A responsabilidade civil do INSS por ato que cancela ou nega a concessão de benefício previdenciário devido

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SUMÁRIO: 1- Introdução; 2.1- O Regime Geral de Previdência Social e os benefícios previdenciários; 2.2- O Instituto Nacional do Segura Social; 2.3- Responsabilidade Civil do Estado na CRFB/88 2.4- A Responsabilidade Civil decorrente de ato que cancela ou nega a concessão de benefício previdenciário devido; 3- Considerações Finais; Referencias Bibliográficas.


1 - INTRODUÇÃO

O presente artigo destina-se a estudar o alcance do instituto da Responsabilidade Civil na relação segurado x INSS, em especial no que tange a ato da autarquia que, de forma equivocada, não concede ou cancela benefício previdenciário. Para tanto, irá se analisar minuciosamente o que dispõe a Constituição da Republica Federativa do Brasil (CRFB/88), o Código Civil (CC), as Leis 8212/93 e 8213/93, a doutrina e a jurisprudência a respeito do tema.

Nos dias presentes tem sido cada vez mais comum o indeferimento e cancelamento de benefícios previdenciários por parte do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal responsável pelo Regime Geral de Previdência Social. Não são poucos os casos em que o indeferimento ou o ato que cancela o benefício é acertado, no entanto, o que preocupa e será objeto de análise serão as ocorrências de indeferimento e corte sem suporte fático e legal.

Flagrante o caráter alimentar dos benefícios previdenciários, irá se estudar a aplicação da obrigação de indenizar ao segurado quando a Autarquia previdenciária comete ato que causa dano ao mesmo, seja este de ordem material ou moral.

Notória a escassez de produção científica a respeito desta importante temática e ainda controvertida a jurisprudência dos nossos tribunais, importante será a presente abordagem, buscando-se demonstrar os limites tênues que permeiam a atividade do INSS perante seus segurados, bem como a fronteira existente entre a responsabilização civil e o legítimo exercício de direito.

Defronte ao viés punitivo/pedagógico de que se reveste a indenização por dano moral, confere-se ao presente tema enorme relevância social, tendo em vista os danos que podem vir a ser inibidos com a correta aplicação da norma pelo Poder Judiciário.

Será usada a metodologia da pesquisa bibliográfica, examinando-se legislação, doutrina e jurisprudência atinente ao tema.


2 - DESENVOLVIMENTO

2.1 – O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS

Em nosso país existem dois sistemas de previdência: privado e público. O primeiro é constituído por sociedades e fundações, de caráter aberto ou fechado, que oferecem previdência complementar e facultativa. O segundo abrange os regimes próprios de previdência dos entes federativos e o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), ao qual está associado o presente estudo.

A previdência em nosso país tem natureza securitária, coletiva e compulsória, exigindo, para fruição de seus benefícios, prévia contribuição.

Assim, são riscos sociais cobertos pelo RGPS: incapacidade laborativa, redução da capacidade laboral, idade avançada, tempo de contribuição, morte, encargos de família e reclusão, estes dois últimos apenas para os dependentes dos segurados de baixa renda.

Deste modo, são previstas dez espécies de benefícios, todos sujeitos a deferimento e pagamento por parte do INSS, são eles: Aposentadoria por tempo de contribuição, Aposentadoria por idade, Aposentadoria Especial, Aposentadoria por invalidez, Auxílio doença, Auxílio acidente, Auxílio reclusão, Salário-Maternidade, Salário-Família e Pensão por morte, todos previstos na Lei 8.213/91.

Todos os citados benefícios previdenciários têm o condão de complementar ou substituir os rendimentos do trabalho do segurado, não podendo estes últimos ter valor mensal inferior ao do salário mínimo, nos termos do art. 201, parágrafo 6° da CRFB/88.

A concessão de benefício previdenciário deve observar o preenchimento dos requisitos legais impostos em prestígio aos princípios da legalidade e da eficiência, norteadores da atividade pública. O deferimento de benefícios que possuem como requisito a existência de incapacidade total ou parcial é precedida por exame médico-pericial realizado por perito servidor do INSS.

No processo administrativo destinado à concessão, prorrogação ou cancelamento de benefício, deve ser levada em conta a relevância que o seguro social possui para o cidadão e para a sociedade. Assim sendo, havendo dúvida, deve o Instituto decidir em favor do segurado. Tal posicionamento funda-se no princípio do in dúbio pro misero. Neste sentido a lição de Wladimir Novaes Martinez: "Ocorrendo dúvida realmente, e se ela refere-se à proteção, afirma-se como conclusão, deve ser resolvida a favor do beneficiário."1

Passadas as breves considerações acerca do RGPS e de seus benefícios previdenciários, insta analisar a natureza da autarquia instituidora.

