Juros em desapropriação.

I - INTRODUÇÃO

O presente artigo tem a finalidade de trazer às claras os verdadeiros fundamentos jurídicos e metajurídicos utilizados pelo e. Supremo Tribunal Federal ao longo de sua história para o regramento dos juros em ação de desapropriação.

Para tanto, procedeu-se à pesquisa da legislação imperial sobre o tema e de julgados proferidos há exatamente um século, evoluindo paulatinamente até a promulgação da Constituição Cidadã de 1988.

Espera-se, com isto, contribuir para a reflexão acerca do tema e fomentar o equacionamento da problemática surgida com o pagamento de juros compensatórios em desapropriação, dando-se uma solução mais adequada à realidade atual vivida no país.

II - DESENVOLVIMENTO

Diga-se, de plano, que o direito de propriedade e a desapropriação estão previstos nas Constituições brasileiras desde o Império, as quais sempre estatuíram que o particular poderia ser desapropriado em casos de utilidade pública e interesse social, desde que previamente indenizado, sendo assegurado ao Estado o direito de ser desde logo imitido na posse, se assim o exigisse o interesse público, conquanto depositasse em juízo o valor da indenização.

Os juros e a ação de desapropriação estavam disciplinados nas Ordenações Filipinas, Livro 3º, Título 66, §1º, e Livro 4º, Título 67, §3º, bem como nas Leis Imperiais de 9 de setembro de 1826 e de 24 de outubro de 1832. A última destas leis determinava que todas as decisões judiciais obrigassem o condenado ao pagamento de juros de mora de 6% ao ano.

A par deste quadro, o STF considerava que a imissão liminar na posse, associada à falta de pronto e integral pagamento da indenização, constituía o Estado (expropriante-devedor) em mora, fazendo fluir juros moratórios a partir de então ^[01].

Sobreveio, então, o Código Civil de 1916. Foi com base na interpretação de seus dispositivos que o STF definiu: i- a penalidade decorrente desta mora, que, no caso, foram unicamente os juros moratórios (art. 1061); ii- o termo a quo da incidência dos juros moratórios (arts. 960, 962, 1064 e 1532, §2°); e, iii- a taxa dos juros, que desde 1832 era de 6% a.a. (Lei Imperial de 1832 e CC/16, art. 1062).

Com base nestes dispositivos, o STF decidiu que em desapropriação indireta os juros moratórios eram devidos a partir da citação ^[02].

Em 1933 o Governo Vargas editou o Decreto 22.785, que no seu art. 3° determinou que a Fazenda Pública somente pagaria juros moratórios a partir do trânsito em julgado.

No início, a Suprema Corte seguiu fielmente esta norma ^[03]. Todavia, no ano de 1944 foi julgada a Apelação Cível 8162, referente a uma desapropriação indireta, em que o Min. Philadelpho de Azevedo inaugura a tese de que os juros devidos pelo Estado não eram moratórios, mas compensatórios, sendo regidos pelo art. 1063 do CC/16. Quanto ao termo a quo, não se aplicaria o Decreto 22.785/33, que se restringia a juros moratórios, fazendo com que os juros corressem a partir do ato ilícito (esbulho/ocupação), tal como manda o art. 962 do CC/16. Esta tese restou vencida.

Considerando que nesta época o país já padecia de grande inflação e que não existia correção monetária de débitos judiciais, em 1946, julgando a Apelação Cível 9249, o STF acolheu lição doutrinária de Seabra Fagundes e admitiu que os juros moratórios deviam fluir a partir da imissão na posse.

De início, o STF passa a afirmar que os juros moratórios em desapropriação são devidos a partir da imissão/ocupação ^[04]. Como a Corte era comumente confrontada com o Dec. 22.785/33, recusava a aplicação da norma dizendo, simplesmente, que a jurisprudência era esta.

Em 1949 o STF justifica, pela primeira vez, a fluência de juros a partir da imissão dizendo que tais juros não eram moratórios, mas remuneratórios, razão porque não se subordinavam ao Dec. 22.785/33 ^[05]. Em 1950 foi lançada a primeira decisão do STF com a expressão juros compensatórios ^[06].

