Welfare State: críticas e caminhos

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RESUMO: O capitalismo é um sistema econômico produtor de desigualdades, motivo pelo qual é necessária a organização de um conjunto de políticas sociais para enfrentar os problemas por ele produzidos. Estas ações são classificadas como políticas de bem-estar (welfare), que são implementadas em diferentes níveis, de acordo com a cultura política do país. Todavia, apesar dos bons resultados alcançados em termos de inclusão social, são passíveis de críticas dos mais diversos matizes teóricos, situação agravada quando o seu principal sustentáculo, o Estado, é confrontado com a globalização e a crise ecológica.

Palavras-chave: Bem-estar; Capitalismo; Dermercadorização; Políticas Sociais; Welfare State.


1. DEBATENDO O WELFARE STATE

Conforme Boaventura de Souza Santos (2006), a modernidade iluminista foi constituída por três grandes mecanismos de regulação da vida social: O Estado; o Mercado; e a Comunidade. Ao Estado cabia o papel de regular os aspectos políticos, ao mercado a regulação da economia, e à comunidade, dos três o mecanismo de menor destaque, os elementos morais e de convivência. No sistema econômico capitalista, o mercado passou a ocupar um local central.

O austríaco Karl Polanyi (1980) afirma que até a nossa era contemporânea os mercados sempre foram acessórios à vida econômica, subordinados ao sistema social ou a governos centralizados. Para ele, as idéias de mercado e regulação cresceram juntas, sendo a noção de mercado auto-regulado desconhecida até o desenvolvimento do princípio da auto-regulação. Ainda segundo Polanyi, somente à luz destas informações é que podemos compreender os extraordinários pressupostos inerentes à econômica de mercado.

Uma economia de mercado é um sistema econômico controlado, regulado e dirigido apenas por mercados; a ordem na produção e distribuição dos bens é confiada a esse mecanismo auto-regulável. Uma economia desse tipo se origina da expectativa de que os seres humanos se comportem de maneira tal a atingir o máximo de ganhos monetários. Pressupõe também a presença do dinheiro, que funciona como poder de compra nas mãos dos seus possuidores. A produção será, então, controlada pelos preços, pois os lucros daqueles que dirigem a produção dependerá desses preços. A distribuição dos bens também dependerá dos preços, pois estes formam rendimentos, e é com a ajuda desses rendimentos que os bens produzidos são distribuídos entre os membros da sociedade. Partindo desses pressupostos, a ordem na produção e na distribuição dos bens é assegurada apenas pelos preços. (POLANYI, 1980, 81)

Polanyi adverte para a existência, além do mercado de bens, do mercado de trabalho, terra e dinheiro, cujos os preços de suas mercadorias, que também sustentam rendimentos, são o salário, o aluguel e os juros.

Trata-se, portanto, o livre mercado, de um sistema racionalizado, que parte de alguns pressupostos básicos: 1) a existência de indivíduos racionalmente livres capazes de manifestar livremente a sua vontade no mercado; 2) que estes indivíduos sejam iguais em direitos e deveres; 3) que estes indivíduos busquem maximizar o seu bem estar através de trocas racionais; 4) a existência objetivada de bens em relação aos seus detentores na forma de mercadoria, sujeitos, portanto, à alienação, incluindo aí a força de trabalho; 5) a total separação da ordem econômica (regulada pelo mercado), da ordem política (regulada pelo Estado).

Embora possível tem termos racionais, em termos empíricos as diferenças sociais demostraram a ineficiência do livre mercado como instrumento de promoção do bem estar coletivo. Apenas um pequeno grupo, detentor de maiores recursos econômicos conseguia agir dentro da sua lógica racional, obtendo vantagens sociais e econômicas através da maximização dos lucros.

Além das diferenças de poder advindas da propriedade de bens, outros fatores contraditam o funcionamento do livre mercado. Embora trabalho, terra e dinheiro sejam elementos vitais ao funcionamento do mercado, nem o trabalho, nem a terra, nem mesmo o dinheiro são, em essência, mercadorias.

O trabalho é apenas um outro nome dado à atividade humana que acompanha a vida, a terra é a própria natureza, que não é produzida pelo homem, e o dinheiro é apenas um símbolo utilizado para expressão de valores, através de mecanismos socialmente instituídos pelos bancos e, principalmente, pelo Estado, motivo pelo qual a descrição dos três como mercadorias é fictícia (POLANYI, 1980).