2.2 – O INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL

O RGPS foi instituído pela Lei n° 8.213/91 e regulamentado pelo Decreto n°3.048/99. Este Regime de previdência é gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), pessoa jurídica de direito público interno, autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, com sede no Distrito Federal e criado pela Lei n°8029/90.

Entendem-se como autarquias "as pessoas jurídicas de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa"2. As entidades autárquicas desempenham atividade pública, ou seja, de interesse público e para sua criação ou extinção exigem previsão legal conforme preceitua o art. 37, XIX da CRFB/88.

A criação de autarquia se deve à necessidade de descentralizar certa atividade pública por conta de sua natureza especial. Neste diapasão ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro que: "A especialização dos fins ou atividades coloca a autarquia entre as formas de descentralização administrativa ou funcional (...)", para adiante concluir:

Outra idéia ligada à de autarquia é a de descentralização, porque ela surge precisamente quando se destaca determinado serviço público do Estado para atribuí-lo a outra pessoa jurídica; daí o seu conceito como "serviço público descentralizado" ou "serviço público personalizado", ou, para usar expressão do Decreto-lei n°6.016, "serviço estatal descentralizado."3

Cabe ao Ministro, a cuja pasta esteja vinculada a entidade autárquica, exercer sobre esta o devido controle ou "supervisão ministerial", nos termos do Decreto Lei 200 de 1967. Este controle tem o escopo de certificar o cumprimento dos objetivos autárquicos; harmonizar a atuação da autarquia com a política governamental; buscar a eficiência administrativa e assegurar a autonomia administrativa, operacional e financeira do ente autárquico. A intervenção ministerial em autarquia só poderá ser realizada em último caso, quando, por ordem de interesse público, outra medida não couber, conforme estabelece o art. 26 do Decreto Lei 200/67.

As obrigações atribuídas por lei ao INSS são originárias do Estado, que preferiu descentraliza-las, atribuindo ao mesmo personalidade jurídica, capacidade administrativa e patrimônio próprio. Sendo assim, perante terceiros, o INSS, bem como todas autarquias, responde com prerrogativas e obrigações como se a própria administração pública fosse.

Outrossim, gozando de plena personalidade jurídica e titularidade de deveres e obrigações, o INSS possui legitimidade passiva ad causam para responder judicialmente por seus atos.

Sendo assim, questão de vital importância reside na verificação da competência Judicial para o julgamento das lides em que a autarquia previdenciária é parte. De regra, por força do art. 109, I da CRFB/88, são competentes os juízes federais para julgar as ações em que é parte o INSS.

Desta forma, as ações previdenciárias intentadas em face do INSS devem ser distribuídas para o juiz federal territorialmente competente. Desta praxe se excluem as ações que versem sobre benefícios decorrentes de acidentes do trabalho, conforme veremos a seguir.

Cumpre antes destacar que, conforme posicionamento majoritário na jurisprudência, os segurados que residirem em local que não seja sede de Vara da Justiça Federal no interior, terão a faculdade de propor ação previdenciária, e tão somente as desta espécie, perante o juízo de Direito da Justiça Estadual de sua comarca, no juízo federal com competência territorial sobre seu município ou ainda diante do juízo federal da sede da Seção Judiciária. Este entendimento encontra-se na súmula número 15 do Tribunal Regional Federal da 2ª Região e na súmula n° 689 do Supremo Tribunal Federal, que ora se transcreve: "O segurado pode ajuizar ação contra a instituição previdenciária perante o juízo federal do seu domicílio ou nas varas federais da Capital do Estado-Membro".4

No que tange às pretensões relacionadas a benefícios gerados em decorrência de acidentes do trabalho, entende a doutrina e jurisprudência dominante que estas devem ser propostas perante a Justiça Estadual. Tal conclusão tem como base o disposto no art. 109, I da Carta Magna e art. 129 da Lei 8213/91.

Com relação às ações de Responsabilidade Civil, objeto do presente estudo, é obvio assertar serem de competência da Justiça Federal. Esta conclusão lógica resta da leitura do art. 109, I da CRFB/88, segundo o qual a competência cível da Justiça Federal é definida ratione personae, e, por isso, absoluta, determinada em razão das pessoas que figuram no processo como autoras, rés, assistentes ou oponentes.

E qual seria a competência para o julgamento de uma ação em face do INSS, em que se postulasse uma reparação por dano moral em razão de indeferimento de benefício auxílio doença acidentário?

O Superior Tribunal de Justiça já se posicionou sobre o tema, notadamente nos Conflitos de Competência 35.636 de 2005, 45.735 de 2006 e 073.569 de 2007. O entendimento da Corte Superior se firmou no sentido de ser da Justiça Federal a competência para o julgamento destas lides. A acertada decisão se explica pelo critério de fixação de competência adotado pelo legislador constituinte. Este atribuiu competência à Justiça Federal para julgar as causas em que a entidade autárquica for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente. Trata-se da supracitada competência ratione personae, ou seja, em razão da pessoa.