Ao longo da década de 50, consolida-se a jurisprudência de que os juros devem fluir a partir da imissão/ocupação (CC/16, arts. 960 e 962), havendo na Corte grande oscilação quanto à natureza e nomenclatura desses juros (ora moratórios, ora compensatórios) ^[07].

Em 1963, após firmar o entendimento de que se tratava de juros compensatórios, editou-se a Súm. 164.

O fato dos juros compensatórios terem o fim de minimizar os efeitos da inflação (fazendo as vezes de correção monetária) levou à edição da Súm. 345, mandando correr os juros a partir da avaliação, pois se o laudo atribuía valor atual, os juros compensatórios entre a ocupação e o laudo já estavam abrangidos nele ^[08]. Em 1969, após a edição da Lei 4686/65, criadora da correção monetária, o STF passou a entender que juros compensatórios e correção monetária eram coisas distintas, razão porque os juros deviam fluir a partir da ocupação ^[09], derrogando-se a Súm. 345.

Como se percebe, até esse momento o grande debate na Suprema Corte era em torno do termo a quo dos juros. Até aqui o STF impunha ao Expropriante uma única condenação em juros, ditos compensatórios, que fluíam a partir da imissão/ocupação ^[10]. Tudo com base na interpretação do Código Civil de 1916 e no Decreto 22.785/33.

Superada essa fase, duas questões novas chegaram ao crivo do STF: i- a taxa dos juros compensatórios; e ii- a acumulação destes com os moratórios.

No tocante à taxa, de início (nos anos 40, 50 e 60) essa questão raramente era suscitada no STF, pois era pacífico o entendimento de que os juros, mesmo compensatórios, tinham a taxa de 6% a.a. por força da Lei Imperial de 1832 e do CC/16, art. 1063 e 1262. Nos julgados mais antigos, contemporâneos à criação dos juros compensatórios, o STF decidiu que tais juros tinham a taxa de 6% a.a., por força da legislação retro citada ^[11].

Entretanto, na década de 70 esta questão chega com furor perante o STF. Tendo em vista que o art. 1° da Lei de Usura admitia que os contratantes pactuassem juros remuneratórios (ou compensatórios) de 12% a.a., os expropriados passaram a pedir que esta fosse a taxa dos juros compensatórios da desapropriação. O STF, sem maior, ou nenhuma, reflexão sobre este tema, data vênia, admitiu o pedido pela primeira vez em 1977 ^[12][13]. Lamentavelmente, deixou-se de observar dois detalhes: a) os juros compensatórios somente podiam ser fixados em 12% a.a. pelas partes, no exercício da autonomia da vontade; b) quando os interessados não contratavam expressamente a taxa dos juros, ou quando estes decorrem de lei, tal como ocorre na desapropriação, o CC/16, art. 1063 e 1262 limitava-os em 6% ao ano.

Veja-se que a taxa de 12% a.a. dos juros compensatórios embasou-se na má aplicação do art. 1° da Lei de Usura. Somente nos três primeiros precedentes sobre o tema é que houve alguma discussão quanto às razões de aplicar tal taxa. Nos demais casos vindouros a Corte se limitou a invocar os precedentes ^[14]. Como se percebe dos julgados, o Supremo Tribunal nunca produziu debate aprofundado acerca da taxa dos juros compensatórios.

A segunda questão apreciada na década de 70 dizia respeito à acumulação dos compensatórios com os moratórios. Ante a distinção feita pelo STF quanto às duas espécies de juros, os expropriados passaram a pedir a acumulação. Se eram coisas distintas, poderiam ser acumuladas, diziam eles. Inicialmente o STF vedou a acumulação ^[15], mas depois passou a permiti-la ^[16].

