O QUE É CICLO COMPLETO DE POLÍCIA?
Com o crescente índice de criminalidade que assola todo o país, mormente com a onda de ataques contra as instituições incumbidas da segurança pública, sendo que todas estas ações geralmente são arquitetadas por organizações criminosas, surge o clamor social por uma política de segurança pública que prime pela justiça e eficiência.
No momento em que até mesmo outros segmentos, como a própria igreja católica, lançou a campanha da fraternidade baseada no ideal de que "a paz é fruto da Justiça", sobreleva-se a preocupação de todos os setores, sejam eles públicos ou privados, para que se busquem soluções viáveis para o combate da criminalidade.
Tenta-se dessa forma trazer a idéia do ciclo completo de polícia como uma panacéia para os problemas da criminalidade. Antes de se tomar partido por alguma corrente favorável ou contra a adoção do ciclo completo de polícia, mister se conhecer os seus ideais bem como indagar se o modelo é apto a gerar soluções no sistema brasileiro.
O ciclo completo de polícia baseia-se na idéia de que as funções de prevenção e investigação dos crimes sejam realizadas por uma única instituição. Este modelo é trazido de diversas experiências de outros países como Canadá, França, Estados Unidos, Portugal, onde a polícia é dividida em áreas territoriais, sendo que, nestes lugares, não existe uma divisão funcional da polícia, adotando-se um modelo de ciclo completo de polícia onde na mesma instituição, dividem-se funções de prevenção, com policiamento fardado, e funções de repressão, com policiamento à paisana.
Os entusiastas deste modelo alegam que o ciclo completo de polícia é a solução para a crescente criminalidade instalada no Brasil. O erro, contudo, é a importação de modelos prontos, advindos de países onde a realidade social e jurídica não é a mesma encontrada no Brasil. Partindo-se da lastimável idéia de que tudo que é produzido em países desenvolvidos é melhor, tentou-se implantar alguns modelos que não frutificaram no Brasil, como por exemplo a criação dos juizados de instrução.
A tarefa é árdua, primeiramente deve-se analisar o ordenamento jurídico interno a fim de se verificar se os modelos adotados em outros países se compatibilizam com a ordem constitucional vigente, sendo que o objetivo do presente trabalho é demonstrar que o ciclo completo de polícia é totalmente incompatível com os ideais democráticos insculpidos na Constituição Federal, bem como atentatório os princípios do devido processo legal e da garantia dos direitos fundamentais.
ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DA POLÍCIA
Antes de se adentrar no mérito sobre as atribuições constitucionais da polícia, alvitra-se fazer uma diferenciação entre a polícia administrativa e a polícia judiciária.
A polícia administrativa é decorrente de um poder da Administração Pública, qual seja, o poder de polícia. Por sua vez, o poder de polícia consubstancia-se na prerrogativa da Administração Pública em restringir direitos e liberdades individuais a fim de se resguardar o bem comum.
Ademais, a polícia judiciária é uma função do Estado que busca elementos de prova para identificar a autoria e materialidade de um delito. Assim sendo, a polícia judiciária auxilia na distribuição da Justiça na medida em que reúne informações úteis para que o criminoso seja devidamente processado e julgado conforme os ditames do princípio do devido processo legal.
Diante do acima exposto, a polícia preventiva, atribuição da Polícia Militar, afina-se mais com o conceito de polícia administrativa. Conforme dispõem os art. 144, § 5º da Constituição Federal e art. 141 da Constituição do Estado de São Paulo, à polícia militar cabe a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. É ostensiva na medida em que atua fardada, de forma que os cidadãos possam identificá-los e assim sendo, estabelecer uma sensação de segurança para a sociedade. Atua preventivamente, pois o seu trabalho começa a partir do momento que está em patrulhamento pelas ruas, dissuadindo o indivíduo do seu intento criminoso. A partir do momento da perpetração do crime, finda-se a função preventiva para então iniciar outra função essencial, a função investigativa.