As ações de Responsabilidade Civil por ato que cancela ou nega a concessão de benefício previdenciário acidentário, nada têm a ver com o acidente de trabalho em si. O que ali se debate são atos do INSS passíveis de reparação civil. Desta forma, não haveria argumento para afastar da Justiça Federal ações de cunho indenizatório em face da autarquia previdenciária.

Conclui-se, portanto, ser competente a Justiça Federal para processar e julgar as ações de cunho reparatório em face do Instituto Nacional do Seguro Social, salvo casos de delegação de competência por razões geográficas.

2.3 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CRFB/88

A Responsabilidade Civil deve ser entendida como o dever de indenizar pessoa física ou jurídica pelos danos, materiais ou morais, causados a esta em decorrência de conduta danosa. Neste sentido ensina Jose Afonso da Silva: "Responsabilidade civil significa a obrigação de reparar os danos ou prejuízos de natureza patrimonial (e, às vezes moral) que uma pessoa cause a outrem".5

Este instituto jurídico experimentou digna evolução no decorrer do tempo, em especial no que tange à Responsabilidade Civil do Estado. Nesta, progrediu-se da Irresponsabilidade à Responsabilidade Subjetiva, chegando nos dias atuais à aplicação da Responsabilidade Civil objetiva com relação a atos comissivos praticados por entes públicos ou privados no exercício de funções públicas.

Em tempos de absolutismo, vigorava a idéia de que não caberia à Administração Pública indenizar os administrados por atos que lhes causassem prejuízo. "Retratam muito bem essa época as tão conhecidas expressões: "O rei não erra" (The King can do no wrong), "O Estado sou eu" (L’État c’est moi), "O que agrada ao príncipe tem força de lei" etc."6 Neste tempo cabia aos lesados apenas intentar ação em face do agente público causador do dano, o que, na maioria das vezes, não alcançava o resultado esperado em razão da hipossuficiência financeira dos funcionários públicos. No entanto, com relação ao Direito pátrio, como bem leciona Sergio Cavalieri Filho, "não passamos pela fase da irresponsabilidade do Estado. Mesmo à falta de disposição legal específica, a tese da responsabilidade do Poder Público sempre foi aceita como princípio geral e fundamental do Direito."7

Com o advento da Revolução Francesa e a total incompatibilidade do modelo de irresponsabilidade estatal com o Estado de Direito, sobreveio a Responsabilidade subjetiva do Estado. A partir daí, entendeu-se que caberia ao Estado reparar os danos causados por seus agentes.

A Responsabilidade Civil subjetiva, usada como regra no Direito Brasileiro para relações entre particulares, havendo apenas algumas exceções (relação consumerista, por exemplo), tem como requisitos para que haja o dever de indenizar: a existência de dano, conduta, nexo causal entre ambos e culpa. Neste sentido a lição de Caio Mario da Silva Pereira: "O prejuízo será indenizável não como dano em si mesmo, porém na razão de ter sido causado pelo comportamento do ofensor. Para a doutrina subjetiva, o ressarcimento do dano, seja material seja moral, estará associado à apreciação da conduta do seu causador."8

No Brasil, no que tange à Responsabilidade do Estado por atos comissivos, não mais se aplica a Responsabilidade civil subjetiva, dando esta lugar à Responsabilidade objetiva. , e No presente artigo, em razão de seu objeto, será abordada apenas esta hipótese.

Desenvolvida pelo jurista Leon Duguit, a teoria do risco administrativo fundamentou o advento da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado. Esta, em breve síntese, consiste na atribuição do ônus de indenizar a coletividade que o Estado representa, tendo em vista que este desenvolve atividade em prol de todos, não sendo aceitável que uma minoria suportasse a pesada carga decorrente dos riscos de sua atividade. Assim, se toda sociedade se favorece da atividade estatal, cabe a esta mesma sociedade, na pessoa do Estado, o dever de ressarcir pelos danos ocasionados. Deste modo, a partir desta teoria, caberia ao estado o dever de indenizar independentemente de culpa, isto é, desde que demonstradas a conduta estatal, o dano causado e o nexo causal entre a conduta e o dano.

Consagrando esta corrente, a Carta Magna de 1946, em seu art. 194, normatizou a Responsabilidade objetiva do Estado, que do Direito Brasileiro não mais foi retirada, sendo reproduzida nas Constituições Federais até a contemporaneidade.