No ano de 1979 o Plenário foi convocado, pela primeira vez, a julgar a questão da taxa dos compensatórios, bem como a acumulação destes com os moratórios. Foi no RE 90656. O Relator, Min. Moreira Alves, reconsiderou sua posição (que inicialmente admitia a acumulação), e resgatando a história da jurisprudência do STF acerca dos juros compensatórios em desapropriação, ao lado de substanciosa análise da natureza jurídica dos juros, concluiu que era vedada a acumulação. Quanto à taxa, infelizmente, não fez a mesma análise profunda em relação à legislação aplicável, limitando-se a invocar os precedentes para mantê-la em 12% ao ano.

Não obstante as conspícuas razões do Relator, a Corte deliberou pela legalidade da acumulação. O voto condutor, do Min. Soares Muñoz, considerou, singelamente, que em sendo coisas distintas, poderiam ser acumuladas, cabendo a fluência dos moratórios a partir do trânsito em julgado. Quanto à taxa dos compensatórios não houve grande debate, exceto por um voto divergente que a fixava em 6% ao ano.

Veja-se que pela decisão do Min. Soares Muñoz, os juros compensatórios corriam a 12%a.a., mas havendo mora, a estes seriam acrescidos juros moratórios de 6% a.a., totalizando 18% ao ano. Esta decisão é flagrantemente violadora do art. 5° da Lei de Usura, segundo o qual, em havendo mora no pagamento, aos juros compensatórios acrescentar-se-á, apenas, 1% a.a. a título de juros moratórios. Infelizmente, o Tribunal não atentou para este dispositivo.

Como sabido, a doutrina nacional nunca admitiu a acumulação de juros compensatórios com moratórios. Durante o prazo de regularidade do contrato, incidiam apenas juros compensatórios. Em havendo mora, os juros compensatórios transmudavam-se em juros moratórios, incidindo durante o período crítico na mesma taxa dos compensatórios mais 1% ao ano.

Exemplifique-se. Como as partes tinham liberdade para pactuar a taxa dos juros compensatórios, caso a tivessem estipulado em 8% a.a., em havendo mora o devedor passaria a pagar exclusivamente juros de mora, na ordem de 9% ao ano. Se as partes contratassem juros compensatórios no máximo legal (12%a.a. – art. 1° da LU), em havendo mora, os juros, agora moratórios, correriam na ordem de 13% ao ano.

Assim, a decisão do Min. Soares Muñoz admitindo a pura e simples cumulatividade de compensatórios e moratórios, resultando em uma taxa de 18% a.a. vulnerava frontalmente o art. 5° da Lei de Usura. Infelizmente, ninguém atentou para isto na época, não havendo qualquer debate sobre o tema.

Outro equívoco, data vênia, do Min. Soares Muñoz é o termo a quo dos juros moratórios. Ocorre que o Decreto 22.785/33, que fixava o trânsito em julgado para o início da fluência deles, havia sido revogado pela Lei 4414/64, dizendo que os moratórios teriam início a partir da citação. Tanto que, posteriormente, os expropriados se insurgiram, vindo o STF a reconhecer que deviam fluir a partir da citação ^[17].

Vale registrar que, apesar de admitir a acumulação, em nenhum momento o STF autorizou a incidência dos moratórios sobre os compensatórios. A Suprema Corte sempre determinou que tanto um como outro incidissem sobre o valor do imóvel fixado na sentença.

Assim, o entendimento da época era de que os juros compensatórios fluíam a partir da imissão/ocupação, na taxa de 12% a.a., acumulados, a partir da citação, com juros moratórios de 6% ao ano.

Em maio de 1985 a jurisprudência foi alterada no julgamento da ACO 297. Conforme esclarecido em julgamentos posteriores ^[18], a Corte decidiu na referida Ação Cível Originária que: a) era vedada a acumulação de compensatórios e moratórios; b) entre a imissão e o trânsito em julgado fluiriam apenas compensatórios; c) a partir do trânsito em julgado fluiriam apenas juros moratórios; e, d) a base de cálculo dos juros, em qualquer caso, seria o valor aproximado do bem na data da imissão/ocupação, e para tanto deveria ser aplicada "correção monetária retroativa" (ou deflação) sobre o valor da perícia.

