Extrafiscalidade tributária e proteção ambiental.

Sumário: Introdução; 1. Proteção ambiental e desenvolvimento econômico; 2. REciclagem e seus benefícios; 3. Meio Ambiente e Direito Tributário; 3.1 Tributo: um instrumento ambientalmente eficaz; 3.2 A função extrafiscal do tributo ensejadora da preservação ambiental; 3.2.1 Redução da alíquota do IPI para produtos reciclados; 3.2.1.1 Propostas de alterações normativas; Conclusões Articuladas

Introdução

Hodiernamente a questão ambiental se mostra como um dos principais problemas a serem enfrentados pela sociedade, principalmente em face ao crescimento econômico quando se verifica a necessidade de o desenvolvimento ocorrer de forma sustentável.

Representando uma das grandes riquezas de uma nação, o meio ambiente quando em harmonia com a sociedade que nele vive, pode trazer inúmeros benefícios para a mesma, podendo ser percebido tal fato, quando se constata um equilíbrio ecológico de determinada área, indo até mesmo às condições de salubridade oferecidas no ambiente de trabalho.

Todavia, para que haja a manutenção desse equilíbrio, e para que todos possam desfrutá-lo de maneira sadia, a colaboração deve vir não somente dos cidadãos, mas também de ações governamentais preventivas, em que a defesa ambiental seja tida como uma das maiores preocupações do Poder Público.

Dentre as inúmeras atuações do poder público, o campo econômico é de suma importância para o desenvolvimento de um país, em que a atenção à questão ambiental deverá estar estritamente vinculada ao compromisso com o desenvolvimento sustentável, o qual enfatiza a utilização dos recursos naturais no presente minimizando as influências negativas que provavelmente as gerações futuras terão, propiciando ainda ao progresso da atividade econômica a compatibilidade com a utilização racional dos recursos ambientais. Maneira pela qual se torna indispensável a estruturação do poder público, focado em agir eficazmente no planejamento, na fiscalização, na execução e no monitoramento de políticas públicas para a proteção ambiental.

Deve ser repensado o modelo econômico, que afirma a necessidade de se explorar os recursos do planeta sem critérios, utilizando-se de argumentos tautológicos e falácias, ludibriando a opinião pública para consecução dos seus objetivos de lucros a qualquer custo.

Nesse sentido, várias alterações normativas, informadas pelo direito econômico e tributário podem ser eficazes, para que na esteira do desenvolvimento sustentável, promovam a melhoria e a preservação do meio ambiente para a atual e as futuras gerações.

1. Proteção ambiental e desenvolvimento econômico

A ideia, já superada, de que os recursos naturais seriam ilimitados, deu lugar à necessidade de preservação planetária, que vem ganhando mais espaço, também pelo fato de o planeta já demonstrar, pelas variações climáticas e desastres naturais, o desequilíbrio ecológico que vem sendo provocado pelo homem.

A realidade ambiental demonstra imediata necessidade de mudanças radicais na utilização e consumo dos recursos naturais, bem como na forma em que a sociedade vive, adotando-se outro modelo que viabilize a continuidade da existência da vida no planeta.

O desenvolvimento econômico a todo custo, gerou ao longo de vários anos uma massa de miseráveis e grande degradação ambiental, justamente por objetivar apenas os interesses de grupos econômicos sem qualquer preocupação com as futuras gerações.

Insta ressaltar, que um novo paradigma vem sendo delineado com dificuldades, pois encontra resistência no atual modelo predatório de exploração econômica. E para consecução, dessa nova proposta, deve-se alterar o entendimento do que seria desenvolvimento, adequando-se modificações ao modelo de exploração adotado.

O desenvolvimento sustentável ^[1] é definido como um desenvolvimento que, reconhecendo a finitude dos recursos naturais, supre as necessidades da geração atual sem comprometer o atendimento das necessidades das futuras gerações. Sugerindo-se assim, a racionalização da utilização dos recursos do planeta, tendo como pilares o desenvolvimento econômico, social e ambiental.