O Ministro Celso de Mello, no julgamento do Recurso Extraordinário n°109615, bem elucidou o tema:

A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.9

Destarte, a conduta comissiva praticada pelo Estado (no sentido amplo, abrangendo órgãos da administração indireta e pessoas jurídicas de Direito Privado prestadoras de serviços públicos), que causar dano a outrem, estará sujeita à norma da Responsabilidade Civil objetiva, isto é, bastará comprovação da conduta, do dano e do nexo de causalidade entre ambos para emergir o direito à reparação.

Corroborando este entendimento, assim leciona Celso Antônio Bandeira de Mello:

Responsabilidade objetiva é a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configurá-la basta, pois, a mera relação causal entre o comportamento e o dano.10

Assim sendo, conclui-se que a conduta estatal que causa dano à pessoa gera para esta o direito de ver o dano reparado, independentemente da existência de culpa da Administração Pública, bastando que haja nexo causal entre a conduta do estado e o dano causado.

Da exposição supra, extrai-se que a Responsabilidade Civil do INSS possui caráter objetivo, pelo fato de tratar-se de autarquia prestadora de serviço público (Previdência Social).

Sedimentado o conceito da Responsabilidade civil objetiva do Estado brasileiro, deve-se analisar especificamente cada um de seus requisitos.

Conduta, na lição de Sergio Cavalieri Filho, é "o comportamento humano voluntário que se exterioriza através de uma ação ou omissão, produzindo consequências jurídicas."11 Tem-se assim que conduta é a expressão de vontade de alguém que, mediante ato comissivo ou omissivo, produz resultado jurídico. Deste modo, o ato praticado por agente estatal no exercício de suas funções deve ser encarado como conduta do próprio Estado, arcando este com suas consequências jurídicas.

O dano, pressuposto da ação reparatória civil, pode ter caráter material ou imaterial, sendo aquele o que atinge diretamente a esfera patrimonial de alguém, que se exprime de forma exata em quantia pecuniária e passível de reparação total sem maiores embaraços, pois sua quantificação se dá através de simples cálculo aritmético. Já o dano extrapatrimonial ou moral, é aquele que atinge a esfera íntima do individuo, lesando direitos inerentes à sua personalidade.

Henri de Page define o dano como "um prejuízo resultante de uma lesão a um direito".12 Assim, se não há prejuízo ou abalo, não há dano, e se não há dano a ser reparado, não se deve falar em Responsabilidade Civil, pois esta tem como objeto o ressarcimento.

A figura do nexo causal decorre das leis naturais, é a ligação entre uma conduta e uma consequência. Assim, o nexo de causalidade estabelece o vínculo entre determinada ação ou omissão e certo evento.

O Código Civil de 2002, em seu artigo 403, adotou a Teoria da causalidade adequada, segundo a qual, nas palavras de Sergio Cavalieri Filho, "causa, para ela, é o antecedente não só necessário mas também, adequado à produção do resultado, nem todas serão causas mas somente aquela que for a mais adequada à produção do evento."13

Portanto, é preciso analisar se a conduta recriminada seria idônea para produzir o dano suscitado. Caso a resposta seja negativa, ainda que a referida conduta tenha contribuído para o resultado danoso, não haverá nexo causal entre ambos.

Ilustrando esta questão, podemos imaginar a situação de um segurado do INSS que, após ter sua aposentadoria ilegalmente cancelada pela autarquia, se sujeita a tomar empréstimos com violentos agiotas que acabam por lhe matar devido à sua inadimplência.

Neste caso, embora tenha tido influência determinante na desgraça do segurado, o ato ilegal do INSS não guarda nenhum nexo de causalidade com sua morte, pois inadequado a produzir este resultado.

Considerados os requisitos autorizadores da Responsabilização Civil, incumbe estudar suas causas excludentes, ou seja, as razões que afastam sua aplicação. São eventos que excluem o nexo de causalidade e, por consequência, isentam o agente de qualquer responsabilidade.

São consideradas causas excludentes do nexo de causalidade o caso fortuito e/ou de força maior, o fato de terceiro e o fato exclusivo da vítima.

Diverge a doutrina ao analisar os fenômenos do caso fortuito e/ou de força maior, ao passo que parte dela descreve ambos como sinônimos, enquanto outra corrente os distingue.