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Neste sentido foram as últimas decisões do STF antes do advento da CF/88.

Como visto, a análise dos primeiros julgados do Supremo Tribunal revela que a sua jurisprudência acerca de juros em desapropriação foi construída à luz do ordenamento infraconstitucional, notadamente no julgamento de Apelações Cíveis, em que o e. STF funcionava como Tribunal de Apelação em relação aos Juízes Federais (apreciando o direito constitucional, infraconstitucional e a prova), bem como na análise de Recursos Extraordinários, em que o Pretório Excelso funcionava como Tribunal Nacional, onde só não analisava a prova, mas julgava a lide segundo a Constituição e o direito federal, bem como dirimia divergências jurisprudenciais.

Registre-se que o próprio STF afirmou, reiteradas vezes, que os juros em desapropriação não tinham natureza constitucional ^[19].

Sobreveio, então, a Constituição Federal de 1988. Foi retirada a competência do STF para apreciar lesão à lei federal, bem como para uniformizar a jurisprudência, razão porque praticamente se esgotaram os pronunicamentos do STF sobre a matéria.

III – CONCLUSÕES

Deste escorço é possível perceber que, data vênia, não procede a afirmativa de alguns juristas de que os juros compensatórios teriam surgido "do nada", constituindo-se em pura construção jurisprudencial mediante interpretação da Constituição. Se esta afirmativa fosse verdadeira o Supremo Tribunal teria atuado como legislador positivo, o que sempre foi vedado pelo princípio da separação dos poderes.

Estes juros nasceram da interpretação de diversos dispositivos legais aplicáveis à obrigação de pagar dinheiro, já que é esta a obrigação do Estado em uma ação de desapropriação.

Os juros compensatórios em desapropriação nasceram como substitutivos dos juros moratórios e resultaram da interpretação dos arts. 1063 e 1262 do CC/16 e sua aplicação às ações expropriatórios, tudo com o fim de afastar a incidência do Decreto 22.785/33.

Considerando que na época não havia correção monetária dos débitos judiciais, os juros compensatórios tinham a finalidade de minimizar os efeitos deletérios da inflação galopante da época.

Em que pese os juros compensatórios terem sido fixados inicialmente em 6% a.a., por força da Lei Imperial de 1832 e do CC/16, art. 1063 e 1262, a Suprema Corte passou a fixá-los em 12% a.a. em decorrência da má aplicação do art. 1° da Lei de Usura, data venia.

Nos vários julgados que fixaram a taxa em 12% a.a., nunca houve um debate acurado acerca das normas legais pertinentes ao tema (Lei de Usura, art. 1°, e CC/16, art. 1063 e 1262).

Em suma, como o Estado, na ação de desapropriação, é devedor de uma obrigação de pagar, o STF, na época que tinha competência para aplicar a legislação federal, nada mais fez que aplicar as regras gerais inerentes a tais obrigações. Acertou em alguns momentos; equivocou-se em outros, data vênia.

Portanto, se inicialmente houve a aplicação de regras gerais ordinárias, nada impede que o legislador edite norma especial disciplinando de modo diferenciado os juros em desapropriação.

Pode-se concluir, então, que a matéria referente aos juros em desapropriação encontra-se no campo infraconstitucional, permitindo-se ao legislador editar norma especial para regular a questão.

IV – CRÍTICA AOS JUROS COMPENSATÓRIOS NA REALIDADE ATUAL DO PAÍS

Segundo informação lançada pelo Dr. Antônio Fonseca, Subprocurador Geral da República, em trabalho intitulado "Exposição de Motivos para Provocar o Cancelamento das Súmulas 618, 416, 345 e 164", os juros compensatórios representam 2/3 (dois terços) de todos os recursos gastos para liquidação de indenizações judiciais em ação de desapropriação.

Atualmente o INCRA acredita que, em relação às desapropriações para fins de reforma agrária, dentre o total de recursos destinados ao pagamento de indenizações judiciais em desapropriação, aproximadamente 50% são gastos com juros compensatórios, 14% destinam-se aos juros moratórios, 4% ficam a cargo dos honorários advocatícios, ao passo que apenas 32% referem-se ao valor de mercado do imóvel (terra nua e benfeitorias).