Deve ocorrer a integração desses pilares, para que o sistema proposto não perca sua sustentação, retrocedendo novamente ao modelo suicida.

Para haver a harmonia e o equilibro do sistema, à justiça social deverá ser dada a mesma importância despendida aos demais pilares, sendo primordial a distribuição da riqueza gerada.

Seguindo esse entendimento, várias ações devem ser criadas para implementação imediata desse desenvolvimento econômico sustentável em todos os setores, fomentando-se condutas favoráveis ao meio ambiente, investindo-se inclusive consideravelmente em educação ambiental.

Dessa forma, com a mudança de visão pela conscientização e motivada por incentivos fiscais, obtêm-se possibilidades de alterações comportamentais, fazendo-se a opção por um modelo sustentável.

Por conseguinte, o desenvolvimento deverá se pautar na melhoria da qualidade de vida, focado na coletividade, o que poderá ser mensurável pela avaliação dos índices de desenvolvimento humano e social.

Para consecução desses objetivos, ao meio ambiente devem ser dados instrumentos que lhe possam tutelar a preservação, seja pela criação de dispositivos sancionatórios ou fomentadores de atividades sustentáveis, primando pela mudança favorável à manutenção da vida em todos seus aspectos qualitativos e quantitativos.

Sendo um valor inerente à dignidade da pessoa humana, explícito na Carta Magna, a defesa do meio ambiente deve ser realizada simultaneamente com o desenvolvimento econômico-social, não se considerando o meio ambiente como um valor isolado, mas sim, integrante do conjunto de valores estabelecidos na política econômico-financeira do Estado.

2. REciclagem e seus benefícios

O consumismo indiscriminado, faz que a maioria dos produtos mesmo não tendo utilidade para quem os compra, seja adquirido, muitas das vezes para atender aos apelos do modismo criado pelo modelo econômico vigente. Tais produtos são utilizados por pouquíssimo tempo e depois desprezados, indo parar nas ruas, parques, praias ou em aterros sanitários.

Vale lembrar, que esses produtos tiveram como matérias-primas recursos naturais, que a natureza levou milhares de anos para gerar. E não obstante a isso, dispostos no meio ambiente, os produtos descartados demandam décadas ou séculos para se decomporem.

Sabe-se que o tempo de decomposição natural dos diversos materiais é por demais longo, como se vê na tabela^[2] abaixo:

Empregando-se meios que proporcionem a redução da necessidade de utilização de recursos naturais, passando-se à reutilização de produtos reciclados, demanda-se também menos insumos para transformação das matérias-primas recicladas em produtos finais. Fato que contribui significativamente para a melhoria e manutenção da qualidade de vida para essa e para as futuras gerações, vez que se otimiza o aproveitamento dos recursos já retirados da natureza, reduzindo-se inclusive a poluição gerada.

Conceitua-se reciclagem^[3] como sendo o retorno de produtos que foram descartados, ao processo ou ciclo da cadeia produtiva, para como matérias-primas, serem utilizados na fabricação de novos produtos. Genericamente, o termo indica o reaproveitamento ou reutilização de materiais, que após sofrerem uma transformação física ou química podem ser dispostos no mercado, seja sob a forma original ou em outras conformações para finalidades diversas.

São vários os materiais que podem ser reciclados, sendo os mais comuns o metal, o papel, plástico e o vidro.

Só para se ter uma ideia de algumas das vantagens da reciclagem, seguem algumas informações que certamente corroboram que reciclar é um caminho a ser seguido como meio também de preservação ambiental:

·  em se tratando do metal^[4], para cada tonelada de aço reciclado, tem-se uma economia de 1.140 kg. de minério de ferro, 154 kg. de carvão e 18 kg. de cal.