Partindo destes postulados podemos chegar inicialmente às seguintes conclusões:

a) a separação do trabalho da sua essência humana promove um perda de identidade do indivíduo, que no livre mercado é visto apenas como um insumo produtivo;

b) a transformação da terra em mercadoria permite ao ser humano apropriar-se da natureza e representar-se de forma separada e independente desta;

c) que o Estado, mesmo num sistema de livre mercado, possui uma atividade econômica essencial, agindo como fiador do regime ao cunhar a moeda.

Tais conclusões demonstram que os trabalhadores que sobrevivem apenas com a venda da sua força de trabalho (proletários, para utilizar a expressão de Karl Marx), assumem uma condição subordinada aos demais membros da sociedade, e tem seu bem estar diminuído na medida em que aumenta o bem estar daqueles que usufruem do bem por estes vendidos, a força de trabalho, que em essência é a sua própria vida.

Com relação à terra, ou para utilizar uma expressão mais completa, a natureza, podemos perceber que a maximização da produção e das trocas no mercado atuam em prejuízo desta, motivo pelo qual compatibilizar livre mercado com a preservação da natureza é algo bastante improvável.

Por fim, o Estado cumpre um papel central no funcionamento do sistema capitalista de livre mercado, sustentando o funcionamento do mercado de dinheiro através da sua atividade financeira. O resultado desta relação é que os prejuízos advindos da valorização e desvalorização monetárias são arcadas socialmente através do Estado, quando este repassa os recursos de impostos ao mercado financeiro para estabilizar a moeda.

Outra característica importante deste sistema de livre mercado, e facilmente perceptível, é o caráter perverso do seu funcionamento, que sempre atua em prejuízo do bem estar coletivo. Se, por exemplo, uma determinada indústria exportadora pretender diminuir seus preços para aumentar a sua competitividade internacional, esta redução somente poderá ocorrer com a redução do valor da força de trabalho, ou com o barateamento e conseqüentemente maior exploração dos insumos oriundos da natureza, ou, por fim, com a desvalorização da moeda. Em todas as hipóteses os benefícios serão individualizados e os prejuízos socializados. Tais características tornam os regimes econômicos de livre mercado profundamente desiguais e injustos, contribuindo para o aumento da pobreza e dos desequilíbrios ambientais.

Assim, a construção do Estado de Bem-estar (Welfare State) nos países industrializados no século XX, foi uma resposta para a imperfeição do sistema de livre-mercado, especialmente em face das crises econômicas e sociais que assolaram o planeta no período entre guerras, sem contar o medo de novas revoluções comunistas nos países do ocidente, como aconteceu na Rússia em 1917.

Gosta Esping-Andersen (1991) afirma que a introdução dos direitos sociais modernos, que promovem o afrouxamento do status de mercadoria que foi conferido pelo sistema capitalista à força de trabalho, chamado por ele de desmercadorização, é uma das características mais importantes dos sistemas de bem estar. A desmercadorização ocorre quando a prestação de serviços objetivando o bem estar da população passam a ser tratadas como "questão de direito", ou quando proporcionam à pessoa sobreviver "sem depender do mercado".

Segundo Esping-Andersen,

Não há dúvida de que a desmercadorização tem sido uma questão altamente controvertida no desenvolvimento do welfare state. Para os trabalhadores, sempre foi uma prioridade. Quando eles dependem inteiramente do mercado, é difícil mobilizá-los para uma ação de solidariedade. Como recursos dos trabalhadores espelham desigualdades do mercado, surgem divisões entre os que estão dentro e os que estão fora deste, dificultando a constituição de movimentos reivindicatórios. A desmercadorização fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do empregador. É exatamente por esta razão que os empregadores sempre se opuseram à desmercadorização. (ESPING-ANDERSEN, 1991:102).

Esse autor ainda destaca que a mera existência de previdência ou assistência social não produz necessariamente a desmercadorização, nem que esta emancipa necessariamente os indivíduos do mercado. Esping-Andersen afirma que "os welfare states desmercadorizantes são muito recentes. Uma definição mínima deve envolver a liberdade dos cidadãos, e sem perda de potencial de trabalho, rendimentos e benefícios sociais, de parar de trabalhar quando achar necessário" (ESPING-ANDERSEN, 1991:103).

