcional	30,7%	48,3%	2	8,1
Bélgica	Proporcional	35,3%	15,3%	10	7,3
Chile	Proporcional	12,5%	32,5%	7	14,2
África do Sul	Proporcional	29,8%	66,5%	5	1,2
Espanha	Proporcional	28,3%	52,3%	3	8,8
Israel	Proporcional	15,0%	21,7%	11	4,0
Polônia	Proporcional	20,2%	43,7%	4	18,5
Portugal	Proporcional	19,1%	50,0%	4	9,1
Suécia	Proporcional	45,3%	37,5%	7	2,6
Turquia	Proporcional	4,4%	24,7%	5	17,0
Uruguai	Proporcional	12,1%	40,4%	4	0,5
Suíça	Proporcional	23,0%	25,5%	6	8,4
BRASIL	proporcional	8,6%	20,7%	8	7,4
Alemanha	Misto	32,2%	45,4%	6	6,0
México	Misto	22,6%	43,6%	3	9,3
Rússia	Misto	7,6%	25,1%	6	25,2
Itália	Misto	11,5%	29,6%	9	10,2
Venezuela	Misto	9,7%	46,1%	5	16,3
Japão	Misto	7,3%	46,6%	6	8,4
Coréia do Sul	Misto	5,9%	44,5%	3	13,6
Bolívia	Misto	18,5%	25,4%	7	8,2

Fonte: site do Senado - https://www.senado.gov.br/senado/presidencia/link6.asp

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4. O Projeto de Emenda Constitucional nº 43 do Senado Federal

O Senador Romero Jucá, em parecer a respeito da PEC 43, argumentou que “a opção por propor a alteração pretendida seria inconstitucional, por contrariar o voto direto consagrado na Lei Maior, pois em nossa tradição constitucional voto direto significa modalidade de voto em que não há intermediários entre os eleitores e os parlamentares por eles eleitos”, de modo que, no voto em lista fechada os eleitos seriam escolhidos pelo partido e não pelos eleitores, o que frustraria a natureza direta do voto, como prevista na Constituição.

Argumenta o Senador que “a Constituição Federal estabelece que os Deputados Federais sejam eleitos diretamente e em nossa tradição constitucional voto direto significa voto em candidato, em pessoa concreta, vale dizer, significa que entre os eleitores e os parlamentares por eles eleitos não há intermediários”.

Voto vencido Senador José Pimentel

Em seu voto vencido, o Senador José Pimentel afirma que, no Brasil, é recorrente a indagação sobre como pode um candidato que amealhou mais de uma centena de votos para deputado federal não ter sido proclamado eleito e outro, com apenas algumas centenas de votos, ser considerado vitorioso nas eleições, numa mesma circunscrição eleitoral. Explica o Senador que para a eleição da Câmara dos Deputados, dispõe a Constituição Federal, em seu art. 45, caput, que deve ser observado o sistema proporcional, adotado, por simetria, também para as Assembleias Legislativas dos Estados (art. 27, § 1º, da CF) e à Câmara Legislativa do Distrito Federal. Nos termos do voto:

A norma é repetida no art. 85 do Código Eleitoral. Definido o número de cadeiras cabíveis a cada Estado (circunscrição eleitoral para escolha de deputados federais), nos termos da Lei Complementar 78, de 1993, em cumprimento ao disposto no § 1º do art. 45 do Texto Constitucional, o procedimento dessas vagas é feito mediante um procedimento definido nos arts. 107 e 108 do Código Eleitoral. Vamos aqui reproduzi-lo:

a) Em primeiro lugar, apura-se o chamado “quociente eleitoral”. Esse número dirá quantos votos são necessários para o preenchimento de uma vaga. O “quociente eleitoral” é o resultado da divisão dos votos válidos (no caso, votos dados a legendas partidárias e nomes de candidatos, no pleito para deputado federal) pelo número de cadeiras reconhecidas àquele Estado;

b) Posteriormente, toma-se o montante de votos obtidos por cada partido ou coligação partidária e divide-se o mesmo pelo “quociente eleitoral”. O resultado obtido, conhecido como “quociente partidário”, corresponde ao número preliminar de vagas que cabem ao partido. Se o quociente for menor que um, isso significa que o partido não logrou conquistar uma única vaga sequer e, portanto, estará excluído da representação parlamentar (isso explica a disposição de partidos menores para a formação de coligações);

c) Se, ao final, após a repetição da operação do item anterior, remanescem vagas (possibilidade do desprezo dos votos dados a partidos que não suplantaram o quociente partidário), essas vagas são loteadas pelo critério de “maiores médias” (Método d’Hondt) – cujo rito é descrito no art. 109 do Código Eleitoral – entre os partidos que obtiveram quociente partidário maior que um (isto é, conquistaram uma cadeira, pelo menos); finalmente.

d) Concluída a fase de rateio, inicia-se a fase de preenchimento: serão proclamados eleitos os candidatos registrados “segundo a ordem de votação recebida” em número bastante para completeza das vagas destinadas ao partido ou coligação.