· já na reciclagem do alumínio, a economia em energia elétrica é da ordem de 95% em relação ao processo primário, sendo que se evita a extração de 5 toneladas de bauxita (que é matéria-prima para fabricação do alumínio), por tonelada reciclada, sem contar que também se elimina o resíduo da mineração, uma vez que não há a necessidade da atividade mineradora. Gera-se um ganho fabuloso para a questão ambiental, reduzindo-se inclusive pelo processo de reciclagem, a poluição gerada pela transformação do recurso primário em produto final. Para 1 kg de alumínio reciclado se obtém 1 kg de alumínio como produto final.

·  na reciclagem de uma tonelada de papel^[5], economiza-se 98 mil litros de água e 2.500 kW/h de energia elétrica, reduzindo-se a poluição gerada para se obter a celulose, já que esse processo, que se utiliza de vários produtos químicos altamente poluentes, é eliminado pelo uso de papeis descartados. Além do mais, o papel reciclado pode ser aplicado em caixas de papelão, sacolas, embalagens para ovos, bandejas para frutas, papel higiênico, cadernos e livros, material de escritório, envelopes, papel para impressão, entre outros usos.

·  o plástico^[6], considerando-se todo o processo produtivo, desde a extração do petróleo até a criação do produto final, tem-se uma economia de aproximadamente 70% da energia elétrica gasta, em relação à utilização da matéria-prima virgem. O plástico reciclado tem infinitas aplicações. Alguns exemplos: as garrafas de refrigerantes (PET) podem ser transformadas em tecido para fazer camisas, carpetes, mangueiras, cordas, sacos, pára-choques etc.;

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·   com o vidro reciclado^[7], evita-se a extração de areia, barrilha, calcário, carbonato de sódio, cal, dolomita e feldspato, sendo este último um fundente muito raro. Reduz-se o consumo de água no processo fabril. A redução do consumo de energia elétrica é uma das maiores vantagens, pelo fato de se aumentar a durabilidade dos fornos, uma vez que as temperaturas para a reciclagem do vidro são menores (1000 e 1200ºC) em relação à transformação da matéria-prima virgem (1500 e 1600ºC). Economizando-se ainda com o beneficiamento e transporte dos minérios.

Pela utilização da reciclagem, vários ganhos ficam evidentes, como a economia de minérios, de energia e de água, já que os materiais voltam ao ciclo produtivo, diminuindo-se ou evitando-se a utilização de novos recursos naturais.

Há também a diminuição das áreas degradadas pela extração de minério, bem como a diminuição da poluição gerada no processo produtivo e a oriunda do descarte indiscriminado de produtos nos lixões e em meio aos ecossistemas, que contaminariam o solo, os cursos d’àgua e o ar.

Outra vantagem ainda seria a geração de empregos e recursos econômicos para os intermediários dos processos produtivos e o aumento da vida útil dos lixões, uma vez que há a redução do descarte de produtos.

Em síntese, reduz-se gastos com energia elétrica, economizam-se os recursos naturais, diminuindo-se ainda a poluição do solo, da água e do ar.

3. Meio Ambiente e Direito Tributário

Como insculpido no artigo 192, do Diploma Maior, o sistema financeiro deverá estar estruturado de forma a atender aos interesses coletivos, promovendo o desenvolvimento equilibrado do país. E para tal, o desenvolvimento econômico deve seguir os ditames da sustentabilidade. Do contrário, como já exposto alhures, a manutenção da vida no planeta será inviabilizada em breve, pelo uso desmedido dos recursos naturais, gerando cada vez mais, maior degradação ambiental, provocando-se, como já se mostra gravoso, o desequilíbrio ecológico.

Um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, é garantia Constitucional^[8], como também o é, a determinação de o Poder Público e a coletividade defendê-lo e preservá-lo para presentes e futuras gerações.

A Constituição Federal reconheceu a natureza subjetiva do direito público ao meio ambiente, ao defini-lo como bem comum de uso do povo, sendo exigível e exercitável contra o próprio Estado. Incumbindo a todos defendê-lo, uma vez que é pressuposto para atendimento de outro valor fundamental que é o direito a vida^[9].

