Resumo: O objeto deste paper é abordar a participação efetiva e legitimada de crianças e adolescentes em instâncias de decisões políticas, no contexto da democracia brasileira. Isto porque – em que pese a condição de incapacidade deste público (total e/ou parcial) para a prática de atos da vida civil, e a inexistência, no âmbito constitucional, de direitos políticos aos menores de dezesseis anos, implicando, assim, na impossibilidade de alistamento eleitoral de modo a afastar condições de elegibilidade e possibilidade de escolha em sufrágio universal – vemos a emergência de um conceito recente a ser respeitado, que é o protagonismo infanto-juvenil, fruto da condição de sujeitos de direito trazida pela Lei nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA), somado às disposições da recente Lei nº 12.852/2013 (Estatuto da Juventude). Assim, buscar-se-á alinhar alguns institutos e ditames normativos, a fim de embasar a conclusão de que a participação ativa e propositiva deste segmento social no jogo democrático – mormente quanto às discussões que lhe atinjam diretamente – é um direito fundamental, impondo-se, por isso, o seu respeito e garantia de concretização.
Palavras-chave: Direito. Democracia. Direitos Políticos e Direitos Fundamentais. Estatuto da Criança e do Adolescente. Protagonismo.
Sumário: Introdução. 1. Conselhos de Direito e Políticas no campo democrático. 2. Breves considerações sobre cidadania e direitos políticos. 3. Sobre a capacidade para os atos da vida civil e o exercício de direitos. 4. Criança e adolescente, sujeitos de direito. 5. Do protagonismo infanto-juvenil. 5.1. Conceitos e normatizações. 5.2. Do protagonismo juvenil na Lei nº 12.852/2013 – Estatuto da Juventude. 6. Ato infracional: responsabilização do adolescente por suas escolhas. 7. Da condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. 8. Conclusão. 9. Referências.
INTRODUÇÃO
O processo democrático enseja uma infinidade de abordagens. Para este trabalho, insta balizar o debate no que se refere à forma de participação legitimada de crianças e adolescentes em instâncias de decisões políticas, no caso, junto aos Conselhos de Direito e de Políticas, uma forma de participação direta da sociedade civil na gestão pública.[1]
Experiências assim, de gestão através de Conselhos, surgiram no ambiente da ditadura militar, mas tiveram avanço significativo a contar da Constituição Federal de 1988, que firmou a base jurídica para a concretização desta forma de participação e controle social.
O presente trabalho partirá de uma análise da democracia participativa praticada através destes órgãos colegiados (desde a CF/88), abordando-se a implantação deste sistema em 1990 no campo das políticas voltadas à criança e ao adolescente, conforme diretrizes adotadas pela Lei nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA).[2]
O problema a ser enfrentado na pesquisa diz respeito ao aparente paradoxo entre as normas que consagram a proteção integral à criança e ao adolescente, elevando-osà condição de sujeitos de direito, capazes de exercer atos de cidadania e participação política – com destaque para os artigos 227 da CF/88, 3º, 15 e 16 do ECA, Resoluções e orientações do CONANDA[3], além de instrumentos internacionais da Organização das Nações Unidas (ONU) – e os dispositivos legais que, por sua vez, suprimem a capacidade civil para o menor de 16 anos e conferem direitos políticos somente a partir dos 16 anos, previsões estas que se observam nos artigos 3º e 4º do Código Civil e artigo 14 da CF/88.
A verdade é que, embora os menores de 16 anos sejam enquadrados pelo Código Civil como incapazes para os atos da vida civil, e pela Magna Carta, não serem contemplados com direitos políticos, há que se considerarem os novos paradigmas trazidos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, notadamente a condição de cidadania e titulação de direitos fundamentais, conforme dispositivos que desde já, cabem ser transcritos:
Art. 3º A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.
Art. 15. A criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas leis.
Art. 16. O direito à liberdade compreende os seguintes aspectos:
II - opinião e expressão;
VI - participar da vida política, na forma da lei;
A condição de sujeitos de direitos resulta na possibilidade de participação ativa da criança e do adolescente nas questões que lhes dizem respeito, seja no âmbito familiar, comunitário ou político.
Advém daí a ideia do protagonismo infanto-juvenil, que se traduz num grande desafio a ser vencido por uma sociedade adulta, moldada na cultura menorista, da criança-objeto.
Assim, a pesquisa será feita com base em conceitos doutrinários, análise da legislação, Resoluções, relatórios e demais instrumentos, inclusive internacionais, buscando compor um convívio harmônico no mundo jurídico, ao efeito de concluir pela necessidade de garantir a concretização deste direito fundamental da criança e do adolescente, que é o protagonismo sobre suas próprias vidas, o que enseja a participação ativa destes sujeitos em decisões de caráter político a eles relacionadas.