Isso caracteriza o nosso sistema eleitoral para as casas legislativas: sistema eleitoral proporcional de lista aberta. A distribuição de vagas é determinada pela quantidade de votos obtida por uma legenda partidária (ou coligação), que corresponde ao total de votos dados à própria legenda (ou legendas, em caso de coligação) mais as votações nominais obtidas por todos os candidatos registrados. Assim, quando se vota em um nome, na verdade, está-se a contribuir para o somatório de votos para a legenda pela qual o candidato está registrado, só contando o seu voto para a fase suplementar de ordenação da classificação, para o fim de diplomação. Infelizmente, isso não é compreendido pela imensa maioria do eleitorado!

Continua o Senador:

Portanto, no modelo atual, quem vota para deputado federal - mesmo que não esteja a par da regra eleitoral – vota sempre em partidos políticos, ainda que registre na urna eletrônica a opção por um candidato devidamente registrado.

O sistema proporcional – de listas aberta (sic), pré-ordenada ou flexível – é rigorosamente constitucional, porquanto é o mais adequado para a concretização do fundamento republicano inserto no inciso V do art. 1º da Constituição Federal: o pluralismo político, comando esse repetido no caput do art. 17 do Texto Constitucional.

De fato, o modelo da preferência do Senador Romero Jucá, declinado na emenda substitutiva que apresenta – o majoritário plurinominal, ou “distritão” – esse sim, é inconstitucional, porque milita contra o pluripartidarismo e solapa a representação das minorias. Na verdade, torna absolutamente despicienda a existência de partidos políticos.

(...)

“Em suma: o modelo proposto na emenda substitutiva lastreia-se no prestígio individual dos candidatos. Não fortalece os partidos como entes de coesão de ideários políticos, programas e ideologias, impactando negativamente a governança, no sistema presidencialista de governo. Se no presidencialismo de coalizão, a que nos sujeitamos por força da prevalência da lista aberta, já nos submetemos à falta de comando dos partidos sobre as respectivas bancadas, obrigado o presidente e seus articuladores políticos a um esforço de Sísifo para conseguir maioria parlamentar, no limite negociando projeto a projeto, voto a voto, conforme registrou o Presidente Fernando Henrique Cardoso, pode-se antever o agravamento desse quadro de falta de garantia de apoio efetivo às propostas do governo no Congresso, se viéssemos a institucionalizar a representação rigorosamente personalizada. Não é difícil constatar a força do poder econômico ou dos meios de comunicações (bem como de corporações, igrejas, clubes desportivos etc.) a determinar o resultado final apurado e o aniquilamento das minorias, tal como já vivenciado no Império e na República Velha”.

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5. A questão da constitucionalidade do sistema de voto proporcional de lista preordenada

Luiz Henrique Vogel, consultor legislativo do Senado, afirma, em estudo de novembro de 2011,

Não surpreende que, entre os países que adotam a representação proporcional, a maioria tenha optado pelo sistema de lista fechada ou flexível, pois nesses dois modelos os partidos devem apresentar ao eleitor suas preferências a respeito do ordenamento da lista que será registrada para disputar as vagas disponíveis em determinada circunscrição eleitoral. Esta opção é perfeitamente compatível com a representação proporcional realizada por intermédio de partidos políticos, isto é, agrupamentos organizados para intermediar os interesses da sociedade no processo de constituição e implementação das políticas estatais. Em congruência com a centralidade conferida aos partidos na representação proporcional de lista, as campanhas eleitorais nos países que adotam a lista fechada ou flexível caracterizam-se pelo foco na propaganda de conteúdo partidário, ainda que alguma personalização decorra do papel de liderança conferido aos “notáveis” do partido que, usualmente, ocupam as primeiras posições na lista preordenada.

Em ambos os sistemas, o de lista fechada e o de lista flexível, fica mais claro ao eleitor que o princípio da organização parlamentar é o partido político, não o candidato individual, ainda que, na lista flexível, o eleitor possa modificar o ordenamento da lista votando nominalmente em um dos candidatos. Os quocientes eleitoral e partidário, calculados nesses sistemas de votação, convertem-se em circunscrições eleitorais “voluntárias”, permitindo elevar ao máximo a densidade do mandato representativo e assegurar ao representante a responsabilidade independente que caracteriza o mandato representativo (não permitida pelo mandato imperativo). Essa associação é voluntária na medida em que um amplo conjunto de eleitores associa-se a um determinado projeto político, independentemente da região territorial na qual habitam. (VOGUEL, 2011, p. 4).

Paulo Kaufmann do Nascimento explica que “os sistemas eleitorais influenciam fortemente o número de partidos e, portanto, a natureza da competição no sistema partidário. Além disso, os sistemas eleitorais também afetam as maneiras como os partidos se organizam e funcionam internamente” (NASCIMENTO, 2007, p. 27).

Segundo Scott Mainwaring, o sistema eleitoral brasileiro contribuiu para minar os esforços de construção de partidos políticos mais efetivos. Vários aspectos da legislação eleitoral brasileira não têm paralelo no mundo, e nenhuma outra democracia dá aos políticos tanta autonomia perante seus partidos. Essa legislação eleitoral reforça o comportamento individualista dos políticos e impede a construção partidária. Os graus extremamente baixos de fidelidade e disciplina partidária encontrados nos principais partidos são tolerados e estimulados por essa legislação. (MAINWARING, apud NASCIMENTO, 2007, p. 27)

Nascimento conclui que existem três causas primordiais para o distanciamento entre representantes e representados, quais sejam: o desvirtuamento da proporcionalidade parlamentar, o desligamento do parlamentar com as orientações de seu partido político e a pouca força deste para evitar atuações absolutamente independentes de seus membros (NASCIMENTO, 2007).

