Autonomia orçamentária

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A questão da autonomia orçamentária é uma daquelas não compreendidas adequadamente por parcela ponderável dos doutrinadores. Aliás, o Direito Financeiro, disciplina onde se insere o tema em exame, apesar de ser o pai do Direito Tributário não tem merecido a mesma atenção deste. Por razões de ordem prática, existe maior preocupação no estudo do Direito Tributário, que compreende apenas a disciplina de uma parte de um dos objetos de Direito Financeiro, isto é, a receita derivada. Nada mais. A receita originária, o crédito público, a despesa pública e o orçamento continuam sendo objetos do pouco conhecido Direito Financeiro, cujas normas, fundamentalmente, são voltadas para proteção do interesse público: como obter e administrar as receitas públicas e principalmente como, quando e onde gastar o dinheiro público. Suas normas, por assim dizer, engessam a ação dos agentes públicos (agentes políticos e servidores graduados), que não vêem com bons olhos esse importante ramo do Direito Público. Sempre que possível, procuram, através de medidas legislativas, contornar a incidência de suas normas, cuja contrariedade configura crime de responsabilidade política. (art. 86, inciso VI da CF).

Daí porque somente o exercício da cidadania, notadamente, no que diz respeito ao princípio da legalidade das despesas, que é o similar do princípio da legalidade tributária, poderá conduzir à efetiva e correta aplicação das normas de Direito Financeiro, fazendo com que, entre outras coisas, o orçamento anual passe a representar um verdadeiro instrumento de concretização da vontade média da população, e não um mero amontoado de números e códigos, enfeixados em um luxuoso volume, para deleite dos freqüentadores de bibliotáfios.

Enfim, não há vontade política para implantar o primado da probidade na Administração. Quando fustigado pela mídia, o poder político reage com edição de leis dúbias, confusas e, às vezes, inconstitucionais ao invés de aplicar a legislação adequada preexistente. Assim ocorreu com a elaboração da desastrada Lei nº 8.429/92, que define os atos de improbidade administrativa, na verdade, fruto de improbidade legislativa por ter a E. Câmara dos Deputados suprimido, indevidamente, a instância revisora do Senado Federal. Agora, com os últimos acontecimentos, que maculam profundamente a imagem da Administração Pública, fartamente divulgados pela mídia, editou-se a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar de nº 101/2000 como panacéia para Administração Pública em geral, acometida de doença endêmica. E o Congresso Nacional está votando, a toque de caixa, o respectivo estatuto repressivo. Ao invés de se preocupar em consertar os estragos realizados, diga-se de passagem, de difícil reparação, deveria preocupar-se na prevenção dos danos. Por que não se vota o projeto de lei complementar referida no inciso II , do § 9º, do art. 165 da Constituição Federal, perdido nos escaninhos do Congresso? Aprovado esse diploma legal, estaria fechado o ralo, representado por fundos, fundinhos e fundão, como é o caso do FSE, hoje FEF, por onde desaparecem vultosos recursos financeiros arrecadados, por inviabilizar o mecanismo de controle e fiscalização da execução orçamentária.

Mas, o nosso tema versa sobre autonomia orçamentária. Autonomia orçamentária não quer dizer exatamente autonomia financeira como muito pensam. Esta última detém a entidade política, dotada do poder de realizar as receitas públicas, originárias, derivadas ou creditícias. Não haveria, por exemplo, a independência político-administrativa do Município não fosse o seu poder impositivo a assegurar sua independência financeira. Mera participação no produto de arrecadação de imposto alheio não traria essa independência financeira. Por isso, quando o art. 99 da Constituição Federal se refere à autonomia administrativa e financeira do Judiciário, na verdade, quis o legislador constituinte referir-se à autonomia administrativa e orçamentária. Conferiu-se ao Judiciário e ao Ministério Público a faculdade de elaborar as propostas orçamentárias(1), dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, § 1º e art. 127, § 3º da CF) a serem enviadas ao Executivo, no caso do Judiciário Federal, através dos Presidentes do STF e dos Tribunais Superiores. Após unificadas e incorporadas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, este será encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, até o final de agosto de cada ano. Autonomia orçamentária significa que determinado órgão, com ou sem personalidade jurídica própria, foi contemplado pela lei orçamentária anual com dotação própria, fixando o montante das despesas autorizadas, no caso do Judiciário e do Ministério Público, por propostas suas(2). Autonomia orçamentária quer dizer que um determinado órgão constitui-se em uma unidade orçamentária, podendo utilizar-se das verbas com que foi contemplada, mediante observância dos rígidos princípios orçamentários e à medida de disponibilidade financeira do Tesouro.