Na lição de Carlos Roberto Gonçalves, força maior tem o mesmo significado de caso fortuito:

na lição da doutrina exige-se, pois, para a configuração do caso fortuito, ou de força maior, a presença dos seguintes requisitos: a) o fato deve ser necessário, não determinado por culpa do devedor, pois, se há culpa, não há caso fortuito; e reciprocamente, se há caso fortuito, não pode haver culpa, na medida em que um exclui o outro. Como dizem os franceses, culpa e fortuito ces sont des choses que hurlent de se trouver ensemble; b) o fato deve ser superveniente e inevitável; c) o fato deve ser irresistível, fora do alcance do poder humano. 14

No entanto, os ensinamentos de Sergio Cavalieri Filho indicam que, apesar de semelhantes, ambos elementos têm conotações distintas:

Estaremos em face do caso fortuito quando se tratar de evento imprevisível e, por isso, inevitável; se o evento for inevitável, ainda que previsível, por se tratar de fato superior às forças do agente, como normalmente são os fatos da natureza, como as tempestades, enchentes etc., estaremos em face da força maior, como o próprio nome diz. É o act of god, no dizer dos ingleses, em relação ao qual o agente nada pode fazer para evita-lo, ainda que previsível.15

Controversa a doutrina acerca da diferença entre o caso fortuito e/ou de força maior, fundamental é saber que ambos ocorrem quando um acontecimento é absolutamente estranho à vontade do agente, não lhe sendo possível evitar ou impedir aquele.

O fato exclusivo da vítima ocorre quando a conduta do vitimado é a única causa do evento danoso, servindo o suposto agente como mero instrumento. Exemplo clássico na doutrina é aquele em que A, pretendendo se suicidar, se atira na frente do carro de B e morre. Neste caso, B foi usado por A para a satisfação de sua pretensão, excluindo-se por completo o nexo de causalidade entre a conduta de B e a ocorrência do dano.

Última causa excludente do nexo de causalidade, o fato de terceiro, para grande parte da doutrina equipara-se ao fato fortuito e/ou força maior por ser causa absolutamente estranha à conduta do suposto agente.

Terceiro é aquele que não está inserido na relação causador aparente x lesado. Assim sendo, se o dano é efetivamente ocasionado por sujeito estranho ao agente indicado, afasta-se por completo o nexo de causalidade, inviabilizando a responsabilização civil do suposto agente.

2.4 – A REPARAÇÃO CIVIL DECORRENTE DE ATO QUE CANCELA OU NEGA A CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO

Conforme já estudado, a Responsabilidade Civil por ato comissivo do Instituto Nacional do Seguro Social é objetiva, ou seja, depende apenas da existência de conduta, dano e nexo causal.

É de clareza solar afirmar que a atividade autárquica do INSS tem caráter essencial não só para seus segurados e sim para toda sociedade, no sentido de promover a igualdade e a justiça social. Neste diapasão, pode gerar inúmeros danos aos que dependem dos benefícios por ele geridos.

O dano material, como o nome sugere, diz respeito à privação de bem físico, de cunho estritamente patrimonial. Este dano afeta o patrimônio da vítima e divide-se em duas modalidades: lucro cessante e dano emergente.

Estar-se-á diante da hipótese de lucro cessante quando o ofendido deixar de aumentar seu patrimônio em razão de conduta do agente. Por outro lado, o dano emergente se caracteriza quando os bens da vítima forem afetados, sofrendo diminuição em suas posses.

Exemplo concreto de dano material é o do segurado que, estando temporariamente incapaz para o trabalho, tem erroneamente negada a prorrogação de seu benefício auxílio doença pela perícia médica. Caso não venha a ver a decisão reformada administrativamente ou judicialmente, percebendo assim o restabelecimento do benefício com efeito retroativo, caberá ao lesado o ingresso em juízo com ação indenizatória pelo dano material sofrido, sendo este equivalente aos salários de benefício que deixou de receber em razão do erro pericial, cabendo ao autor da ação o ônus de provar que o benefício era devido no período pleiteado.

O dano material é de fácil constatação e, na maioria das vezes, simples liquidação. No entanto, questão tormentosa para a doutrina e a jurisprudência reside na apuração e quantificação da indenização por danos morais.

Os danos de natureza moral estão relacionados à esfera íntima do indivíduo, e por isso mesmo, muitas vezes são de difícil constatação. São aquelas lesões que repercutem na moral e na tranquilidade mental da vítima.

Na lição de José de Aguiar Dias, os danos morais significam: "as dores físicas ou morais que o homem experimenta em face da lesão" e que:

Quando ao dano não correspondem as características do dano patrimonial, dizemos que estamos em presença do dano moral. A distinção, ao contrário do que parece, não decorre da natureza do direito, bem ou interesse lesado, mas do efeito da lesão, do caráter da sua repercussão sobre o lesado. De forma que tanto é possível ocorrer dano patrimonial em consequência de lesão a um bem não patrimonial como dano moral em resultado a ofensa a bem material.16

Importante salientar que o dano moral não é o aborrecimento corriqueiro nem tampouco o mero dissabor. Para se caracterizar o dano moral é preciso estar-se diante de situação que exorbite o patamar do socialmente aceitável. Necessário é que a conduta do agente provoque emoção negativa intensa ao lesado, abalando sua psique normal. Sergio Cavalieri Filho fornece a exata matriz da questão:

Nessa linha de princípio, só deve ser reputado como dano moral a dor, vexame, sofrimento ou humilhação que, fugindo à normalidade, interfira intensamente no comportamento psicológico do indivíduo, causando-lhe aflições, angústia e desequilíbrio em seu bem-estar. Mero dissabor, aborrecimento, mágoa, irritação ou sensibilidade exacerbada estão fora da órbita do dano moral, porquanto, além de fazerem parte da normalidade do nosso dia-a-dia, no trabalho, no trânsito, entre os amigos e até no ambiente familiar, tais situações não são intensas e duradouras, a ponto de romper o equilíbrio psicológico do indivíduo. Se assim não se entender, acabaremos por banalizar o dano moral, ensejando ações judiciais em busca de indenizações pelos mais triviais aborrecimentos.17

Afigura-se como a melhor forma de verificar a ocorrência do dano moral a ponderação dos efeitos da situação apresentada a um cidadão médio, que estaria a igual distância do homem frio, insensível e do homem de extrema sensibilidade.

Pacíficas são a doutrina e a jurisprudência ao afirmarem plenamente possível a cumulação da pretensão reparatória com relação ao dano material e o dano moral para um mesmo fato. Entendimento distinto não seria plausível, pois ambas lesões têm caráter inteiramente diferente, posto que de um lado está um dano ao patrimônio e de outro uma lesão inerente aos Direitos da Personalidade. Destarte, é evidente afirmar que um mesmo fato pode causar danos nas esferas material e íntima de um indivíduo. Esta posição encontra-se sumulada pelo Superior Tribunal de Justiça sob o número trinta e sete, in verbis: "São cumuláveis as indenizações por dano material e dano moral oriundos do mesmo fato."18

Cristalina a conceituação do dano moral, resta evidente afirmar a sua maciça incidência nas relações previdenciárias.

Diariamente milhares de segurados têm seus pedidos de benefícios negados pelo INSS. Desse universo de indeferimentos, a prática forense mostra que muitos benefícios deveriam ser concedidos.

Por questões óbvias, não há que se falar de Responsabilidade Civil do INSS quando este nega a concessão de benefício que de fato não é devido. Nesse caso terá agido o INSS em legítimo exercício de direito nos termos do art. 188, I do Código Civil. No entanto, flagrante está que quando o ato denegatório decorre de erro de qualquer natureza da autarquia previdenciária, surge o dever de indenizar com fulcro nos arts. 187 e 927 do mesmo diploma civil.

Como já aduzido, os elementos deflagradores da Responsabilidade Civil objetiva são a conduta, o dano e o nexo causal. Assim, no indevido indeferimento de benefício, por parte do INSS, patente a existência de conduta e nexo de causalidade com os prováveis danos.

No que tange ao dano material, como já dito, sua prova é simples e dependerá de cada caso concreto. Havendo abalo no patrimônio do lesado, configurada estará a lesão material. No entanto, a apuração da existência de dano moral, em casos que envolvem a previdência, requer atenciosa análise.

Deve-se considerar que o indevido indeferimento de benefício previdenciário acarreta em injusta privação de verba alimentar, na maioria das vezes essencial à subsistência do cidadão segurado. Igualmente, deve-se medir o sentimento do segurado que contribui, muitas vezes por anos a fio, e que, quando mais necessita, tem seu pleito injustamente negado.

Nestes casos, afiguram-se presumíveis os sentimentos de humilhação, indignação, privação e impotência que experimentam os lesados pela conduta do INSS. É importante atentar-se para o fato de que, nos dias atuais, não é exagero afirmar que as pessoas são mensuradas muito mais pelo que têm do que pelo que são de fato.

Assim, se o dano moral, conforme o ensinamento de S. J. de Assis Neto: "é a lesão ao patrimônio jurídico materialmente não apreciável de uma pessoa. É a violação do sentimento que rege os princípios morais tutelados pelo direito"19, conclui-se que, de regra, a injusta negativa de concessão de benefício previdenciário, assim como o indevido cancelamento, acarretam em afronta à dignidade da pessoa humana, gerando à vítima o direto de ver reparados os danos morais suportados.

Seguindo este raciocínio, mais graves e claros são os danos morais sofridos por quem recebe um benefício previdenciário e tem este indevidamente cancelado pela autarquia.

O Instituto Nacional do Seguro Social pode efetuar constantes revisões nos benefícios concedidos, de modo a coibir eventuais fraudes nos mesmos, podendo proceder com o cancelamento de benefício desde que exista comprovação de irregularidade, havendo para tanto amparo legal no art. 69 da Lei 8.212/91.