Darcy Azambuja ensina que a maioria das nações modernas tem adotado a representação proporcional, sendo que alguns sistemas alcançaram um grau elevado de perfeição, conseguindo, praticamente, fazer com que se representem no Parlamento todas as correntes de opinião dignas de apreço quanto ao número de pessoas que as esposam (AZAMBUJA, 2005, p. 342). Nas palavras do autor:

Esse aperfeiçoamento do regime representativo, porém, não é sem inconvenientes. Os Parlamentos eleitos pela R. P. segundo as fórmulas mais tecnicamente perfeitas, são Parlamentos sem maioria, o que torna o governo difícil e a elaboração de leis morosa e desordenada, impossibilitando muitas vezes a adoção de medidas necessárias e de uma orientação definida na atividade dos poderes públicos. Quando, em uma nação, há somente dois ou três grandes partidos políticos, a R. P. funciona com vantagem distribuindo entre eles as vagas sem esfacelar politicamente o Parlamento. Quando, porém, há seis ou oito partidos, o Parlamento se torna um fator de instabilidade, de indecisão e até de perigo para o Estado, cujo governo não dispõe nunca de uma força que o apóie, e fica à mercê de todas as manobras para enfraquecê-lo e derrubá-lo.

Como o próprio regime representativo, a representação proporcional é um sistema perfectível, não no sentido de atomizar a representação e sim no de estabelecer a harmonia, a coesão e a correspondência necessária entre a sociedade e o poder. (AZAMBUJA, 2003, p. 342-343).

De fato, ao adotar-se o sistema eleitoral de lista fechada, ocorreria o fortalecimento dos partidos políticos existentes, pois o foco sairia da pessoa do candidato para a ideologia do seu partido, sem implicar inconstitucionalidade por ferir o voto direto, assegurado constitucionalmente. Com efeito, Gilmar Ferreira Mendes explica que no sistema proporcional brasileiro, os partidos políticos detém monopólio absoluto das candidaturas (MENDES; BRANCO, 2012, p.802):

A filiação partidária, no sistema político delineado na Constituição, constitui uma condição de elegibilidade, como prescreve o art. 14, § 3º, V. Nesse sentido, o art. 87 do Código Eleitoral é enfático ao determinar que “somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos”. E a Lei n. 9096/95, em seu art. 18, dispõe que “para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao respectivo partido pelo menos 1 (um) ano antes da data fixada para as eleições, majoritárias ou proporcionais”. Se considerarmos a exigência de filiação partidária como condição de elegibilidade e a participação do voto de legenda na eleição do candidato, tendo em vista o modelo eleitoral proporcional adotado para as eleições parlamentares, parece certo que a permanência do parlamentar na legenda pela qual foi eleito torna-se condição imprescindível para a manutenção do próprio mandato. Assim, ressalvadas situações específicas decorrentes de rupturas de compromissos programáticos por parte da agremiação, perseguição política ou outra situação de igual significado, o abandono da legenda deve dar ensejo à extinção do mandato. Na verdade, embora haja participação especial do candidato na obtenção de votos com o objetivo de posicionar-se na lista dos eleitos, tem-se que a eleição proporcional se realiza em razão de votação atribuída à legenda. Ademais, como se sabe, a maioria dos eleitos nem sequer logra obter o quociente eleitoral, dependendo a sua eleição dos votos obtidos pela agremiação. (MENDES; BRANCO, 2012, p. 802, grifo nosso).

O Supremo Tribunal Federal decidiu que o cancelamento de filiação partidária, ou a transferência para legenda diversa, do candidato eleito por outro partido, pelo sistema proporcional, sem razão legítima, configura ato de infidelidade partidária, a ser apurado pela Justiça Eleitoral, e que pode levar à perda do mandato parlamentar.

Cabe destacar que a jurisprudência, tanto do Tribunal Superior Eleitoral (Consulta 1.398), como do STF, reafirmada no MS 29988 MC /DF – Distrito Federal, é firme no sentido de que “o mandato parlamentar conquistado no sistema eleitoral proporcional também pertence ao partido político”, de tal forma que, ocorrida a vacância, o direito de preenchimento da vaga é do partido político detentor do mandato, e não da coligação partidária, já não mais existente como pessoa jurídica.

Luiz Henrique Voguel ensina que

Na literatura acadêmica, os sistemas eleitorais de lista aberta e os sistemas majoritários (voto em distritos uninominais, como nos EUA, Reino Unido e no Canadá) têm sido criticados por estimularem uma reputação pessoal do representante, em detrimento do compromisso com o partido.

(...)