Ou seja, em que pese as disposições dos artigos 3ºe 4º do Código Civil e do artigo 14 da CF/88, a criança e o adolescente podem e devem participar do processo democrático e político num sentido amplo, o que nos permite falarmos em direitos políticos infanto-juvenis.
1. CONSELHOS DE DIREITO E POLÍTICAS NO CAMPO DEMOCRÁTICO:
A Constituição Federal de 1988 apresentou enormes avanços em relação aos direitos sociais, introduziu instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular), instituiu a democracia participativa e abriu a possibilidade da criação de mecanismos de controle social, como, por exemplo, os conselhos de direitos, de políticas e de gestão de políticas sociais específicas.
Neste novo ambiente democrático, portanto, o exercício da cidadania não se circunscreve apenas à possibilidade de escolha de representantes políticos, mas da efetiva participação da sociedade na gestão pública.
Segundo FARIA e RIBEIRO (2010):
O retorno à democracia no Brasil, no fim do século passado, foi marcado pelo esforço singular de vinculá-la, não só ao aperfeiçoamento das instâncias tradicionais de participação, mas também à ampliação e a institucionalização de novos espaços participativos. A Constituição Federal de 1988 revelou-se, neste sentido, o ponto de partida deste esforço. Como se sabe, a partir daí uma nova legislação participativa foi implementada, viabilizando a abertura e a posterior institucionalização de um conjunto de novos canais de participação. Passadas mais de duas décadas, estas “inovações” vê se revelando um grande desafio prático e teórico.[4]
No mesmo sentido, CUNHA (2010) fala sobre a produção, pelo Estado Brasileiro, de um conjunto de inovações normativas e institucionais, destacando primeiramente a democratização da gestão estatal:
Uma primeira trata da democratização da gestão estatal, expressa na introdução do direito de participação da sociedade civil na formulação e no controle de diversas políticas públicas, o que tem se traduzido na criação de instituições vinculadas ao Poder Executivo, nos três níveis da federação, como conselhos, comitês, comissões, dentre outros. Isso tem provocado mudanças no padrão de decisão das burocracias e dos gestores públicos, levando-os a submeter suas propostas de política a colegiados cuja composição inclui representantes de segmentos da sociedade civil, assim como submeter-se ao controle desses colegiados, algo impensável numa administração estritamente burocráticas, cujas decisões são mais técnicas e gerenciais e menos políticas.[5]
No tocante às políticas públicas dirigidas à população infanto-juvenil, cumpre dizer que esta participação da sociedade civil na gestão, em nível federal, é exercida, fundamentalmente, no âmbito do CONANDA (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente), criado pela Lei nº 8242/1991.[6]
Alinhado a este, temos os conselhos estaduais e municipais, todos incumbidos de praticar, em suas esferas de atuação e por determinação legal, o controle social, compreendido pela formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e fiscalização das políticas públicas. Cabe também a estes órgãos, a fiscalização de entidades de atendimento, o controle na distribuição de verbas públicas ao setor privado entre outras atribuições.
2. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE CIDADANIA E DIREITOS POLÍTICOS:
O regime democrático implica no irrestrito exercício da cidadania, por todos os sujeitos igualmente.
Nas palavras de Dallari (1998):
A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social.[7]
Certo dizer então que neste universo de faculdades cidadãs, estão compreendidos os chamados direitos políticos, que SILVA (2004), citando Pimenta Bueno, esclarece como sendo “as prerrogativas, os atributos, faculdades ou poder de intervenção dos cidadãos ativos no governo de seu país, intervenção direta ou só indireta, mais ou menos ampla, segundo a intensidade de gozo desses direitos”.[8]
Visando a este trabalho, importa atenção ao que dita a Constituição Federal em seu artigo 14, que relaciona os direitos políticos à possibilidade de votar e ser votado (o que se dá pelo alistamento eleitoral), faculdade quenãovai conferida aos menores de 16 anos:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
(...)
§ 1º - O alistamento eleitoral e o voto são:
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:
(...)
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei:
(...)
III - o alistamento eleitoral;
Portanto, o exercício da cidadania no tocante aos direitos políticos – estes compreendidos dentro do conceito constitucional – são facultados tão-somente a partir dos 16 anos de idade. A interpretação literal nos remete à conclusão lógica de que o sujeito menor de 16 não possui direitos políticos.
Esta ideia, ao que parece, está ligada ao conceito de (in)capacidade civil, o que discorremos a seguir.