No entanto, indispensável se faz apurar se era devido ou não o cancelamento. Sendo acertado e tendo havido oportunidade de ampla defesa administrativa para o segurado, assiste razão ao INSS, que agiu em pleno exercício de Direito, sendo indevido, emerge o dever de indenizar pelos danos causados.

As razões de cancelamentos indevidos são variadas: erro administrativo (causado muitas vezes pelo falecimento de homônimos), perícia médica desacertada, equivocada suspeita de fraude na concessão etc., devendo a peculiaridade da razão apresentada servir ao julgador para o arbitramento do quantum indenizatório na medida da gravidade da conduta autárquica.

Questão controvertida na jurisprudência diz respeito à necessidade de se provar o dano moral alegado pelas supostas vítimas. Entendemos acertado o entendimento dominante, segundo o qual, de acordo com a situação, são presumíveis os danos morais, restando estes evidentes quando advindos de injusta privação de verba alimentar.

Ocorre que nestes casos deve-se aplicar a teoria da res ipsa loquitur, ou in re ipsa ou "de que a coisa fala por si mesma". Assim sendo, como o dano moral normalmente é de difícil comprovação, por tratar-se de algo subjetivo, existente na esfera íntima da pessoa, e, em casos tais, facilmente perceptível pela própria situação em si, a prova do dano é prescindível.

De tal modo, em casos de injusto cancelamento ou indeferimento de benefício previdenciário, estar-se-á diante de dano moral in re ipsa, sendo dispensada a comprovação dos danos, restando estes flagrantes pelas próprias circunstâncias dos fatos.

Ademais, tendo-se como sedimentado na jurisprudência pátria que a indevida inclusão em órgãos de proteção ao crédito acarreta no dever de indenizar a vitima do injusto e, sendo cediço que há dano moral em tais casos, em que o consumidor se vê sem crédito, flagrante, com o socorro da analogia, que ocorre a incidência de dano imaterial quando, injustamente, segurado do INSS deixa de receber verba alimentar devida, ficando sem bem muito mais valioso que o crédito, sua renda mensal, essencial para sua subsistência e manutenção de sua dignidade.

Reportando-se aos benefícios que dependem de prévia perícia médica para sua concessão, assim leciona Wladimir Novaes Martinez: "O erro médico pericial causa prejuízos ao protegido e, quando confirmado, em caráter definitivo, é pressuposto da ação compensadora do dano moral. Que é claro, jamais o redimirá de todo sofrimento, angústia e humilhação que passou."20

A reparação por danos morais tem o condão de reconfortar o indenizado pelos injustos danos experimentados, compensando assim a angústia e aflição sofridas com montante pecuniário que lhe traga consolo.

Bem assim, a indenização por dano moral deve se revestir de caráter profilático, de modo que a diminuição no patrimônio do agente causador do dano desestimule novas práticas atentatórias semelhantes. Corroborando este entendimento, bem ensina Carlos Alberto Bittar: "O caráter reparatório impõe, ademais, como vimos realçando, a atribuição de valor que iniba o agente de novas investidas."21

A aplicação do viés punitivo da indenização deve ser observada com ainda mais rigor quando o agente causador do dano é ofensor contumaz, como ocorre no caso do INSS.

Atualmente tem crescido a corrente técnico-filosófica adepta à idéia da moderação nas indenizações pagas por danos morais. Tal corrente se apega à vedação do enriquecimento sem causa e a uma interpretação conservadora dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

O valor indenizatório deve ser minuciosamente arbitrado caso a caso, sendo vital a observância da extensão do dano, da reprovabilidade da conduta do agente e de seu poder financeiro, para que assim se cumpram as funções reparatória e pedagógica da indenização.

Ocorre que, como já aduzido, o quantum indenizatório deve guardar relação com o poder do agente e a extensão do dano. Nessa linha de raciocínio, conforme já estudado, a autarquia previdenciária é verdadeiro braço da Administração Pública Federal, e, assim sendo, goza de enorme poder financeiro. Por outro lado, são infinitas as hipóteses de sua atividade causar danos gravíssimos aos segurados. Por exemplo, como mensurar o sofrimento de alguém que tem sua aposentadoria indevidamente cancelada e precisa se expor a um duradouro processo judicial para, após longo período, voltar a receber seus proventos da inatividade? E a angústia do segurado incapaz para o trabalho que é obrigado a buscar a via judicial para ver deferida a concessão de auxílio doença?

Em casos como os supramencionados, somente indenizações expressivas poderão exercer grau de reprovabilidade adequado a punir o ofensor por sua conduta e reconfortar na medida certa o ofendido, protegendo indiretamente a sociedade de novas práticas atentatórias.