Em contraste com o personalismo que caracteriza os sistemas proporcionais de lista aberta e os sistemas distritais majoritários, Pippa Norris aponta que, na medida em que nos sistemas proporcionais de lista fechada os parlamentares não têm incentivos para reivindicar benefícios particularistas, há uma expectativa de que os candidatos do partido defendam políticas de cunho universal, focada na reivindicação coletiva do esforço realizado para alcançar aquela política ou benefício para o conjunto do eleitorado. Como aponta Marenco, ainda que o sistema de lista aberta adotado no Brasil também exerça algum efeito no fortalecimento da estratégia partidária nas campanhas (pois menos de 5% dos candidatos a Deputado Federal elegem-se apenas com seus próprios votos), a necessidade dos candidatos alcançarem votação nominal elevada para situarem-se em posições “elegíveis” da lista aberta acaba por contribuir para o individualismo e a construção de reputações personalistas, com pouco conteúdo partidário. (VOGUEL, 2011, p. 4-5).

Miriam Campelo de Melo Amorim explica que aqueles que consideram o voto em listas fechadas como contrário ao princípio-regra do voto direto, argumentam que o voto dado ao partido não teria a característica de voto direto, uma vez que a escolha do eleitor não recairia, diretamente, no candidato, mas requereria a mediação do partido (AMORIM, 2011, p. 4).

Explica a autora que, na verdade, a agremiação partidária apenas ordenou previamente os nomes dos candidatos na lista, sendo que a doutrina é unânime em considerar que a lista fechada preordenada, isto é, o voto no partido político, não constitui burla ao princípio do voto direto. A autora cita Gilmar Mendes, Ministro do Supremo Tribunal Federal e consagrado constitucionalista, o qual discorre sobre o conceito de voto direto:

O voto direto impõe que o voto dado pelo eleitor seja conferido a determinado candidato ou a determinado partido, sem que haja mediação por uma instância intermediária ou por um colégio eleitoral.

Tem-se aqui o princípio da imediaticidade do voto. O voto é indireto se o eleitor vota em pessoas incumbidas de eleger os eventuais ocupantes dos cargos postulados. (MENDES, 2010, p. 859)

Ainda segundo Gilmar Mendes:

Não retira o caráter de eleição direta a adoção do modelo proporcional para a eleição para a Câmara dos Deputados (CF, art. 45, caput), que faz a eleição de um parlamentar depender dos votos atribuídos a outros colegas de partido ou à própria legenda. É que, nesse caso, decisivo para a atribuição de mandato é o voto concedido ao candidato ou partido e não qualquer decisão a ser tomada por órgão delegado ou intermediário. Anota Canotilho, porém que ‘se a votação por lista escolhida pelos partidos tem sido considerada como compatível com o princípio da imediação, já o abandono do partido na lista do qual foi eleito pode levantar problemas se o princípio da imediaticidade for analisado com o devido rigor. (apud José Joaquim Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituição, 5 ed., Coimbra: Almedina, 2002, p. 300)

A autora cita também o conceito de voto direto de José Afonso da Silva:

Voto direto – Outra exigência de sinceridade, autenticidade e eficácia do voto decorre da determinação de que seja direto Na verdade, a qualificação de “direto” se prende mais ao sufrágio do que ao voto em si. O direito de escolha (sufrágio) é que pode ser direto ou indireto, caracterizando as eleições diretas ou indiretas. Mas também, como o voto é exercício do sufrágio, pode-se dizer, como geralmente se diz: voto direto e voto indireto. A Constituição consagra o voto direto, sem exceção (art. 14).

O sufrágio (ou o voto) é direto quando os eleitores escolhem por si, sem intermediários, seus representantes e governantes. É indireto quando estes são escolhidos por delegados dos eleitores. A eleição direta deve assegurar o caráter imediato da representação, enquanto na indireta a designação dos verdadeiros representantes se realiza através de uma especial entidade intermediária: Eleitores (primeiro grau), Grandes Eleitores (segundo grau), Comissários, Delegados, Colégios Eleitorais etc. A eleição indireta ainda pode ser de dois ou mais graus. É mais comum utilizar-se o sufrágio indireto para eleição de chefes de Estado, e menos para membros de corporações legislativas. (...) (SILVA, 2010, p. 223).

Ainda, Canotilho:

O voto directo ou imediato significa que o voto tem de resultar “imediatamente” da manifestação da vontade do eleitor, sem intervenção de “grandes eleitores” ou de qualquer vontade alheia. Por outras palavras: a imediaticidade do sufrágio garante ao cidadão activo a “primeira” e a “última palavra”, pois os eleitores dão directamente o seu voto aos cidadãos) (incluídos ou não em listas) cuja eleição constitui o escopo último de todo o procedimento eleitoral. No sufrágio indirecto ou mediato, os eleitores limitam-se a eleger um colégio de delegados eleitorais (“grandes eleitores”) por sua vez, escolherão os candidatos para os diversos órgãos do poder político. (Canotilho, p. 302).

Segundo Miriam Campelo de Amorim, o referido professor português admite que a votação por lista tem sido considerada compatível com o princípio da imediação.

