A eficiência como princípio orientador da atividade administrativa

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RESUMO

Com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, o princípio da eficiência passou a integral o rol de mandamentos norteadores da atividade administrativa. Este princípio traz em si o conceito de otimização dos atos administrativos, visando o menor dispêndio de recursos públicos. E, sendo norma constitucional, sua observância passou a ser item exigível por parte dos administradores públicos. Neste sentido, busca-se atentar os gestores públicos para a importância de a Administração Pública ser pautada pela incessante busca da eficiência, devendo referido princípio figurar como princípio orientador da atividade administrativa.

Palavras-chave: Eficiência; Dever; Aplicabilidade; Gestão Pública.

O atual contexto social e econômico, originado pela crise no mercado financeiro norte-americano [01], demanda a adequação das políticas públicas à nova realidade orçamentária.

Esta alarmante situação enseja a atuação do Poder Público, a fim de contornar as adversidades e ainda assim atingir a consecução do interesse público [02]. Dentro desse cenário, surge a oportunidade propícia para a melhoria da atuação administrativa, através da escolha de políticas públicas mais eficientes. Entende-se que o foco no princípio da eficiência como escopo da atuação do Poder Público possibilita a melhoria da atuação administrativa. É com este objetivo que serão apresentadas as lições a seguir.


1. A origem do princípio da eficiência

A observância à eficiência dos atos administrativos já continha previsão implícita anterior à EC 19/98. O Decreto-Lei 200/67 já trazia referências ao controle de resultados da atividade administrativa [03]. E a Constituição Federal de 1988 contém, em seu art. 74, II [04], a previsão da eficiência como quesito de avaliação pelos órgãos de controle interno [05].

A inserção do princípio da eficiência, através da Emenda Constitucional nº 19/98, veio acompanhada de uma ampla reforma estatal, destinada à reforma do modo de intervenção estatal [06], voltando-o para o modelo gerencial.

Ademais, necessitava-se atender à urgência de atualização do modelo de Estado Social que, lento e burocrático, não mais se adequava às demandas sociais, políticas e econômicas do momento.

O crescimento da Administração Pública do Estado social, destinado a garantir de forma direta o bem-estar, criou uma máquina burocrática de prestação de serviços ‘inchada’ e ineficiente que conduziu a um processo de busca por soluções no âmbito da iniciativa privada, seja através da tendência para o recurso às formas jurídico-privadas de organização e atuação da Administração Pública, seja através da importação para o setor público, em especial o setor de prestação de serviços, de técnicas e conceitos de gestão e avaliação de resultados operados pelas empresas do setor privado [07].

Os objetivos perseguidos pela reforma administrativa podem ser extraídos da Mensagem Presidencial 886/95, convertida na Proposta de Emenda Constitucional nº 173/95, a qual deu origem à EC 19/98:

Incorporar a dimensão de eficiência na administração pública; o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte", e "enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade no cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugadas com a retirada de controles e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos" [08].

Inicialmente nominado "qualidade dos serviços prestados [09]" o princípio da eficiência passou a ser de observância obrigatória na atividade administrativa e na prestação de serviços públicos dos entes da administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

2. O conceito de eficiência administrativa

O conceito do princípio da eficiência é ponto de partida para a análise de sua aplicabilidade. Entre os doutrinadores, o ponto comum diz respeito à conceituação de eficiência como otimização dos meios postos à consecução do interesse público. Entretanto, há aqueles que veem neste princípio uma indissociável natureza econômica, a ver-se:

O Estado deve maximizar as receitas dentro dos limites éticos e de capacidade econômica e contributiva dos cidadãos e gerenciar o orçamento fiscal e monetário com a maior rigidez e disciplina possíveis, ou seja, o investimento, a repartição de receitas intergovernamentais, administração estratégica das empresas estatais, de pessoal, etc., têm que realizar de forma compatível e possível com as receitas e a realidade político-econômica do país. [10]

[...] a eficiência administrativa, como corolário da economicidade, tem uma vertente de maximização do recurso público a ser despendido pela Administração Pública, pelo que, para ser eficiente, a atividade administrativa empreendida deverá trazer benefícios para a coletividade compatíveis com o montante de recursos públicos despendidos. [11]

[...] o princípio da eficiência [...] orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. [12]

Porém, para a maior parte da doutrina, a eficiência abrange um conceito maior, entendido como a busca pela melhoria na administração. Assim o diz Gilmar Mendes:

Esse princípio consubstancia a exigência de que os gestores da coisa pública não economizem esforços no desempenho dos seus encargos, de modo a otimizar o emprego dos recurso que a sociedade destina para a satisfação das suas múltiplas necessidades; numa palavra, que pratiquem a ‘boa administração’, de que falam os publicistas italianos [13].