A aplicação da responsabilidade civil face ao INSS, nos casos aqui abordados, poderá alterar os rumos da atividade deste Instituto, hoje tão criticada, pressionando os administradores públicos e fazendo com que aquele passe a atuar em estrita observância aos princípios da legalidade e da eficiência, atendendo aos anseios da sociedade por uma relação previdenciária justa, solidária e digna.


3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo buscou elucidar a aplicabilidade da Responsabilidade Civil perante o Instituto Nacional do Seguro Social quando este, em sua atividade, negar ou cancelar indevidamente benefício previdenciário.

Concluiu-se que a Constituição de 1988 determinou ser objetiva a Responsabilidade Civil da administração pública direta e indireta e que o INSS, como autarquia federal, enquadra-se neste conceito. Objetiva a Responsabilidade do Instituto, afigura-se necessária a demonstração de dano, conduta e nexo de causalidade para que surja o dever de indenizar.

Dada a natureza jurídica do INSS, demonstrou-se que a competência para o julgamento das lides reparatórias será sempre do Juízo Federal com fulcro no art. 109, I da CRFB/88.

Adiante, foi demonstrada a importância que a previdência tem perante os segurados que dela se socorrem, restando clara a existência, via de regra, de lesão moral quando benefícios são injustamente negados ou cancelados por seu concessor.

Por fim, foi estudada a relevância da indenização por danos morais que, de um lado reconforta o ofendido e, de outro, pune o ofensor, constituindo medida pedagógica que visa evitar novos danos a terceiros.

Assim, concluiu-se pela necessidade de aplicação da Responsabilidade Civil em face do Instituto Nacional do Seguro Social, em casos de indeferimento ou cancelamento indevido de benefício, no que tange à reparação material e/ou moral, de forma que recompense os segurados lesados por todos os transtornos experimentados e que tenha o condão de inibir o INSS de novas práticas iguais ou semelhantes, contribuindo assim para o aperfeiçoamento das relações previdenciárias no âmbito do RGPS.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004. pg 673-674.

2 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. pg 228.

3 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. pg 233.

4 PEREIRA, Caio Mario da Silva. Responsabilidade Civil. 9ª edição. Rio de Janeiro: Forense. 2002. pg 35.

5RE 109.615, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 28-5-96, DJ de 2-8-96, disponível em http://www.stf.gov.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?classe=RE&numero=109615

6 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2004

7 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. pg 24.

8 PEREIRA, Caio Mario da Silva. Responsabilidade Civil. 9ª edição. Rio de Janeiro: Forense. 2002. pg 38.

9 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. pg 48.

10 GONÇALVES, Carlos Roberto, Responsabilidade Civil, 6ª ed., 1995, São Paulo, Ed. Saraiva, p. 523.

11 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. pg 66.

12 MARTINEZ, Wladimir Novaes. in Curso de Direito Previdenciário. 2a edição. LTR. São Paulo. 2001. p. 100/101.

13 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004. pg 147.

14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004. 751 p. Atualizada com a Reforma Previdenciária - EC n.41/03. pg 368.

16 DIAS, José de Aguiar. Da responsabilidade civil. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. 1.148 p. 780.

17 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 7. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2007. p. 78.

18 http://www.stj.jus.br/webstj/Processo/Jurisp/Download/verbetes_asc.txt

19 ASSIS NETO, S. J de, Dano Moral - Aspectos Jurídicos, São Paulo, Editora Bestbook, 1ª ed., segunda tiragem, 1998.

20 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Dano Moral no Direito Previdenciário. São Paulo: LTR Editora. 2005.pg 155

21 BITTAR, Carlos Alberto. Responsabilidade Civil Teoria e Prática. 4ª edição ver. E ampl. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 2001. pg 119.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

BARBOSA, Diogo de Medeiros. A responsabilidade civil do INSS por ato que cancela ou nega a concessão de benefício previdenciário devido. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2134, 5 maio 2009. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/12746>. Acesso em: 27 nov. 2014.


Comentários

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  • Cristina Almeida

    Boa noite! estou afastada a dois anos, como auxilio doença, trabalho em empresa, minha perícia foi dia 17/05/2013, infelizmente foi negada a concessão para prorrogação do auxílio, levei minha ressonância, raio x, tudo que comprova minha artrite reumatóide, o médico recusou dizendo que o exame era antigo...acho eu, que não posso esta me submetendo a radiações sempre que houver perícia, o laudo do médico foi bem claro, e o perito ficou com meu laudo, até hoje nenhum deles precisou...Quando terminou a perícia ele mandou que fosse buscar o indeferimento, fiquei esperando quase 1 hora para depois me dizer , para voltar segunda feira dia 20/05 é um abuso...do poder público ...Obrigada pelo esclarecimento foi muito útil, vou tomar minhas devidas providências..Um abraço!

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