O sistema de representação proporcional não é incompatível com a pessoalização do voto e com a expressão da preferência dos eleitores entre os candidatos apresentados nas listas partidárias, como mostra o direito comparado através de vários métodos, mais ou menos complicados. No entanto, a lei não recorreu entre nós a nenhum desses mecanismo, privilegiando a simplicidade do método de votação e dando prioridade à opção pela imagem política dos partidos, pelos programas de governo e pelos candidatos ao cargo de Primeiro - Ministro. (CANOTILHO; MOREIRA, 1993, p. 629).

A autora conclui afirmando que a Constituição Federal exige o voto direto como modo de exercício da soberania popular, sendo que voto direto é aquele que respeita o princípio da imediaticidade, pelo qual o voto do eleitor, dado a um candidato ou a um partido, não é submetido a uma instância intermediária ou a um colégio eleitoral (AMORIM, 2011, p. 6-7). Afirma que o voto em lista fechada, nas eleições proporcionais, não contraria o princípio do voto direto, assim como não o contraria o voto apenas na legenda, como se pratica atualmente no Brasil. Em conseqüência, a autora não vê inconstitucionalidade na adoção, pela legislação brasileira, do sistema proporcional com lista fechada e preordenada para a escolha dos Deputados Federais, Estaduais, Distritais, ou de Vereadores.

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6. Reforma política e ativismo judicial

É fato que a crise da democracia representativa tem levado cada vez mais demandas ao Judiciário. Conforme afirmam Alexandre Bahia e Dierle Nunes, a existência de inúmeros partidos não tem significado a tomada de diferentes posições ideológicas,

Ao contrário, como não há grande vínculo ideológico, os programas dos partidos e suas siglas são em tudo muito semelhantes e, o que é pior, seus integrantes e lideranças têm se mostrado em geral refratários a tomar posições em assuntos polêmicos, seja para defendê-los, seja para explicitamente negá-los (v.g., aborto, eutanásia, união civil de pessoas do mesmo sexo etc).

Daniel Carvalho Oliveira Valente, em seu artigo intitulado “80 anos de Justiça Eleitoral: Perspectiva histórica e desafios democráticos futuros”, explica que, atualmente, “ é a Justiça Eleitoral responsável pela condução das eleições no Brasil, bem como a garantia da legitimidade do processo eleitoral e o livre exercício do direito de votar e ser votado, tudo isso com o fim maior de garantir e fortalecer o regime democrático”. Afirma o autor que

Apesar alta credibilidade gozada no âmbito da sociedade pátria e das instituições em geral pela Justiça Eleitoral, nas eleições haviam constantes atos ilícitos eleitorais, indo desde propaganda eleitoral antecipada, passando pela compra de votos e chegando até a utilização de caixa dois na contabilidade das campanhas eleitorais.

Assim, dentre os desafios da Justiça Eleitoral do novo milênio está o seu fortalecimento para fins de preservar a democracia e a credibilidade das eleições no Brasil, combatendo os ilícitos eleitorais e garantindo a soberania da vontade popular.

Na opinião de Valente, “nesse contexto surgem algumas alternativas de fortalecimento, sendo a primeira delas o ativismo judicial no âmbito da Justiça Eleitoral”. Segundo ele,

A jurisdição, quando exercida pelo Poder Judiciário e pelas suas características, possui um caráter transformador da ordem sócio-política garantindo direitos a pessoas e consolidando situações jurídicas de modo a fortalecer ou não a democracia.

A judicialização da política no Brasil tem como marco a promulgação da Constituição de 1988, que trouxe uma maior independência e um conjunto de prerrogativas ao Poder Judiciário e a seus membros.

Tivemos assim uma reconfiguração político institucional na relação entre os Poderes no Brasil, com o Judiciário como um todo (e a Justiça Eleitoral é parte desse conjunto) assumindo uma nova face, agora sob a égide de um regime democrático e sem a subordinação de fato ou de direito ao Poder Executivo.

Ocorre que, na concepção do autor, o fenômeno da judicialização da política é decorrente do necessário e importante processo de amadurecimento do regime democrático e do exercício da cidadania na sociedade como um todo. Importante ressaltar e corroborar a conclusão do autor, de que o ativismo judicial no âmbito da Justiça Eleitoral tem servido como um instrumento e mecanismo de fortalecimento da Justiça Eleitoral, da força normativa da Constituição Federal e da democracia brasileira como um todo.

Paulo Gustavo Gonet Branco, ao tratar do neoconstitucionalismo, afirma que é possível falar em um momento do constitucionalismo que se caracteriza pela superação da supremacia do Parlamento (MENDES; BRANCO; 2012, p. 59). Aduz que o instante seria marcado pela superioridade da Constituição, a que se subordinam todos os poderes por ela constituídos, garantida por mecanismos jurisdicionais de controle de constitucionalidade. Nas palavras do autor:

A Constituição, além disso, se caracteriza pela absorção de valores morais e políticos (fenômeno por vezes designado como materialização da Constituição), sobretudo em um sistema de direitos fundamentais autoaplicáveis. Tudo isso sem prejuízo de se continuar a afirmar a ideia de que o poder deriva do povo, que se manifesta ordinariamente por meio de seus representantes. A esse conjunto de fatores, vários autores, sobretudo na Espanha e na América Latina, dão o nome de neoconstitucionalismo.