A dignidade humana, como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito Brasileiro, reflete-se na garantia de viver em um meio ambiente ecologicamente equilibrado. E a defesa de um valor maior como a vida com qualidade, deve primar em face dos demais direitos. Além do mais, a vida com qualidade, deve ser pressuposto para se alcançar os outros direitos.

Utilizando-se dos recursos do planeta de forma otimizada, em que haja o beneficiamento da coletividade e se opondo aos interesses exclusivos de determinados grupos, certamente se caminha para uma evolução em que a proteção ambiental acaba sendo, por conseguinte, algo natural.

Nesse ínterim, a sociedade deve vislumbrar de forma sistêmica suas ações em relação ao meio ambiente, optando-se pelo desenvolvimento sustentável, isto é, se a sociedade quiser manter a vida no planeta.

O desenvolvimento da atividade econômica deve ser compatível com a utilização racional dos recursos ambientais.

Como instrumento de transformação social, o direito cumpre uma função importantíssima na implementação de políticas públicas, informando a intervenção estatal na atividade econômica, tendo por fim a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, na construção de uma sociedade justa e solidária, em que haja a garantia do desenvolvimento nacional com erradicação da pobreza e marginalização, reduzindo-se as desigualdades sociais e regionais, havendo ainda a primazia em promover o bem coletivo.^[10]

Como interventoras na economia, as normas tributárias podem funcionar como ferramentas que propiciem o alcance dos objetivos do Estado brasileiro, surgindo assim, o direito tributário ambiental.

A proteção ambiental via sistema tributário visa ações preventivas que minimizem a degradação ambiental, pela adoção de condutas ambientalmente corretas, estimuladas por políticas fiscais focadas na modificação das relações entre a sociedade e meio ambiente. Viabilizando-se assim, um ciclo produtivo fundado no desenvolvimento econômico sustentável, em que a utilização dos recursos naturais propicie uma melhoria na qualidade de vida, tutelando a própria existência humana.

3.1 Tributo: um instrumento ambientalmente eficaz

A atividade econômica ao explorar indiscriminadamente os recursos naturais causando prejuízos ambientais, acaba por onerar toda a sociedade, fazendo-a arcar com externalidades negativas geradas pela atividade, sendo que os lucros vão para os detentores do poder econômico e os prejuízos para a coletividade.

Devem-se buscar alternativas de crescimento econômico não degradantes do meio ambiente, nem impactantes. E se o forem, que sejam perscrutados meios de mitigar seus efeitos nocivos, para possibilitar a continuidade do crescimento econômico, proporcionando a qualidade de vida e justiça social, ou seja, o desenvolvimento sustentável.

O equilíbrio no desenvolvimento econômico implica uma política ambiental que coloque em prática diversas ações focadas na preservação e melhoramento da natureza, e consequentemente da vida humana.

Um dos grandes desafios da sociedade contemporânea é conseguir encontrar um meio termo entre o meio ambiente equilibrado e desenvolvimento, harmonizando-se os conflitos entre os interesses privados de produção e os interesses coletivos de preservação ambiental.

Não olvidando que a ordem econômica deva assegurar a todos uma existência digna, por meio da justiça social, faz-se necessário consignar que essa existência se baseia em vários princípios, que obrigatoriamente deverão ser observados, dando-se destaque aqui, que à defesa ambiental poderá ser dado tratamento diferenciado em face dos impactos ambientais gerados por produtos e serviços bem como por seus processos de elaboração e prestação.^[11]

Como um ponto nevrálgico em uma estrutura social, a política tributária deve ser concretizada em harmonia com a dimensão social do homem. Possibilitando-se assim sua realização enquanto ser humano, sendo provido do mínimo para viver dignamente com qualidade.

O tributo na perspectiva ambiental, focando-se em seu caráter extafiscal, assume um papel relevante, já que por sua exação, induzirá o contribuinte a ter uma conduta mais ecologicamente correta, optando-se por atividades e atitudes menos degradadoras, incluindo-se o consumo de produtos que em seu processo de fabricação haja menos poluição.