Outro aspecto importante reside no fato da execução de políticas sociais não estar diretamente ligada ao Estado ou ao mercado. Existem outros setores, como a família e as associações de voluntariado da sociedade civil. Mas destes, apenas o Estado consegue exercer o papel de contrapeso, atuando para organizar os demais setores (CLARKE, LANGAN e WILLIANS, 2001).

Outra característica dos sistemas de bem estar ressaltadas por Esping-Andersen (1991) é a estratificação. Segundo ele, o "welfare-state não é apenas um mecanismo que intervém – e talvez corrija – a estrutura de desigualdade; é, em si mesmo, um sistema de estratificação. É uma força ativa no ordenamento das relações sociais" (ESPING-ANDERSEN, 1991:104).

Há razões históricas e empíricas para isto. Os sistemas de bem-estar misturam mecanismos de assistência aos desvalidos com programas previdenciários de trabalhadores de colarinho branco, combinação entre serviços prestados totalmente pelo Estado, com atividades realizadas por instituições sociais, ou simplesmente pelo mercado e, ainda, com maior ou menor intervenção da família. Os sistemas de bem-estar, portanto, não apenas reproduzem sistemas de desigualdade, como criam outros tipos diferentes de estratificação. Este tema será abordado mais adiante quando nos referirmos às críticas ao welfare state.

Inspirando em trabalhos anteriores [01], e analisando as experiências desenvolvidas nos países industrializados, Esping-Andersen destaca a existência três grande regimes (tipos ideais) de welfare state: o liberal; o corporativista estatal (conservador); e o social democrata. Esta classificação tipológica sofre restrições de outros autores como Wil Arts e John Gelissen (2002), que apresentam oito tipos diferentes de tipificação dos sistemas de bem-estar, contudo pelo seu caráter didático, e pelo seu referencial clássico, será adotada a concepção de Esping-Anderson neste trabalho.

O welfare state liberal é aquele no qual predominam mecanismo de mercado, e assistência predominante aos comprovadamente pobres, com reduzidas transferências universais e com planos de previdência social modestos. O Estado encoraja o mercado subsidiando esquemas privados de previdência. Nesse sistema há uma minimização dos efeitos da desmercadorização, e a construção de uma estrutura de estratificação que é a combinação de uma igualdade relativa dos pobres beneficiados pelas ações mínimas do Estado, com uma gama de serviços diferenciados prestados pelo mercado. Exemplos do esquema liberal são países de colonização anglo-saxônica como Estados Unidos, Canadá, Austrália e a própria Grã-Bretanha.

Os regimes-corporativistas estatais ou conservadores, predominam em países fortemente influenciados pela igreja, como França, Itália e Alemanha, e estão fundados no arquétipo da família tradicional. Possuem um corte marcadamente sexista, historicamente excluindo da previdência social as mulheres casadas que não trabalham fora e serviços sociais como creches são pouco desenvolvidos, com exceção do lado leste da Alemanha, onde até o início da década de noventa vigia o regime comunista (POOLE, 2001).

Nos sistemas conservadores há uma ênfase estatal na manutenção das diferenças de status, com efeitos redistributivos desprezíveis. O princípio da "subsidiariedade" serve para enfatizar que "o Estado só interfere quando a capacidade familiar servir aos seus membros exaure" (ESPING-ANDERSEN, 1991:109). Esping-Andersen destaca que no sistema corporativista-estatal há a combinação de mecanismos tanto do regime liberal como do social-democrata, e com o passar do tempo estes sistemas têm se tornado menos autoritários.

O terceiro tipo apontado por Esping-Andersen, que segundo ele existe no menor número de países, notadamente entre os nórdicos como Suécia e Noruega, é o social-democrata, onde há o maior grau de desmercadorização.

O regime social-democrata está assentado no princípio da solidariedade, e é marcado por políticas universalistas e desmercadorizantes, em que se busca garantir direitos idênticos aos trabalhadores braçais e os white-collors [02] assalariados ou funcionários públicos. Todas as camadas são incorporadas ao sistema de proteção social, com benefícios de acordo com os ganhos habituais.