O atual estádio do constitucionalismo se peculiariza também pela mais aguda tensão entre constitucionalismo e democracia. É intuitivo que o giro de materialização da Constituição limita o âmbito de deliberação política aberto às maiorias democráticas. Como cabe à jurisdição constitucional a última palavra na interpretação da Constituição, que se apresenta agora repleta de valores impositivos para todos os órgãos estatais, não surpreende que o juiz constitucional assuma parcela de mais considerável poder sobre as deliberações políticas de órgãos de cunho representativo. Com a materialização da Constituição, postulados éticos-morais da ganham vinculatividade jurídica e passam a ser objeto de definição pelos juízes constitucionais, que nem sempre dispõem, para essa tarefa, de critérios de fundamentação objetivos, preestabelecidos no próprio sistema jurídico.

Busca-se neutralizar a objeção democrática ao Estado constitucional com a observação de que a “rematerialização constitucional empresta dimensão substancial para a democracia”. De toda forma, caberia ao legislador ampla margem de apreciação e prioridade sobre o juiz constitucional, quando se trata de concretizar essas normas incorporadoras de valores morais e políticos. Ao juiz constitucional incumbiria atalhar abusos, cometidos por ação ou omissão do legislador. (MENDES; BRANCO, 2012, p. 60, grifos nossos).

O que se pretende sugerir é que, em que pese a constatação de que do ativismo judiciário possam surtir efeitos positivos, a PEC 43 procura, corretamente, trazer o debate acerca da reforma política para o âmbito parlamentar, pois o tema tem sido tratado, até agora, apenas na esfera judicial, especialmente pelo STF. É, pois, salutar que assim seja, pois o foro próprio para o debate das questões políticas e legislativas é o parlamento.

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7. Propostas

7.1. Voto distrital e voto distrital misto

Já vimos a lição de Dalmo de Abreu Dallari, segundo a qual, pelo sistema de distritos eleitorais, o colégio eleitoral é dividido em distritos, devendo o eleitor votar apenas no candidato de seu respectivo distrito (DALLARI, 2005, p. 193).

Márcio Nuno Rabat explica que a palavra “distritão” é de uso recente, não tendo adquirido contornos precisos na linguagem técnica da teoria política, mas que designa um sistema eleitoral no qual as votações obtidas pelos partidos são muito menos relevantes do que no sistema proporcional (RABAT. 2011, p. 4). Segundo o autor,

A palavra tem designado um sistema eleitoral com as seguintes características: a) em cada distrito ou circunscrição há várias vagas em disputa (ou seja, os distritos são plurinominais); b) os partidos registram um número variável de candidatos; c) cada eleitor dispõe de um único voto, que concede a um dos candidatos registrados; d) os candidatos individualmente mais votados são eleitos, independentemente de qualquer ponderação partidária das votações. Assim, os votos nos candidatos individuais perdem o caráter formalmente secundário que têm no sistema proporcional para se tornarem o núcleo mesmo da eleição.

Essa descrição corresponde, em boa medida, ao que especialistas chamam de sistema de voto único intransferível, ou seja, aquele em que o eleitor dispõe de um único voto e esse voto não pode influenciar na eleição de ninguém além daquele específico candidato para quem ele foi dirigido.

Há, contudo, um elemento na versão dominante do que seria o “distritão” que se afasta da (escassíssima) experiência internacional com o sistema do voto único intransferível. Esse elemento é a grande magnitude das circunscrições. Não é um elemento irrelevante. Em uma circunscrição com poucas vagas, seria talvez menos provável que a regra do ‘distritão’ destruísse a correlação entre o número de vagas obtido por cada partido e a votação do conjunto de seus candidatos, até porque os partidos certamente lançariam poucos candidatos e os eventuais votos partidários se concentrariam neles.

As discussões sobre o tema têm sido dominadas, no entanto, por uma proposta de ‘distritão’ que remete para circunscrições com muitas vagas. Os limites territoriais das circunscrições coincidiriam – tal como, aliás, já acontece nas eleições de deputados federais, estaduais e do Distrito Federal – com os dos estados e do DF. E o número de deputados eleitos em cada estado e no DF tampouco variaria em relação ao número atual, a não ser pela eventual aplicação das regras, já vigentes, de atualização das representações estaduais. Assim, a circunscrição de menor magnitude elegeria oito deputados federais e várias circunscrições elegeriam mais de vinte, até um máximo de setenta.

Como em nosso sistema atual já existe a possibilidade de votação individualizada em candidatos (apesar de ela ser contada, prioritariamente, como sendo votação do partido), a permanência das circunscrições atualmente existentes e do número de lugares a serem preenchidos em cada uma delas passa a impressão de que pouco mudaria com a adoção do sistema eleitoral alternativo. Os partidos apresentariam suas listas de candidaturas e os eleitores votariam em seus candidatos preferidos, tal como já lhes é permitido fazer. Nada impediria, sequer, que fosse permitido aos partidos se coligarem para lançar conjuntamente as listas de candidaturas, embora a coligação deixasse de ter qualquer impacto material sobre o resultado das eleições (poderia haver, no máximo, algum efeito simbólico, se candidaturas se vissem reforçadas pelo fato de serem apresentadas por grupos políticos compostos de vários partidos).