A Carta Política de 1988 inovou a matéria orçamentária, conferindo ao Poder Judiciário e ao Ministério Público dotações próprias, prescrevendo, ainda, a entrega dos recursos correspondentes até o dia 20 de cada mês, na forma de lei complementar (art. 168 da CF). Entretanto, o duodécimo não está, por ora, regulamentado pela lei complementar referida no texto constitucional. É certo, contudo, que o repasse de numerários não deve ser automático; deve obedecer ao princípio da programação de despesas (art. 47 da Lei nº 4320/64) que é impositivo para órgãos das três esferas de Poder; depende, ainda, de efetiva realização da receita estimada. Não há, nem pode haver transferência de verbas hipotéticas como querem alguns. É fora de dúvida, porém, que o Executivo não pode alterar, a seu talante, a data do repasse que é o dia 20 de cada mês, segundo jurisprudência já firmada pelo STF (RTJ-129/5; 136/891).

Nisso se resume a autonomia orçamentária desses órgãos, que não se confunde com a autonomia financeira propriamente dita. Todos os recursos financeiros devem permanecer no Tesouro, por força do princípio de unidade de tesouraria (art. 56 da Lei nº 4.320/64). Alguns estudiosos sustentam que os recursos correspondentes a dotações consignadas ao Poder Judiciário (art. 100, § 2º da CF) devem ser recolhidos à repartição do Judiciário, como se esse Poder fosse o vocacionado para gerir as finanças públicas. Pontes de Miranda, comentando idêntico dispositivo à luz da Carta Política de 1967 (art. 117, § 2º) ensina que "o depósito é que guarda as quantias. A permanência noutras repartições, quaisquer que sejam, implica figura penal"(3)

Outrossim, não procede a tese defendida por alguns setores no sentido de que, por conta dessa propalada autonomia financeira, na verdade, orçamentária, o Poder Judiciário poderia fixar os vencimentos de seus membros e os de seus servidores. A confusão é óbvia, implicando afastamento do princípio constitucional da reserva legal (art. 92, V da CF). Se isso fosse possível o Executivo, que sempre deteve a autonomia orçamentária e, também, a financeira poderia fixar livremente os vencimentos de seus servidores por decreto. Por derradeiro, o velho hábito de o Legislador baixar "ato da mesa" para majorar indiretamente os vencimentos de seus servidores, via aumento de gratificações, é inconstitucional. O princípio da reserva legal vale para todos os servidores dos três Poderes.

Concluindo, a autonomia orçamentária do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público não significa independência financeira propriamente dita e muito menos, insubmissão ao princípio da reserva legal no que tange à fixação de vencimentos de seus membros e de seus servidores, ressalvados os casos expressos no art. 49, incisos VII e VIII da CF(4). Não se pode, em nome da autonomia, tomar medidas conflitantes com o próprio princípio federativo, que garante a independência e harmonia dos Poderes (art. 2º da CF) pelo sistema de freios e contrapesos, não admitindo que um deles faça o que bem entender, sem que haja interferência dos demais.


NOTAS

1. A prática tem demonstrado que a mistura da função jurisdicional com a função administrativa, por gerar disputas políticas indesejáveis e inadequadas no âmbito do Poder Judiciário, não vem enaltecendo a sua imagem.

2. Não significa, obviamente, que as propostas devam ser aprovadas como formuladas pelos órgãos referidos.

3. Comentários à Constituição de 1967, Tomo III, p. 621. São Paulo : Revista dos Tribunais, 1967.

4. Os subsídios de deputados e senadores, bem como os do Presidente da República, do Vice Presidente da República e dos Ministros de Estado são fixados por resolução do Congresso Nacional.


Autor

  • Kiyoshi Harada

    Kiyoshi Harada

    Jurista, com 26 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico, Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito. Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

HARADA, Kiyoshi. Autonomia orçamentária. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 47, 1 nov. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/1279>. Acesso em: 23 out. 2014.


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