3. SOBRE A CAPACIDADE PARA OS ATOS DA VIDA CIVIL E O EXERCÍCIO DE DIREITOS:
A capacidade para os atos da vida civil em geral, está regulada no Código Civil, Lei nº 10.406/2002, artigos 3º e 4º:
Art. 3º São absolutamente incapazes de exercer pessoalmente os atos da vida civil:
I - os menores de dezesseis anos;
II - os que, por enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessário discernimento para a prática desses atos;
III - os que, mesmo por causa transitória, não puderem exprimir sua vontade.
Art. 4º São incapazes, relativamente a certos atos, ou à maneira de os exercer:
I - os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos;
II - os ébrios habituais, os viciados em tóxicos, e os que, por deficiência mental, tenham o discernimento reduzido;
III - os excepcionais, sem desenvolvimento mental completo;
IV - os pródigos.
Para o presente estudo, interessa-nos a questão etária, prevista nos incisos I de ambos os artigos: o indivíduo menor de 16 anos é absolutamente incapaz para exercer atos da vida civil (noção semelhante ao exercício de direitos políticos tratado anteriormente), impondo-se que nestes casos, seja representado por adulto capaz. Superando os 16, adquire capacidade relativa, ensejando sua assistência.
Contudo, as regras acima – que impõem limitações ao exercício de direitos civis tendo por base o critério da idade – não se constituem absolutas, posto que relativizadas por meio de outros dispositivos legais. Ou seja, a regra da incapacidade civil dos artigos 3º e 4º, de modo algum cria entraves para que o menor de 16 anos pratique inúmeros atos que exigem, inclusive, autonomia pessoal. Aqui já começamos a adentrar no cerne do nosso debate.
Em exemplo, falemos da questão do trabalho: ao mesmo tempo em que o indivíduo menor de 16 anos é absolutamente incapaz para os atos da vida civil, pode, desde que com idade mínima de 14 anos, exercer atividade laborativa, observada a regra constitucional abaixo:
CF, ARTIGO 7º. Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;
Portanto, um adolescente de 14 anos, em que pese seja – para o Código Civil – incapaz para demandar em juízo, contrair empréstimos ou firmar contratos, é apto a integrar o mercado de trabalho (na condição de aprendiz), e com isso, produzir impacto em sua vida social e familiar, assumir responsabilidades profissionais, recolher para a previdência social, enfim, somar esforços para o crescimento do país.
Mais: sem adentrar na polêmica que o assunto suscita, até mesmo ao menor de 14 anos – para o qual o trabalho é proibido na interpretação literal da Constituição – determinadas situações restam excepcionadas por autorização judicial, de forma a possibilitar a estes infantes o exercício de atividade (trabalho), remunerada ou não, de cunho artístico, esportivo ou na área da beleza/moda. Eis o fundamento:
ECA. Art. 149. Compete à autoridade judiciária disciplinar, através de portaria, ou autorizar, mediante alvará:
II - a participação de criança e adolescente em:
a) espetáculos públicos e seus ensaios;
b) certames de beleza.
Convenção nº 138 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), promulgada no Brasil pelo Decreto Presidencial nº 4134 de 15/02/2002.
Art. 8º.
1. A autoridade competente poderá conceder, mediante prévia consulta às organizações interessadas de empregadores e de trabalhadores, quando tais organizações existirem, por meio de permissões individuais, exceções à proibição de ser admitido ao emprego ou de trabalhar, que prevê o artigo 2 da presente Convenção, no caso de finalidades tais como as de participar em representações artísticas.
2. As permissões assim concedidas limitarão o número de horas do emprego ou trabalho autorizadas e prescreverão as condições em que esse poderá ser realizado.
Sob outro viés, também temos a possibilidade da antecipação da maioridade pela emancipação (a partir de 16 anos), pelo casamento, pela colação de grau ou constituição de empresa entre outras situações.[9]
Tais ocorrências, igualmente,relativizam as regrasdos artigos 3º e 4º, constituindo-se em acontecimentos excepcionais que se sobrepõem à regra geral da capacidade civil, que é fundada puramente no fenômeno etário. Isto é, ocorrendoalgumas destas hipóteses, o fato de ainda não ter atingido a idade prevista, acabatornando-se uma formalidadedesprezada frente a outro fato que reconhece uma condição de maturidade, digamos, prematura.
Acompanhando esses enlaces legais, é forçoso mencionar a percepção nítida, advinda de um senso comum, de estar-se diante de uma geração infanto-juvenil que evolui e se impõe com maior rapidez que outrora, sobretudo, em função da fartura e rapidez da informação que lhes é disponibilizada.