Do ponto de vista dos procedimentos esperados dos eleitores, apenas a regra que admite os votos de legenda perderia totalmente o sentido, pois esses votos simplesmente não teriam efeito sobre os resultados eleitorais, seriam votos perdidos pelos próprios partidos que os recebessem. No entanto, essa pequena modificação, ao mostrar a irrelevância a que seriam remetidos os partidos, indica também o quão radicalmente a lógica de funcionamento do sistema proporcional e seus objetivos fundamentais se alterariam com o ‘distritão’. (RABAT, 2011, p. 4-6).

Segundo o Dr. Fernando Abrucio,

Embora não haja consenso completo entre os especialistas, sabe-se que nosso modelo eleitoral dá maior ênfase à representação personalista, não obstante conter também a possibilidade do “voto partidário”. A lista aberta adotada pelo Brasil favoreceria uma disputa entre os próprios membros do partido pelo voto do eleitor. Apesar de isso criar um clima pouco cooperativo entre os políticos, eles, paradoxalmente, preferem ter em suas legendas “puxadores de voto”. São normalmente figuras populares com pouca afeição a siglas partidárias, pois isso aumenta a votação geral do partido ou da coligação.

Sobre a proposta chamada “distritão”, afirma Abrucio que seu objetivo nobre é só eleger os mais votados pelos eleitores, sendo que,

Na verdade, essa proposta só reforça os piores vícios do sistema eleitoral. Primeiro e mais importante, porque vai aumentar gigantescamente a personalização da política brasileira. O partido contará cada vez menos e a busca pela democratização interna dos partidos será uma luta perdida. Ademais, o financiamento de despachantes de luxo tende a se consolidar.

Afirma ainda que, se aprovado “esse exótico sistema eleitoral”, a representação ficará prejudicada e a governabilidade será mais custosa para os futuros presidentes.

O voto distrital misto, na explicação que consta no site do Senador Aécio Neves, é aquele em que o partido apresenta um candidato em cada distrito eleitoral (área de um estado demarcada como região eleitoral) e também uma lista de candidatos, de modo que metade das vagas é ocupada pelos candidatos distritais e a outra metade pelos candidatos apresentados na lista.

A Proposta de Emenda à Constituição n. 10, de 1995, cujo primeiro signatário é o ilustre Deputado ADHEMAR DE BARROS FILHO, tem por escopo modificar o sistema eleitoral brasileiro por meio da introdução do voto distrital misto, majoritário e proporcional, nas eleições para deputados federais, estaduais, distritais e territoriais.

Trata-se do já mencionado sistema de voto distrital misto do tipo alemão

De acordo com o Parecer da Comissão de Justiça e de Redação, “Ao justificar a iniciativa em exame, ressalta o nobre Autor que "esse sistema, já testado em países como a Alemanha, garante as eleições de parlamentares fortemente ligados às suas bases, podendo ter relacionamento mais próximo com seu eleitorado".

7.2. Voto de rejeição e recall

Fernando Rodrigues, em seu livro Políticos do Brasil, explica que, depois de cada crise política, é comum o surgimento de movimentos de protesto, sendo que um dos mais recorrentes prega o voto nulo. Não podemos deixar de concordar com o referido autor quando o mesmo afirma que nada pode ser mais deletério para a democracia do que acreditar que votar em ninguém ajudará a melhorar o sistema. (RODRIGUES, 2006, p. 185).

Conforme o autor,

Os protagonistas desses movimentos são em geral bem intencionados. Acreditam que deputados e senadores poderiam perceber o desinteresse do eleitorado por causa da alta taxa de votos nulos. Dessa forma, os congressistas passariam a ser mais responsáveis no seu dia a dia. Também na esteira de movimentos de voto nulo propagam-se mitos desconectados da realidade. Por exemplo, o de que, se mais de 50% dos votos forem anulados, uma segunda eleição seria realizada sem os candidatos rejeitados. Trata-se de uma falsa informação, possivelmente derivada de uma leitura equivocada da lei 4737 (de 15 de julho de 1965), também conhecida como Código Eleitoral. De fato, o Código Eleitoral estipula a realização de nova eleição quando a “nulidade atingir a mais de metade dos votos”. Ao contrário do que alguns podem imaginar, entretanto, essa “nulidade” não se refere a votos nulos dados pelos eleitores, mas sim a problemas de fraude eleitoral que anulam os votos. São duas situações completamente diferentes. (RODRIGUES, 2006, p. 185).