E Paulo Modesto:

Exigência jurídica, imposta aos exercentes de função administrativa, ou simplesmente aos que manipulam recursos públicos vinculados de subvenção ou fomento, de atuação idônea, econômica e satisfatória na realização de finalidades públicas assinaladas por lei, ato ou contrato de direito público [14].

As características do princípio da eficiência são sintetizadas por Alexandre de Moraes como o direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca da qualidade [15].

Não obstante as conceituações colacionadas divirjam em relação ao foco econômico conferido à eficiência, entende-se que não se pode negar que um ato administrativo será tão mais eficiente quanto consiga o melhor atendimento à sua finalidade com o menor dispêndio financeiro possível. É imprescindível que a Administração Pública busque mecanismos que confiram maior alcance do ato administrativo. Tanto melhor se isso resultar na redução dos custos da própria atividade administrativa. Como exemplo, tem-se a utilização da modalidade pregão nas licitações realizadas pela administração, opção que reduz custos e confere maior segurança à economicidade da aquisição.

A síntese do conceito de eficiência administrativa é apresentada de modo muito preciso por Adilson Abreu Dallari:

Não basta atuar de maneira conforme a lei. Não faz sentido emperrar a Administração para dar estrito cumprimento à literalidade da lei. Agora é preciso mais: A Administração deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, deve buscar, entre as soluções teoricamente possíveis, aquela que, diante das circunstâncias do caso concreto, permita atingir os resultados necessários à satisfação do interesse público [16].

Sopesando-se os argumentos colacionados, eficiência pode ser traduzida na opção e no procedimento, dentre os possíveis, que melhor atenda ao interesse público, de forma mais ágil, transparente e atualizada, neste sentido também considerado o aspecto de menor dispêndio dos recursos do erário.


3. O dever de eficiência

A constitucionalização da eficiência dentre os princípios norteadores da Administração Pública, insertos no caput do art. 37, passou a determinar sua obrigatória observância.

Elevar a eficiência à condição de princípio constitucional significa reconhecê-la como diretriz da Administração Pública, no sentido de ordenar, limitar e direcionar a sua atuação. Significa concebê-la como dispositivo que irradia seus efeitos por todo o ordenamento jurídico, orientando a interpretação e a elaboração de normas jurídicas [17].

Conforme comentado anteriormente, o dever de eficiência constitui a principal característica do modelo de Estado vivenciado a partir da vigência da EC 19/98.

A fixação da eficiência como princípio constitucional modificou o paradigma de interpretação de nosso Direito Administrativo, propiciando cabedal jurídico para impor à Administração Pública uma atuação mais ágil, menos burocrática e, por isso mesmo, mais consentânea à atual sociedade moderna" [18]

As consequências da primazia constitucional desse corolário são apresentadas por Dalton Santos Morais [19] e podem ser assim sintetizadas:

a)Implementação da avaliação de desempenho dos servidores públicos e relativização da estabilidade dos mesmos, em casos específicos;

b)A atuação conjunta entre o Poder Público e a sociedade civil organizada, através das Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIPs) e Organizações Sociais (OS);

c)A instituição de nova modalidade de licitação: o Pregão [20] [21] e o Pregão Eletrônico [22];

d)Promoção do equilíbrio das finanças públicas governamentais, através da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).

Vê-se que as medidas originadas da perspectiva de Estado orientado pela busca da eficiência foram responsáveis por profundas mudanças na atividade administrativa. Especialmente a Lei de Responsabilidade Fiscal, que trouxe para a atividade administrativa a responsabilidade fiscal e financeira imprescindível à solvibilidade do erário.

Importa destacar que a referida Lei de Responsabilidade Fiscal prestigia o atendimento ao princípio da eficiência em seu texto, a saber, no art. 67, II, verbis:

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:

II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal.