Nos dizeres do renomado autor AURY LOPES JUNIOR, "o policiamento preventivo ou ostensivo é levado a cabo pelas polícias militares dos Estados, que não possuem atribuição (como regra) para realizar a investigação preliminar. Em se tratando de inquérito policial, está ele a cargo da polícia judiciária (não cabendo à polícia militar realizá-lo, salvo nos crimes militares definidos no Código Penal Militar)." A ressalva feita pelo insigne doutrinador diz respeito à elaboração do Termo Circunstanciado pela Polícia Militar, denotando a aceitação pelo ciclo completo de Polícia. No entanto, a discussão já está superada, pelo menos no Estado de São Paulo, ao se editar a Resolução nº 233 do Secretário de Segurança Pública que estabelece expressamente a atribuição da Polícia Civil para a elaboração do Termo Circunstanciado de Ocorrência. Mais adiante, apontando o engodo de se atribuir à polícia preventiva o trabalho que legalmente deverá ser realizado pela polícia judiciária, preleciona o festejado autor: "Essa sistemática tem demonstrado alguma eficácia nos crimes de mínima gravidade e complexidade, mas, de outro lado, fracassa nas situações mais complexas pela falta de preparo técnico e conhecimento jurídico dos policiais militares. Isso tem conduzido a tipificações absurdas."(grifo nosso)
A polícia judiciária tem sua previsão constitucional no art. 144, § 4º da Constituição Federal e art. 140 da Constituição do Estado de São Paulo, onde em síntese preleciona que incumbem à polícia civil, dirigida por delegados de polícia de carreira, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais.
Muito embora este seja o modelo estampado na Carta Magna, surgem vozes discordantes, alegando que "no Brasil, adota-se uma organização das forças de segurança pública de dois organismos policiais com estruturas organizacionais e culturas completamente diferentes, atuando no mesmo espaço geográfico, cada uma em uma função específica: Polícia Civil (Judiciária) e Militar (policiamento ostensivo). Este modelo, implantado pela Ditadura Militar (1964-1985) e não alterado pela Constituição de 1988, está falido. Foi, e é, um retumbante fracasso".
Discorda-se da afirmação acima exposta, de forma que abaixo procurar-se-á demonstrar que a divisão das atribuições entre órgãos policiais visa tutelar principalmente os direitos fundamentais e o devido processo legal.
A NECESSÁRIA SEPARAÇÃO DOS ÓRGÃOS POLICIAIS
Apesar do grande apelo de que socorrem os demagogos de plantão de que o ciclo completo de polícia é a solução para os problemas de criminalidade, urge destacar que esta idéia tem mais um caráter político do que necessariamente jurídico. Pelo contrário, observa-se uma ânsia pela desmilitarização e respeito aos ditames da Constituição Federal. Isso se evidenciou na 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, realizada em Brasília nos dias 27 a 30 de agosto de 2009, onde estiveram presentes vários representantes do governo, da sociedade civil e dos órgãos de segurança pública, e que foram aprovados 10 (dez) princípios e 40 (quarenta) diretrizes que devem nortear a atuação das instituições encarregadas da realização da segurança pública em âmbito nacional. Dentre os princípios, destaca-se o princípio nº 2 que dispõe que a segurança pública deverá "pautar-se na manutenção da previsão constitucional vigente dos órgãos da área, conforme artigo 144 da Constituição Federal". Na aprovação deste princípio a nortear as políticas de segurança pública, evidencia-se que os mandamentos constitucionais que determinam a separação das funções preventivas e investigatórias devem ser mantidos.
Ademais, dentre as diretrizes aprovadas na mesma conferência, está o "rechaço absoluto à proposta de criação do Ciclo Completo de Polícia".
Além disso, privilegiando o inquérito policial como forma de garantia dos direitos individuais, foi aprovada a diretriz que preconiza "modernizar o inquérito policial num mecanismo ágil de investigação, de maneira a estipular instrumentos legislativos, diminuindo seu caráter essencialmente cartorial, prevalecendo a sua natureza jurídico-técnico-científica para a produção de provas com maior sustentabilidade no processo penal, e de tempo razoável para a duração do inquérito e do processo, privilegiando a eficiência, a resposta oportuna à sociedade e combatendo a morosidade".
Como corolário do respeito aos direitos fundamentais, que deve permear toda a atividade policial, encontra-se a diretriz nº 3 que dispõe que a segurança pública deverá "ser pautada pela defesa da dignidade da pessoa humana, com valorização e respeito à vida e à cidadania, assegurando atendimento humanizado a todas as pessoas, com respeito às diversas identidades religiosas, culturais, étnico-raciais, geracionais, de gênero, orientação sexual e as das pessoas com deficiência. Deve ainda combater a criminalização da pobreza, da juventude, dos movimentos sociais e seus defensores, valorizando e fortalecendo a cultura de paz."
Além do clamor da sociedade por ações de segurança pública pautada pelo respeito aos direitos e garantias fundamentais, ações estas sim genuinamente políticas pois advindas dos anseios populares, e não de setores demagogos, que visam dar um ar pseudo-político à criação do ciclo completo de polícia, encontram-se óbices legais para a instauração deste modelo, conforme abaixo se expõe.