O autor destaca o fato de que, se a maioria das pessoas votar nulo numa eleição, nada acontece, a não ser que a minoria votante dos candidatos apresentados acabará elegendo o Presidente da República, os governadores e os legisladores. Importante ressaltar o pensamento de Rodrigues, para quem os optantes pelo voto nulo terão apenas se auto - excluído do processo por decisão própria, além do fato de que o voto nulo apenas ajudar a perpetuar no poder aqueles mais desprovidos de compromisso com o avanço do sistema democrático. Ademais, “os políticos que não dependem de voto ideológico têm meios de garantir seus apoios de uma parcela da população que tende a ficar imune aos apelos de campanhas que pregam o voto nulo”. (RODRIGUES, 2006, p. 186). De fato, conforme o autor, a melhor maneira de protestar contra algum político não é votando nulo, mas sim no seu adversário. A seguir, o autor apresenta as interessantes ideias do voto de rejeição e do recall, embora afirme que seja um projeto de difícil aceitação pelos legisladores. Segue a explicação do autor:

O sistema funciona de maneira simples. Além de escolher um deputado, o eleitor teria o direito de registrar um voto contra algum candidato que não desejasse ver eleito. Cada “voto de rejeição” cancelaria um voto positivo recebido pelo mesmo candidato. Com o “voto de rejeição”, congressistas que renunciam ao mandato para escapar de punição receberiam sua sentença verdadeira nas urnas, diretamente dos eleitores – um argumento ironicamente usado pelos próprios deputados e senadores que abandonam o cargo para tentar voltar numa eleição seguinte. Além dessa ferramenta a ser exercida no dia do pleito, outro mecanismo, este já presente em várias democracias, é o instrumento do recall. Serviria para que os eleitores, ao longo do mandato de um político, fizessem uma avaliação sobre se o desempenho é ou não satisfatório. Em caso de reprovação, o mandato seria encerrado antes do tempo, e nova eleição seria realizada. Procedimento complexo no período em que tudo era feito em papel, o recall passa a ser algo operacionalmente simples com o sistema de voto eletrônico. Sua adoção e o voto de rejeição dependem de decisão do Congresso. É irreal imaginar que tais medidas serão adotadas no curto prazo. São mecanismos que se adaptam apenas a sistemas democráticos mais avançados e completos que o brasileiro. (RODRIGUES, 2006, p. 18).

Vinicius Cordeiro explica:

O recall é o instituto de direito político, de caráter constitucional ou não, possibilitando que parte do corpo eleitoral de um ente político (País ou a União Federal, Estados, Províncias, Distritos ou Municípios) convoque uma consulta popular para revogar o mandato popular antes conferido. No comento de PAULO BONAVIDES, o recall "é a forma de revogação individual. Capacita o eleitorado a destituir funcionários, cujo comportamento, por qualquer motivo, não lhe esteja agradando". Outra conceituação colacionada, é a de que, o recall consiste em "forma de poder político exercido pelo povo para revogar a eleição de um Deputado ou Senador estadual, para destituir um funcionário eleito ou ainda para reformar uma decisão judicial sobre a constitucionalidade de uma lei".(CORDEIRO, 2005, p. 1)

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8. Conclusão

Conforme visto, de acordo com o sistema proporcional, todos os partidos tem direito a representação, estabelecendo-se uma proporção entre o número de votos recebidos pelo partido e o número de cargos que ele obtém. Por esse sistema, pretende-se que a representação, em determinado território (circunscrição), se distribua em proporção às correntes ideológicas ou de interesse integrada nos partidos políticos concorrentes.

Ocorre que a Constituição Federal atenua o critério da proporcionalidade, determinando a realização de ajustes no ano anterior às eleições, para que nenhuma das unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de 70 Deputados, o que gera graves distorções em relação à pretendida proporcionalidade.

Para Paulo do Nascimento, “o problema central da representação política consiste na impossibilidade de aferir-se a compatibilidade entre a vontade popular e a vontade expressa pela maioria parlamentar” (NASCIMENTO, 2007 p. 51). O autor acredita que “uma melhor reestruturação partidária evitaria a indesejada e exagerada proliferação de partidos, e acabaria por impedir a criação de inúmeros partidos sem qualquer mensagem ideológica ou social” (NASCIMENTO, 2007 p. 52).

Nas palavras do autor:

A possibilidade de adoção e a discussão do processo do sistema eleitoral

de listas fechadas não se revelou um retrocesso político, como muitos declararam, nem também uma realidade, como alguns esperaram impor, mas se firmou como uma semente para o futuro, que só germinará se realmente rumarmos para uma democracia consolidada, onde os cidadãos brasileiros disponham de canais de representação efetivos, para que possamos governar para o bem comum e não apenas para interesses paroquiais. (NASCIMENTO, 2007, p. 52, original sem grifos).

Assim, como visto, a adoção do sistema proporcional de listas fechadas contribuiria para o fortalecimento da democracia, na medida em que o foco das campanhas passaria a ser o programa partidário, e não mais a pessoa do candidato.

Tal sistema não incorreria em inconstitucionalidade, pois não deturparia o voto direto, que é aquele dado a um candidato ou a um partido, não sendo submetido a uma instância intermediária ou a um colégio eleitoral.

Apesar da dificuldade de implementação, a proposta de adoção do voto de rejeição seria importante instrumento de legitimação parlamentar, assim como o recall do direito norte-americano. A possibilidade de os eleitores avaliarem o desempenho de um político no curso do seu mandato, e até mesmo destituí-lo, caso negativa a avaliação, contribuiria para aumentar o interesse da população na fiscalização de seus representantes eleitos, bem como o interesse do próprio parlamentar de bem desempenhar as tarefas do cargo para o qual foi eleito, preservando assim o que deveria ser sempre a prioridade: o interesse público.

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