A avaliação periódica dos servidores públicos também contribuiu para a implantação da cultura de eficiência no serviço público. Claro que não se pode olvidar da melhoria das condições e remuneração de cargos estratégicos do serviço público, especialmente o de âmbito federal, o que contribuiu sobremaneira para o incremento das atividades desses profissionais.


4. A aplicabilidade do princípio da eficiência

Apesar do consenso entre os doutrinadores de que o princípio da eficiência possui aplicabilidade normativa [23], há de se definir o alcance desta aplicabilidade. Para tanto, utilizar-se-ão as lições apresentadas por Alexandre Aragão [24], o qual, inicialmente, conceitua:

A eficiência não pode ser entendida apenas como maximização do lucro, mas sim como um melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a maior realização prática possível das finalidades do ordenamento jurídico, com os menores ônus possíveis, tanto para o próprio Estado, especialmente de índole financeira, como para as liberdades dos cidadãos.

Segundo o autor, com a evolução para o conceito de Administração gerencial, surgiu um grave dilema: "redimensionamento da lei e sua relevância no limite dos resultados alcançados, ou atenção à lei em todos os seus componentes e relevância dos resultados apenas no limite da observância à lei"? [25]. Traduzindo-se, há um dissenso sobre a relevância do princípio da legalidade sobre eficiência, e vice-versa.

À questão apresentada, o autor sugere a seguinte solução: valorizar os elementos finalísticos da lei. Ou seja:

[...] Todo ato, normativo ou concreto, só será válido ou validamente aplicado se, ex vi do Princípio da Eficiência (art. 37, caput, CF), for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de realização dos objetivos fixados pelo ordenamento jurídico. [26]

Desta feita, confere-se nova lógica ao princípio da legalidade, finalística e material, sem diminuí-lo em detrimento do princípio da eficiência, de modo a adequá-lo à realidade da Administração Pública atual.

O balizamento da legalidade em face da eficiência não é consenso na doutrina [27], que entende, em maioria, que a eficiência deve ser continuamente perseguida pela Administração Pública, sem ser possível dissociá-la da observância aos demais princípios norteadores da atividade administrativa [28].

Neste mesmo sentido coloca-se Alinie da Matta Moreira [29]:

O princípio da eficiência deve ser empregado como meio de atingir a excelência na aplicação dos demais princípios da Administração Pública. Assim, em conjunto com o princípio da legalidade, ícone do Estado Democrático de Direito, pressupõe que a Administração Pública empregue seus melhores esforços para atuando em conformidade com os ditames legais, alcançar os resultados esperados a partir das funções públicas que lhe foram atribuídas.

E também Vladimir Rocha França, para quem "somente há o respeito e a observância do princípio da eficiência administrativa quando o administrador respeita o ordenamento jurídico, mesmo diante de finalidade legal efetivamente atingida" [30].

Parece-nos que a proposta apresentada pelo eminente professor Alexandre Aragão coaduna-se melhor ao contexto de administração gerencial, sob pena de nunca ser possível o rompimento com o modelo de administração burocrática e ineficiente ao qual estamos acostumados. É esta a ótica que se propõe às administrações municipais: a utilização de critérios eficientes e econômicos na escolha de políticas públicas e no cotidiano da atividade administrativa.


5. O princípio da eficiência na ótica jurisprudencial

A jurisprudência não se dissociou do posicionamento doutrinário, e tem proferido julgados em que o não atendimento ao dever de eficiência dá ensejo à invalidade do ato administrativo ou à declaração de ilegalidade do mesmo.

Claro exemplo pode ser verificado na decisão do Tribunal de Contas da União, na qual se apontou ofensa ao princípio da eficiência no ato do Poder Executivo local que manteve, durante o prazo de um ano, os recursos públicos federais por si recebidos em conta-corrente, o que ocasionou desvalorização do montante em face da inflação do período.

TCU - Acórdão 304/2001 - Primeira Câmara

Ementa

: Prestação de Contas. Royalties. Prefeitura Municipal de Dias D'' Ávila BA. Recurso de reconsideração contra acórdão que julgou irregulares as contas e multou o responsável, ante a não utilização dos recursos depositados na conta-corrente da prefeitura. Ausência de fatos novos. Negado provimento.