No sistema social-democrata a política visa não apenas emancipar o indivíduo do mercado, mas também da família tradicional, motivo pelo qual o Estado atua antes da família, e não subsidiariamente como no sistema conservador. "O ideal não é maximizar a dependência da família, mas capacitar a independência individual" (ESPING-ANDERSER, 1991:110).

Uma característica notável do regime social-democrata apontada por Esping-Andersen é a combinação entre o serviço-social e o trabalho, comprometido com a garantia do pleno emprego, diferentemente dos outros dois regimes, e comprometido em realizá-lo, ao mesmo tempo em que promove a proteção da renda do trabalhador. Para este autor, um regime desta natureza, com tamanha proteção social, somente pode ser garantido com todos trabalhando.

Evidentemente os tipos construídos por Esping-Andersen empiricamente encontram situações diversas, na medida em que estados liberais podem apresentar características conservadores ou sociais-democratas e vice-versa, mas a sua proposta serve como um bom exercício teórico de comparação de modelos.


2. AS CRÍTICAS AO WELFARE STATE

Como o próprio Esping-Andersen (1991) ressalta, o welfare state, ou os vários tipos de welfare states, são objeto de constantes críticas, inclusive em virtude do seu caráter de classe. Mas é importante destacar que as políticas sociais desenvolvidas por este modelo de estado são produtos de lutas sociais e formação histórica de coalizões políticas.

Uma das primeiras críticas ao Estado de Bem Estar está centrada na manutenção do seu caráter de classe, especificamente, do seu caráter essencialmente capitalista. Na verdade, como bem destacam Martin O'Brien e Sue Penna (1998), a noção de welfare pode ser encontrada nas obras de John Locke e Addam Smith, sendo que para o primeiro o bem estar seria obtido pela garantia de direitos naturais inalienáveis como propriedade, liberdade, e o direito à vida, permitindo que todos os indivíduos pudessem vive da maneira que desejar, e para o segundo o bem-estar seria obtido pela busca dos direitos individuais através do mercado.

Seguindo a tradição do pensamento crítico marxista, James O'Connor (1977), analisando a crise fiscal que assolou a economia dos principais países industrializados capitalistas no final da década de sessenta e início da década de setenta, afirma que a atividade financeira do estado capitalista está voltada para duas funções básicas em relação ao capitalismo: a legitimação e a acumulação.

Para ele, um estado capitalista que utilize abertamente a sua força de coação para garantir a acumulação de capital corre o risco abalar as bases de apoio e lealdade. Ao mesmo tempo, de acordo com o economista norte-americano, ignorar a necessidade de sustentação deste processo, significa "secar" a sua própria fonte de poder. Sendo assim, o estado deve mistificar e ocultar o objetivo principal de garantir a acumulação capitalista. Para cumprir esta segunda função básica realiza as despesas sociais, cujo o papel central é promover a sua legitimação política entre as classes trabalhadoras.

Devido ao caráter dual e contraditório do estado capitalista praticamente todas as suas atividades apresentam o características de acumulação e legitimação. O'Connor (1977) cita como exemplo a educação, típico gasto social que é apresentado ao mesmo tempo como capital social [03], tendo em vista que determina a expansão do nível de capacitação e técnica da força de trabalho. Outra característica do gasto social é a sua capacidade de sustentar a própria circulação de bens produzidos pelos empresas capitalistas, que também são nutridas pelo consumo das populações menos dotadas economicamente, como acontece, por exemplo, com os programas de transferência de renda.

Em posição oposta à de James O'Connor encontram-se os teóricos conservadores. Para Friedrich von Haeyk (2000:90), por exemplo, a própria concepção de welfare state não tem sentido precisa. Segundo este autor, o conceito pode ser utilizado para descrever qualquer tipo de organização estatal preocupada com a manutenção da lei e da ordem, contudo, na maior parte das vezes, é esquecido o primado da liberdade como fundamento, na medida em que boa parte das propostas estão fundadas em ações coercitivas do Estado.

Para Hayek muitas necessidades dos incapazes para cuidarem de si mesmos podem ser enfrentadas pela ação coletiva sem restringir a liberdade individual. Não haveriam problemas até para os governos empreenderem esforços para ajudar aos menos capazes. Contudo ele critica o exercício coercitivo da ação estatal na garantia de tais ações, que são subsidiadas ao custo do financiamento por impostos e taxações.