Aliás, este é um dos pretextos para as constantes discussões sobre a redução da idade penal de 18 para 16 anos. O mais recente exemplo disso é a PEC 33/2012.[10]
Na mesma linha, tramitam dois Projetos de Lei na Câmara dos Deputados (PL 6934/2010 e PL 6967/2010), ambos no sentido de permitir o direito de dirigir veículos automotores já a partir dos 16 anos, alterando o Código de Trânsito que prevê a possibilidade somente aos 18.
Repisando, tem-se até aqui: uma regra civil formal, que, usando o critério etário (16 e 18 anos), estabelece limites à capacidade e incapacidade para os atos da vida, assim como uma previsão constitucional de direitos políticos que contam somente a partir dos 16 anos.
Contudo, existem previsões legais que permitem ao menor de 16 anos, a prática de atos como a atividade laborativa, sem falar da própria antecipação da maioridade pelo casamento ou outras formas.
O que se quer dizer, portanto, é que o universo legislativo, ao mesmo tempo em que apresenta limitações de direitos em razão da idade, também admite a possibilidade de excepcionar estas regras, avalizando a ideia de que a maturidade e capacidade são condições que podem se apresentar muito antes dos 16 anos.Esta noção é essencial para a conclusão a ser apresentada neste trabalho.
Referiu-se também a nítida compreensão que existe em relação à criança e ao adolescente de hoje, isto é, que avançam mais rapidamente ao conhecimento, fruto do desenho da sociedade tecnológica.
Enfim, compreendida a criança e o adolescente neste contexto, qual seja, de maturidade e capacidade reconhecidas em lei mesmo antes dos 16 anos, passa-se a adentrar com mais foco na questão central deste artigo: a participação deste público no processo democrático, compondo instâncias de decisões políticas.
Isto é, em que pesem as limitações do Código Civil e Constituição Federal para o exercício de direitos civis e políticos, tem-seno ECA – além das percepções trazidas acima, fundadas em outras normas – o fundamento para que a criança e o adolescente, mesmo abaixo dos 16 anos, participem de forma propositiva na tomada de decisões e na construção de políticas públicas.
4. CRIANÇA E ADOLESCENTE, SUJEITOS DE DIREITO:
Anteriormente, abordou-se a democracia e a participação direta da sociedade na gestão pública por meio de Conselhos de Direito e Políticas.
Significa dizer que, ser membro de um Conselho de Direito é exercer a cidadania, propor, debater e aprovar questões de profundo interesse e importância para a sociedade, conforme atribuições conferidas por lei a estes colegiados.
O que se busca abordar aqui é que esta possibilidade de integrar um Conselho – relacionada ao exercício da cidadania – não está ligada, necessariamente, à condição de capacidade civil tal como preceituada no Código Civil. Igualmente, essa possibilidade extrapola os limites impostos pela norma constitucional do artigo 14.
O fato é que o conceito de (in)capacidade civil do Código Civil, bem serve para regular as relações civis, enquanto os direitos políticos constitucionais, por sua vez, devem ser compreendidospelaparticipação em eleições regulamentares para cargos eletivos do Poder Executivo e Legislativo, plebiscitos e referendos.
Certo é que estas normas não afrontam as previsões do ECA, uma lei especial que galga a criança e o adolescente à condição de plena cidadania, ou seja, passam a ser tratados como sujeitos de direito, portanto, indivíduos a quem se atribuem direitos e obrigações, nos termos dos seus artigos 3º, 15 e 16, todos já transcritos anteriormente na introdução deste trabalho.
Essa condição de cidadania é resultante do ditame constitucional contido no artigo 227, que traz a lume a Doutrina da Proteção Integral.[11]
A respeito, extrai-se do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária (2006)[12] que:
O reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos é resultado de um processo historicamente construído, marcado por transformações ocorridas no Estado, na sociedade e na família. Como já expresso anteriormente no Marco Legal, do ponto de vista doutrinário, o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária incorpora, na sua plenitude, a “doutrina da proteção integral”, que constitui a base da Convenção sobre os Direitos da Criança e do Estatuto da Criança e do Adolescente.
De acordo com essa doutrina jurídica, a criança e o adolescente são considerados “sujeitos de direitos”. A palavra “sujeito” traduz a concepção da criança e do adolescente como indivíduos autônomos e íntegros, dotados de personalidade e vontade próprias que, na sua relação com o adulto, não podem ser tratados como seres passivos, subalternos ou meros “objetos”, devendo participar das decisões que lhes dizem respeito, sendo ouvidos e considerados em conformidade com suas capacidades e grau de desenvolvimento.