Das razões do acórdão, extrai-se:

No caso em exame, a atitude da responsável, de deixar recursos públicos parados na conta-corrente da Prefeitura, em período de elevada inflação, não se revestiu de razoabilidade, pois, com isso, o valor real da verba foi severamente reduzido, impossibilitando a consecução dos fins a que se destinava, com prejuízos para a coletividade. A propósito, o INPC, índice de preços calculado pelo IBGE, registrou, em 1993, inflação anual de 2.489%.

Assim, ao optar por simplesmente não utilizar os recursos e deixá-los serem corroídos pela inflação, a responsável adotou atitude ilegítima, que não atendeu ao interesse público, fazendo jus à punição aplicada por esta Corte.

Quanto à alegação de inexistência de ato ilícito, é importante enfatizar que o Tribunal de Contas da União exerce o controle externo de toda a Administração e a fiscalização engloba aspectos atinentes à legalidade, legitimidade e economicidade, conforme previsto no art. 70, caput, da Constituição Federal de 1988.

Desse modo, a violação ao princípio da economicidade é, por si, motivo bastante para o julgamento pela irregularidade das contas e para a aplicação de multa, nos termos estabelecidos nos arts. 16, inciso III, alíneas b e c, e 58, inciso III, ambos da Lei 8.443/92. (Sem grifos no original)

O julgado colacionado demonstra fielmente a aplicabilidade do princípio da eficiência como norma balizadora da atividade administrativa.

Em outras acepções o princípio da eficiência também é aplicado. Verifica-se, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, reiteradas aplicações desse princípio para determinar o julgamento de causas que há muito aguardam essa determinação

Igualmente, os Tribunais têm condenado a conduta da Administração de não cumprir seus deveres em prazo razoável. Neste sentido, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:

Mandado de segurança. Reexame necessário. Requerimento de licença ambiental. Inércia da administração pública. Princípio da eficiência. Aplicabilidade. Sentença mantida.

A prestação de serviço público em qualquer de suas modalidades reclama a adoção de critérios e formas comprometidas com a legalidade, publicidade e eficiência. Nesta concepção, toda a disciplina jurídica voltada para gestão pública tem por fundamento a intenção de bem servir.

Tal, contudo, não significa mitigar o sistema normativo. A idéia central do enfoque relacionado ao princípio da eficiência é privilegiar a racionalidade na prestação de serviços à população e ao próprio sistema econômico do país.

Reexame Necessário em Mandado de Segurança n. 2008.079374-5, de Capital Relator: Pedro Manoel Abreu. Órgão Julgador: Terceira Câmara de Direito Público Data: 29/07/2009

Percebe-se que o Poder Judiciário está atento à efetividade da prestação administrativa, tanto é que tem condenado o Poder Público pela inércia na prestação dos serviços que lhe é cabível, como exemplifica o julgado supracitado.

Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça protege o direito dos administrados em face da inércia administrativa, conforme demonstram os excertos [31]:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ATO OMISSIVO DO MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. CONCESSÃO PARCIAL DA ORDEM.

[...]

2. Fica caracterizada a omissão da autoridade impetrada uma vez que, encontrando-se o processo administrativo do impetrante em trâmite regular desde 06/02/2003, quando os autos foram encaminhados à Comissão de Anistia, não se determinou a sua conclusão para decisão.

[...]

4. Não obstante o grande número de processos submetidos àquele órgão, não se justifica uma demora de mais de cinco anos, e "não se pode permitir que a Administração Pública postergue, indefinidamente, a conclusão de procedimento administrativo, sendo necessário resgatar a devida celeridade, característica de processos urgentes ajuizados com a finalidade de reparar injustiças outrora perpetradas." (acórdão supra.citado).

5. Segurança parcialmente concedida para que a autoridade impetrada profira, no prazo de 60 (sessenta) dias, decisão no processo administrativo do impetrante, como entender de direito.

MS 13322 / DF. Relator Ministro JOSÉ DELGADO. Órgão Julgador PRIMEIRA SEÇÃO Data do Julgamento 28/05/2008 Data da Publicação/Fonte DJe 16/06/2008

Igual postura mantém o Colendo Tribunal ao analisar a concessão de outorga de serviço de radiofusão, verbis:

ADMINISTRATIVO - SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO - OUTORGA DE RÁDIO COMUNITÁRIA: LEI 9.612/98 E DECRETO 2.615/98 - DEMORA INJUSTIFICADA - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA EFICIÊNCIA.