3.2 A função extrafiscal do tributo ensejadora da preservação ambiental

Habitualmente o tributo tem por finalidade principal prover os cofres públicos de recursos financeiros necessários ao exercício das atividades do Estado. Entretanto, quando o objetivo do tributo passa a ser regulatório, ou seja, com o foco de intervir na economia privada, estimulando atividades, desestimulando o consumo de certos produtos, dentre outros efeitos econômicos, sua característica principal passa a ser a extafiscal.^[12]

A função extrafiscal do tributo, visando modificar o comportamento humano, valoriza a liberdade do contribuinte, permitindo-lhe a opção pelo aumento da carga tributária ou a modificação da conduta socialmente indesejada.  Ato de política fiscal - almejando-se o atingimento de fins sociais por fomentos ou desestímulos a certas ações, condutas ou atividades -, funciona como meio de indução às ações favoráveis aos fins perseguidos pelo Estado.^[13]

Ademais, o Estado utilizando-se dessa característica do tributo, torna-o um poderoso instrumento para alcançar objetivos regulatórios de condutas sociais em matéria econômico-ambiental.

Corroborando tal entendimento, Heron José Santana leciona que por meio da extrafiscalidade, o Estado fazendo uso da seletividade das alíquotas dos impostos incidentes sobre bens e serviços, acaba por premiar aqueles que optam pelo desenvolvimento de atividades econômicas não-degradantes ou mesmo aqueles que consumam produtos ecologicamente corretos, criando uma sintonia com o princípio da prevenção, já que atua no sentido de evitar o dano ambiental.^[14]

Com a política fiscal de incentivos, certamente se contribuirá para a prevenção de danos ou pelo menos sua minimização, uma vez que se reduz o impacto causado pelas externalidades negativas oriundas da exploração econômica.

Vários impostos têm a extrafiscalidade como função precípua, entre eles o imposto de importação (II), o Imposto de Exportação (IE), que se prestam às políticas econômicas. No entanto, outros mesmo possuindo como característica principal a função fiscal, podem ser utilizados com o fim extrafiscal.

Tendo como enfoque o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), será analisada a redução de suas alíquotas com o intuído de promover a utilização de produtos reciclados como matérias-primas para o processo produtivo.

3.2.1 Redução da alíquota do IPI para produtos reciclados

Tendo como fim a proteção ambiental e viabilizando o desenvolvimento sustentável, os tributos com funções predominantemente extrafiscais, podem por sua natureza, auxiliar na consecução de tal objetivo, uma vez que por meio do princípio da seletividade, pode-se criar um escalonamento das alíquotas ou bases de cálculo, motivando-se a adequação das atividades econômicas ao modelo de desenvolvimento favorável ao meio ambiente.

O IPI é um dos impostos criados com a função predominantemente extrafiscal, sendo seletivo em função da essencialidade do produto objeto de sua incidência, tributando com maior gravame os denominados artigos de luxo ou supérfluos e os de consumo desaconselhável, nocivos à saúde.

E em se tratando de essenciabilidade ambiental, deve-se estimular o consumo de produtos fabricados a partir do reaproveitamento materiais reciclados, objetivando-se o crescimento dessa prática, ecologicamente correta. Como já visto, por meio da reciclagem, reduz-se consideravelmente a poluição gerada pelo descarte inapropriado dos resíduos, em que se evitando a utilização dos recursos naturais, aumenta-se a disponibilidade desses recursos, para serem utilizados quando de fato não houver alternativas mais viáveis.

O código tributário nacional adotou a definição de produto industrializado, como aquele produto que tenha sido submetido a qualquer operação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para consumo.

A atividade econômica que se utiliza de produtos reciclados em seu processo, inclui-se na hipótese de incidência, sendo portando objeto a que se pretende ver alíquota reduzida. Quanto mais produtos reciclados forem utilizados para fabricação de novos produtos, menor deverá ser a alíquota do imposto em questão, favorecendo-se a opção pelo desenvolvimento sustentável como meio também de proteção ambiental.