Estes dados referem-se à média das indenizações pagas, não sendo raros os casos concretos em que os juros compensatórios representam 60% do total pago pelo Poder Público ao expropriado, de modo que o capital referente à terra nua e às benfeitorias fica próximo dos 30%. Outros 10% destinam-se aos moratórios e honorários.

Este último quadro, de certo modo comum, ocorre quando o processo de desapropriação dura aproximadamente 15 anos, pois a aplicação de juros compensatórios de 12%a.a. acarreta a agregação de uma parcela equivalente a 180% do preço do imóvel a título de juros compensatórios, ou seja, só a parcela de juros compensatórios corresponderá ao dobro do preço do imóvel.

Isso significa que se o imóvel vale R$ 3.000,00, o expropriante pagará R$ 6.000,00 só a título de juros compensatórios, ficando outros R$ 1.000,00 para honrar juros moratórios e honorários.

Em suma, o Estado pagará R$ 10.000,00 por um imóvel com preço de mercado de R$ 3.000,00. É uma lucratividade de aproximadamente 233,4%.

Nenhum imóvel rural improdutivo do território nacional teria esta valorização ao longo de 15 anos. Nem mesmo a aplicação do valor do imóvel no mercado financeiro geraria esta renda, pois a maior lucratividade sem riscos (v.g., fundo DI, que rende em média 9% a.a.) geraria para o investidor, no máximo, um lucro de 150% ao longo de todo o período.

Assim, não resta dúvida que a incidência de juros compensatórios na desapropriação, em época de economia estabilizada, é um relevante fato de lesão ao patrimônio público.

Estas são as ponderações lançadas à comunidade jurídica para fomentar o debate.

Notas

1. Apelação Cível 1.526. Julgada no ano de 1910.
2. Apelação Cível 5.758. Julgada em 1932.
3. RLS n° 111 (1941); ACi 8074 (1942); ERE 4549 (1942); Ag-CP 460 (1943); ACi 8162 (1944).
4. RE 13468 (1948); RE 13605 (1948); RE 10826 (1948).
5. RE 14260.
6. RE 13364.
7. RE’s 17089, 17580, 17720, 16907, 13605 (embargos), 18.04, 19214, 19300, 19651, 17889, 19809, 20238, 20434, 20467, 21173, 21463, 21940, 17330, 20874, 23108, 21209, 23122, 24977, 25772, 25931, 23108, 25790, 27323, 29989, 30101, 35823, 33741, 37002, 37278, 37816, 38468, 38498, 39284, 39571, 13395 e 31528.
8. RE’s 39284, 47934, 46157, 47009, 49971, 51262, 51458, 48597 (embargos), 45293 (embargos) e 60253.
9. RE’s 47934, 48540 e 52441.
10. RE’s 58231, 58401, 60595, 62510, 66049, 66416, 67096, 67274 e 67539.
11. RE’s 19214, 20874, 37152 (embargos), 63515.
12. RE 85209.
13. Os outros dois precedentes que orientaram a fixação dos juros compensatórios em 12% a.a. foram os RE’s 88229 e 89574.
14. RE’s 90949, 92819, 89342, 88960, 92447 (embargos), 92733, 91383, 93417, 91417, 92039, 93636, 93765, 94186, 92856, 96418, 95614 (embargos declaratórios), 99916, 100741.
15. RE’s 82471, 85209 e 86078.
16. RE’ 80718, 88363 e 89211.
17. AR 1136 e RE’s 100800, 101453, 101958, 102421, 103118, 104944, 104031 e 100854.
18. RE’s 106594, 107610, 107964, 112389 e 115390.
19. AR 632, AI’s 75461, 76092, 76886, 77312, 90808, bem como os RE’s 91364, 91351, 91380, 91155, 91528, 91285, 92838, 97623, 100804, dentre outros.