1. A Lei 9.612/98 criou um novo sistema de radiodifusão, facilitou a concessão, mas não dispensou a autorização prévia, que é obrigatória.

2. Contudo, na linha da jurisprudência que tem se firmado nesta Corte, com base nos princípios da moralidade e da eficiência, é possível a excepcional intervenção do Poder Judiciário, a fim de determinar que a autoridade competente aprecie o pedido de outorga de funcionamento da rádio comunitária no prazo de trinta dias.

Precedentes da Primeira Seção: MS 7.765/DF, DJ de 14/10/2002, e MS 11.563/DF, DJ de 07/08/2006.

3. Recurso especial parcialmente provido.

REsp 983077/SC. Relator(a) Ministra ELIANA CALMON. Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 11/11/2008 Data da Publicação/Fonte DJe 27/11/2008

No atual cenário, é imperativo que as administrações municipais busquem soluções eminentemente eficientes. E, por eficientes, devem-se entender medidas ágeis, que respondam à provocação dos administrados, sob pena de serem acionadas judicialmente em decorrência de sua mora.

Outra face de aplicação da eficiência situa-se na sua utilização como critério a pautar a discricionariedade administrativa, conforme exemplifica o prejulgado do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina:

Prejulgados

1581

1. O período de vigência do convênio pode ser compatível com os prazos estabelecidos no plano de trabalho previamente aprovado pelo concedente, ainda que abrangendo exercícios financeiros distintos, em atendimento aos princípios constitucionais da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal) e da economicidade (art. 70, caput, da Constituição Federal), não se aplicando a regra do art. 57, incisos I e II, da Lei Federal nº 8.666/93, sendo porém obrigatória a fixação de prazo de vigência (§ 3º do art. 57 da Lei Federal nº 8.666/93). Os recursos deverão ser transferidos em parcelas, em conformidade com o cronograma de desembolso e a previsão de execução das metas do plano de trabalho. Quando o instrumento do convênio tenha vigência plurianual, as despesas correspondentes deverão ser empenhadas em cada exercício, pela parte a ser nele executada, com previsão orçamentária para os exercícios em que se estender o convênio, conforme disciplinado no art. 8º, e seus parágrafos, do Decreto Estadual nº 307/2003 e suas alterações posteriores.

[...]

Processo: CON-04/03646740

Parecer: COG-268/04

Decisão: 2492/2004

Origem: Secretaria de Estado da Fazenda

Relator: Conselheiro Otávio Gilson dos Santos

Data da Sessão: 08/09/2004

Data do Diário Oficial: 10/11/2004

Por fim, encontra-se nas decisões judiciais a confirmação de regularidade oriunda da utilização da eficiência como requisito para pagamento de gratificação a servidores públicos.

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. AUDITOR FISCAL DO TESOURO NACIONAL. RETRIBUIÇÃO ADICIONAL VARIÁVEL. PAGAMENTO DE ACORDO COM CRITÉRIOS DE EFICIÊNCIA DEFINIDOS EM REGULAMENTO. LEGALIDADE. PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Nos termos da Lei 7.711/88, o pagamento da Retribuição Adicional Variável – RAV seria realizado de acordo com a eficiência da atividade fiscal, cujos critérios seriam estabelecidos por meio de regulamento. Desta forma, não há ilegalidade nas regras estipuladas nos Decretos 97.667/89 e 98.967/90 e Portarias 60/89 e 209/89, que previam que a RAV seria paga de acordo com a participação no produto da arrecadação de multas, performance no atingimento das metas e produtividade do corpo funcional.

2. Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a fixação dos critérios para pagamento da RAV faz parte do poder discricionário da Administração, cujo reexame é vedado ao Poder Judiciário.

3. Recurso especial conhecido e improvido.

REsp 581073/MG. Relator Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA. Órgão Julgador: QUINTA TURMA Data do Julgamento 20/11/2006 Data da Publicação/Fonte DJ 11/12/2006 p. 409

Segundo o entendimento jurisprudencial, a eficiência, neste caso, insere-se no âmbito da discricionariedade administrativa como critério a mensurar o melhor aproveitamento da atividade desenvolvida pelos servidores.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

STRINGARI, Amana Kauling. A eficiência como princípio orientador da atividade administrativa. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2333, 20 nov. 2009. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/13882>. Acesso em: 25 ago. 2014.


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