Ele destaca a possibilidade dos governos garantirem à coletividade uma série de serviços de lazer como praças, museus, etc, contudo destacando que estas devem ser providas pelas autoridades locais e não pelos governos nacionais. Entretanto Hayek crítica o aumento do papel coercitivo do estado e da sua função burocrática, que objetivando resultados sociais mais céleres, atuariam no sentido de diminuir a liberdade do cidadão, citando o exemplo a experiência inglesa (pré-Tatcher) onde o zelo das agências administrativas para atingir seus fins de forma imediata conduziram a ações fora de foco e à violação de limitações constitucionais e direitos humanos (HAYEK, 2000:94).

Os também conservadores Charles Murray e Lawurence Mead, concentram suas críticas nos efeitos morais negativos do welfare state sobre os trabalhadores, além da pouca eficácia das políticas sociais.

Charles Murray (2000), analisando dados de governos estadunidenses, alega que as curvas de redução de pobreza apresentaram-se menos acentuadas nos períodos de maiores repasses para programas sociais. Também afirma que muitos trabalhadores são desestimulados a buscar emprego ou permanecer neste em face da assistência governamental. A solução dos problemas sociais, segundo ele, não estaria no aumento das políticas sociais, mas no crescimento econômico.

Para os defensores da atuação social do Estado, esta crítica de Murray pode ser objeto de contradição com seus próprios dados empíricos, na medida em que a maior intervenção das políticas sociais pode ser uma consequência, e não causa do aumento da pobreza, posto que as crises econômicas normalmente demandam maior apoio dos mecanismo de proteção.

Lawrence Mead (2000) comunga com Murray as críticas à dependência das políticas sociais. Ele afirma que a maior causa do aumento da pobreza é a própria política social que visa combatê-la, em face do desestímulo ao trabalho. Como forma de solucionar o problema ele propõe uma nova agenda de políticas com programas que estimulem o ingresso de trabalhadores no mercado de trabalho, o chamado workefare.

Muitas destas críticas aos sistemas de assistência social foram incorporadas aos programas sociais dos partidos conservadores quando estes ascenderam ao poder nas décadas de setenta e oitenta na Europa (Tatcher na Grã-bretanha, e Khol na Alemanha, por exemplo), e nos Estados Unidos (Reagan e Bush). Um dos resultados é o surgimento das políticas de workfare, adotadas em vários países europeus e nos Estados Unidos neste período, e mantidas mesmo por governos trabalhistas posteriormente como as ações do New Labor na Grã-Bretanha (CLARKE, LANGAN e WILLIANS, 2001).

O workfare, diferentemente do welfare, adota mecanismos de restrição dos repasses sociais, como forma de induzir a busca de trabalho por parte dos desempregados, ou a participação destes em programas de formação profissional até encontrarem espaço no mercado de trabalho. Nesta concepção, portanto, o desemprego seria muito mais um produto da falta de iniciativa dos trabalhadores, do que das fragilidades do sistema econômico capitalista a das suas crises.

A concepção conservadora, diferentemente das teorias desmercadorizadoras, vê no mercado uma solução para os problema sociais, e não a sua causa. A pobreza, o desemprego e a exclusão social seriam, assim, não um problema estrutural do capitalismo, e sim uma consequência da competência profissional dos trabalhadores.

A crítica dos teóricos feministas ao sistema de bem-estar nos países industrializados é uma das mais fortes e consistentes. Para esta perspectiva, o welfare state foi construído sob um horizonte onde os homens são os provedores e as mulheres são dependentes.

As teorias feministas apresentam uma boa base empírica, na medida em que com uma rápida olhada no conjunto das políticas sociais em sistemas estáveis como o da Alemanha (considerado como conservador na classificação de Esping-Andersen), ou até mesmo na liberal Grã-Bretanha, principalmente após a eleição de Tatcher, perceberemos que o centro das políticas sociais está assentado sobre a família nuclear tradicional (CLARKE, LANGAN e WILLIANS, 2001; POOLE, 2001). Só muito recentemente tem sido observada uma mutação nesta orientação, especialmente no último país.