Respeito ao princípio da eficiência
A repartição de tarefas como forma de executar um serviço de qualidade é um ideal buscado constantemente pela Administração Pública. Desta forma encontramos a criação de autarquias e outras entidades da Administração Indireta, que são criadas para exercerem funções específicas ou oferecerem um serviço público de qualidade.
A eficiência é um princípio constitucional previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal. Referido artigo trata dos princípios que devem permear toda a Administração Pública. Criado a partir da Emenda Constitucional nº 19/98, o princípio da eficiência veio dar à sociedade uma resposta aos anseios de um serviço público de qualidade. Nas palavras de VLADIMIR DA ROCHA FRANÇA , "a introdução expressa do princípio da eficiência, ao nosso ver, fez-se para tentar oferecer respostas às acusações de praxe contra a administração pública brasileira, tais como a corrupção, nepotismo, baixa qualidade dos serviços públicos, estabilidade do servidor como mordomia, salários exorbitantes etc. O cidadão brasileiro sempre se ressentiu dos serviços públicos que lhe são oferecidos, denunciando continuamente a ineficiência destas atividades estatais através da mídia. Por mais que se faça acusações à imprensa brasileira, quanto à sua conduta no processo de reformas que o Estado e o Direito brasileiros vêm passando, muito do que se denunciou e criticou na mídia representa um eco a todo esse conjunto de frustrações"
Especificamente em relação às funções de segurança pública, o artigo 144, § 7º da Constituição Federal é expresso ao dizer que "a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades".
A especialização das atividades é uma forma de se atingir o princípio da eficiência. Outrossim, aquele que prende tem especialização em prender, em abordar, em executar operações. Por outro lado, aquele que investiga tem especialização em interrogar, em realizar acareações enfim, é especialista em colher elementos de prova. Assim, qualquer tentativa de se unificar estas funções, que hoje estão bem delineadas através de inúmeros instrumentos normativos, estará afrontando o princípio da eficiência, através da máxima de "quem quer fazer tudo, acaba não fazendo nada".
Respeito ao livre convencimento da autoridade policial
O Delegado de Polícia, como autoridade policial expressamente destacada na Constituição Federal, tem seus atos pautados pelo seu livre convencimento. Assim, a discricionariedade de suas atitudes é balizada pelo convencimento que externa através da fundamentação de seus atos. No exercício da sua atividade, o Delegado de Polícia é soberano para decidir, sem ingerências de instâncias superiores. Desta feita, é livre para reconhecer casos de flagrância, casos de aplicação do princípio da insignificância, casos de cabimento de interceptação telefônica, entre tantos outros atos de polícia judiciária que são executadas conforme os ditames legais.
Contrariamente, os militares estão subordinados a um regime de hierarquia e disciplina, conforme estabelecido no art. 42 da Constituição Federal. A se vingar a tese de ciclo completo de polícia, indaga-se como ficaria a situação de um Soldado entender que não é o caso prisão em flagrante e o Tenente, superior hierárquico do Soldado, entender que é o caso de prisão em flagrante. O Soldado poderia fundamentar o seu ato de não prender em flagrante ou estaria obrigado a acatar a ordem do seu superior hierárquico em nome da hierarquia e disciplina que rege a instituição militar?
Respeito aos direitos e garantias individuais
Tomando-se o que até agora foi exposto, percebe-se que esta separação de funções amplia o rol das ações que visam proteger os direitos e garantias individuais.
Não é a toa que vigora a separação e harmonia dos poderes como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito. O sistema de freios e contrapesos (check and balances) torna-se ferramenta útil para a salvaguarda de possíveis arroubos que possam ocorrem na atividade típica dos poderes constituídos.
Fazendo-se a analogia, havendo várias instituições incumbidas da função de segurança pública, cada qual deverá fiscalizar o exercício da outra, numa clara demonstração de que os direitos fundamentais estarão mais salvaguardados na medida em que estarão sendo mais fiscalizados.
Ao se conduzir um indivíduo a uma delegacia de polícia, estar-se-ia apresentando o conduzido a uma autoridade policial de formação jurídica igual ao promotor que futuramente irá denunciá-lo e ao juiz que futuramente irá julgá-lo. Poderá inclusive ocorrer situação inversa, onde a autoridade policial, conforme seu convencimento jurídico, entenda não ser o caso de prisão em flagrante, não ratificando a voz de prisão anteriormente dada pelo condutor.