Várias propostas de alterações legislativas foram feitas sobre o tema aqui tratado, dentre as quais se destacam:

PEC 571/2006 ^[15] – Propõe alteração do inciso VI do artigo 150, acrescentado a alínea “e” em que figura a imunidade tributária aos produtos reciclados de matéria-prima nacional.

PEC 129/2007 ^[16] – Sugere a adição do inciso V no §3º do artigo 153, reduzindo a base de cálculo do IPI em índice igual ao percentual de material reciclado utilizado.

PL 4193/2008 ^[17] – Apresenta como a proposta a redução da alíquota a zero para produtos que se utilizem no mínimo 80% de material reciclado. No entanto, limita-se a tratar do papel e do plástico.

PL 4349/2008 ^[18] – Indica que a alíquota deverá ser reduzida a zero se a composição do produto fabricado for de no mínimo 70% de material reciclado, limitando-se a abordar o papel, plástico e borracha.

Em análise das propostas acima, percebe-se que mesmo sendo interessantes, demandarão tempo considerável para serem votadas, impedindo-se que desde já sejam realizadas as mudanças necessariamente urgentes.

Destarte, existe outro meio mais rapidamente viabilizador das alterações normativas em relação ao sugerido por meio de projetos legislativos.

3.2.1.1 Propostas de alterações normativas

A medida mais imediatamente eficaz seria a alteração por meio de decreto federal da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI), em que seja atribuída alíquota variável em proporção inversa ao percentual de matérias-primas recicladas componentes do produto final fabricado, sendo que a alíquota deverá ser zero para produtos que tenham em sua composição o mínimo de 80% de matéria-prima reciclada.

Sendo alterada a TIPI, também deverão ocorrer outras modificações legislativas como as sugeridas abaixo:

· Alteração da lei complementar 116/63 retirando-se de seu item 7.09 a reciclagem da descrição.

Como reciclagem é o processo produtivo que transforma produtos já utilizados em novos produtos, seja na forma original ou não, o material objeto da reciclagem ao sofrer transformação, insere-se na hipótese de incidência do IPI e não do ISS, como está descrito na LC 116/63. Não sendo prestação de serviço, não pode haver confusão entre reciclagem e segregação de resíduos, objeto de incidência do ISS. Por ser a reciclagem termo genérico, enseja a incidência do ISS apenas às operações iniciais como a coleta, segregação ou triagem de resíduos, bem como seu transporte, já que não são atividades de transformação do produto;

·  Alteração do parágrafo 3º do artigo 153 Constituição Federal em que deverá a redação ficar assim:

I – será seletivo em função da essencialidade do produto, bem como em função do percentual de matéria-prima objeto da reciclagem, na forma da lei;

[...]

III – não incidirá sobre produtos industrializados destinados ao exterior e os que tenham em sua composição um percentual mínimo de matéria-prima proveniente ou objeto da reciclagem, na forma da lei;

[...]

V – fica assegurado o direito de fruição de crédito presumido do IPI relativo às matérias-primas oriundas de produtos reciclados objeto de isenção, de acordo com o valor resultante da aplicação da maior alíquota descrita em função da essenciabilidade do produto final;

·  Por meio de lei ordinária, deverá na esteira do PL 4193/2008, ser definida a alíquota graduada em relação ao percentual de matéria-prima reciclada, sendo que a reboque do já exposto, quando o produto final tiver em sua composição o mínimo de 80% de produtos oriundos da reciclagem, sua alíquota deverá ser zero. Prevalecendo-se essa proposição para todos os produtos passivos de reciclagem.

Em face do exposto, será promovido o incentivo ao setor produtivo brasileiro, no sentido de favorecer a utilização de matérias-primas provenientes de material reciclado em detrimento das matérias-primas virgens.

Nessa toada, inicialmente a mudança normativa por meio de decreto é mais rapidamente ensejadora da alteração em prol do meio ambiente, pelo tempo demandado para que a TIPI seja alterada.

Consequentemente, outros diplomas normativos seguindo as proposições feitas deverão ser adequados, como também medidas de alcance e manutenção da sustentabilidade.