Segundo Carole Pateman (2000), a concepção de cidadania que sustenta o regime de bem-estar nos países industrializados está associada a atributos masculinos, como a capacidade de auto proteção (expressa no serviço militar), o uso e o emprego da propriedade e a capacidade de auto governo, esta construída sobre a existência de uma classe de homens trabalhadores. Enquanto os homens necessitam ingressar no mercado de trabalho para exercerem plenamente a sua cidadania, o mesmo não acontecem com a mulheres, motivo pelo qual Pateman afirma que a cidadania das mulheres é "derivada", dependente da cidadania masculina.

A grande maioria das políticas de bem-estar prevêem as mulheres em casa, e o trabalho doméstico é considerado como um não trabalho para fins de remuneração. Para Mary Mcintosh (2000) este fator produz uma ligação entre a crítica feminista da década de sessenta e a marxista ao sistema capitalista, tendo em vista que a existência de trabalho doméstico feminino não remunerado é apenas mais um fator que contribui para a apropriação de riquezas pela classe capitalista.

Tal situação é também constatada por O'Brien e Penna (1998), na análise das políticas ambientais voltadas para a seleção do lixo doméstico para fins de reciclagem, que também é realizada de forma não remunerada, preponderantemente por trabalho feminino, mesmo que depois de reciclado o material acabe retornando para o comércio no mercado.

Mesmo quando as mulheres ingressam no mercado de trabalho são levantadas barreiras para a sua atuação, como a ausência de creches, por exemplo. Isto faz com que, com exceção da Suécia, onde existe um equilíbrio entre homens e mulheres nas estatísticas sócio-econômicas (GINSBURG, 2001), as mães solteiras apareçam com freqüência nos indicadores entre os mais pobres.

Carole Pateman (2000), afirma que as mulheres em casa são vistas como provedoras de bem-estar para os homens, para a família, e para si mesmas. Já Mcintosh (2000) sustenta a necessidade de aposentadoria e remuneração para o trabalho doméstico.

A situação enfrentada pelas mulheres no mercado de trabalho e nas políticas sociais faz com o discurso do movimento feminista, além do aspecto gênero, assuma também um corte classista, incluindo teoricamente as contradições entre o capital e o trabalho e politizando as relações sociais, inclusive no espaço privado. A crítica feminista sustenta a necessidade de confrontar a neutralidade das políticas sociais, que sugerem a igualdade formal entre homens e mulheres, na medida em que desiguais não podem ser tratados de forma igual.

Muitas das políticas do welfare nos países industrializados, não estão ligadas apenas à discriminação de gênero, mas também étnica. Na Alemanha, por exemplo, as políticas sociais estão diretamente ligadas à necessidade de cidadania alemã, cidadania esta que está submetida à determinado tipo de conformação étnica, fazendo com que os trabalhadores não alemães estejam excluídos da proteção social (POOLE, 2001).

Um dos exemplos mais gritantes deste tipo de discriminação, neste caso também tendo as mulheres como vítimas principais, foi ironicamente constatado no país que possui um dos mais eficientes sistemas de proteção social da Europa, entre os anos de 1935 e 1976, na Suécia.

Conforme relato de Ginsburg (2001), uma vítima de esterilização forçada em meados da década de noventa veio à público para denunciar a exigência para que as mulheres tidas como "inferiores", ou de uma "mistura social de baixa qualidade", se submetessem a um programa de esterilização. Tal programa promovia uma verdadeira "limpeza étnica" naquele país, em plena época de hegemonia política de governos sociais-democratas, demonstrando imenso caminho que as políticas sociais devem trilhar para romper com as barreiras étnicas e de gênero, mesmo em países com um grau elevado de desenvolvimento, como a Suécia.

Segundo Norman Ginsburg (2001), depois deste episódio o país construiu uma série de políticas para confrontar os conflitos étnicos, inclusive com a implementação de escolas bilíngues, o direito de votar em eleições locais após três anos de residência, e outras políticas de assimilação multi-cultural, inclusive bastante liberais se comparadas com o cenário europeu. Mas mesmo assim tem-se observado tensões derivadas de conflitos étnicos no país.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

MIRANDA, Sandro Ari Andrade de. Welfare State: críticas e caminhos. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2890, 31 maio 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/19227>. Acesso em: 22 nov. 2014.


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