Esta situação não seria possível acaso vingasse a tese do ciclo completo de polícia, haja vista que, muitas vezes o condutor da ocorrência não terá formação jurídica, chegando-se a casos extremamente ridículos, que nem em tese configuram ilícito penal, em total menoscabo ao direito fundamental da liberdade.
Deste modo, calha trazer à colação o emblemático acórdão relatado pelo festejado doutrinador e desembargador GERALDO PRADO:
TJRJ: MANDADO DE BUSCA E APREENSÃO EM CRIME COMUM – REPRESENTAÇÃO E CUMPRIMENTO PELA POLÍCIA MILITAR – IMPOSSIBILIDADE – PROVA ILÍCITA
(...)Neste contexto observa-se que da flagrante desobediência ao devido processo legal decorreu a ação da polícia militar, em invasão de atribuição, com apreensão de um projétil calibre .762, um saco plástico contendo erva seca picada, em estojo de pano contendo um comprimido de cor rosa, uma pedra de crack e dois tabletes de erva seca e prensada. Prova ilícita que não deveria ter sido admitida caso a autoridade judiciária cumprisse sua função constitucional de tutela dos direitos fundamentais e preservação da ordem jurídica". (TJRJ, 5ª Câmara Criminal, HC 2008.059.04669, rel. Des. Geraldo Prado, j. 11.09.2008). Disponível na Revista Brasileira de Ciências Criminais nº 75, nov.-dez. 2008, p. 385-7. (grifo nosso)
Além da apontada separação dos poderes, que gera o sistema de freios e contrapesos, encontra-se em vigor no sistema processual brasileiro o sistema acusatório. Por este sistema as funções de acusar, defender e julgar são cometidas à diversos órgãos de forma que quem julga não acusa, quem acusa não julga e quem julga não defende. Toda esta separação é engendrada de forma a garantir o respeito ao devido processo legal.
Não seria errôneo dizer que a persecução criminal também tem suas divisões de forma a garantir o respeito ao devido processo legal. Assim sendo, quem investiga não acusa e quem acusa não investiga. A discussão acerca do poder investigatório do Ministério Público é tema polêmico que inclusive não foi definitivamente julgado pelas instâncias superiores. No entanto, para o presente trabalho cumpre evidenciar que a separação destas funções prestigia a garantia ao direito fundamental. Certo é que aquele que efetuou a prisão tem interesse que sua ação seja validada em juízo. Sendo assim, grave risco correria o cidadão ao ser preso e investigado pela mesma instituição. A tendência de se tentar manipular as provas no sentido de justificar uma eventual ação ilegal é grande e deve ser rechaçada.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante de todo o exposto, pode-se tecer algumas considerações que abaixo se expõem:
1.O ciclo completo de polícia é mais uma tentativa de se implantar no Brasil um sistema oriundo de países que não têm a mesma realidade social e jurídica;
2. As atribuições das Polícias Militares e Polícias Civis estão expressamente delineadas na Constituição Federal de forma que qualquer tentativa de usurpação destas funções configura verdadeira ofensa aos mandamentos constitucionais e deve ser veementemente rechaçada;
3.Ao contrário do que se tenta fazer crer, o anseio da sociedade é por uma polícia desmilitarizada, onde se privilegiem os postulados do respeito aos direitos fundamentais entre outras diretrizes aprovadas na 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública;
4.No atual modelo, a obediência ao princípio da eficiência é plenamente atendido tendo em vista que a especialização das polícias, investigatória e preventiva, fornece melhores resultados do que se atribuir toda a segurança pública a único órgão;
5.A atribuição da função investigatória a um órgão não militar privilegia o livre convencimento da autoridade policial haja vista que nas instituições militares prevalece a hierarquia e disciplina de forma a impossibilitar o livre convencimento dos militares que conduzem a investigação;
6.A separação das atribuições tem por escopo a garantia e o respeito aos direitos fundamentais uma vez que cada órgão policial fiscaliza as ações do outros;
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa na Constituição Federal . Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 49, fev. 2001. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/344 . Acesso em: 23/09/2009.
GAMA NETO, Ricardo Borges. Democracia e Segurança Pública: Polícia Civil defendendo o Cidadão ou o Estado? Disponível em: http://www.carceraria.org.br/fotos/fotos/admin/Sistema%20Penal/Seguranca_Publica/Seguranca_Publica_Democracia_Policia_Civil.pdf. Acesso em: 23/09/2009
LOPES JUNIOR, Aury. Direito Processual Penal e sua conformidade constitucional. Vol. I. 3 Ediçao. Rio de Janeiro: Lúmen Júris. 2009.
