Introdução
É indiscutível que o direito de propriedade garantido pelo artigo 5º, inciso XXII, da Constituição Federal Brasileira de 1988, está condicionado ao atendimento da sua função social por disposição do inciso XXIII deste mesmo artigo. É o que se depreende da leitura do próprio dispositivo legal.
Art. 5º.
(...)
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.
Esta disposição constitucional revela que o direito à propriedade, tido por muito tempo como um direito subjetivo individual na concepção civilista da época do Código de 1916, foi transformado pelo aspecto condicionante do interesse social.
Nesse sentido, dispõe o Estatuto da Terra (Lei n. º 4.504/64), quando prevê em seu artigo 2º, caput, que a oportunidade de acesso à propriedade da terra será assegurada a todos, ficando condicionada pela sua função social. Artigo 2º ipsis literis: “É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei”.
A importância desse caráter social imprimido à propriedade reflete-se no dever do proprietário de dar à sua propriedade uma função específica. Não se trata, porém, de qualquer função, mas aquela de cunho social, que se destine ao interesse coletivo e não apenas ao interesse individual.
Quando se trata da propriedade rural, a exigência desta destinação social torna-se ainda mais evidente, visto ser a terra - antes de tudo - um bem de produção, que tem como utilidade própria a produção de bens imprescindíveis à sobrevivência do ser humano.
Com estas afirmações poderia surgir dúvida se a propriedade urbana também está condicionada ao atendimento de uma função social. Será no próprio texto constitucional, no capítulo referente à política urbana, que se encontrará o esclarecimento. Assim, prevê o artigo 182:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
(...)
§2º. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Alguns juristas são incisivos ao declarar a propriedade como uma função social, como no caso do desembargador Rui Portanova (1991, p. 1), que assim conceitua a propriedade: “Propriedade é função. E social”.
Parece, entretanto, mais acertada a posição segundo a qual a função social não faz parte do conceito de propriedade, mas encontra-se inserido como um elemento estrutural deste direito. Haja vista que o proprietário desidioso teria remanescente o uso, gozo e disposição da coisa enquanto não lhe sobrevenha a intervenção estatal da desapropriação para fins de interesse social, conforme o artigo 184 da Constituição Federal Brasileira de 1988.
Fica evidenciado, entretanto, que existe um dever fundamental advindo da função social da propriedade, que é o da racional utilização dos bens em proveito da coletividade.
1 Requisitos da função social da propriedade
No próprio texto constitucional de 1988 podem ser encontrados os requisitos exigidos para que a propriedade rural cumpra sua função social. Assim, dispõe o artigo 186 da Carta Magna:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos seus trabalhadores.
Caso seja descumprido um desses requisitos da função social da propriedade, o imóvel rural fica sujeito à desapropriação por interesse social mediante justa e prévia indenização, em conformidade com o artigo 184 da Constituição Federal Brasileira de 1988:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Observa-se, assim, que nos tempos atuais as teorias acompanharam esta evolução da propriedade e aparecem impregnadas da importância dada ao aspecto social. Não se deve conceber, portanto, que a propriedade reste reduzida ao título de domínio, que apenas legalizaria a posição do proprietário, fazendo-se imprescindível que a posse-trabalho a legitime, a salvaguarde.
Defende Alcir Gursen de Miranda (1992, p. 51) que, tendo em vista a posse agrária, não basta apenas estar na terra, é necessário, antes, trabalhar a terra, para nela estar. Sublinha, ainda, o lado social inerente ao Direito Agrário quando afirma que:
Na posse agrária, onde o trabalho é representado por grande dose sociológica, não é a força, o engenho ou aplicação, que a justifica, mas, sim, a maior necessidade social, econômica e política do homem do campo. Aliás, em toda política agro-reformista séria, o homem do campo sem título formal (documental) conferido pelo Estado, deve permanecer nas terras onde trabalha, pois, o trabalho é a única forma de se garantir legitimamente um pedaço de terra.
Compactuando com esta postura, o mestre Rafael Augusto de Mendonça Lima (1992, p. 89-90) traz a seguinte lição a respeito da posse agrária:
A legitimação de sua figura, no entanto, está jungida ao cumprimento da função social da propriedade, que, na verdade, é o cumprimento da função social da terra. Não o fazendo, o proprietário se sujeita a diversas sanções, numa escala progressiva, a culminar com a caracterização do imóvel objeto do direito de propriedade como latifúndio, o que o deixa na linha de fogo da desapropriação por interesse social, para finalidade de reforma agrária, transferindo-se a propriedade do mesmo a outrem que tenha mais consciência da verdadeira destinação social do bem. Isto para não se falar da usucapião agrária.
A conclusão é irretorquível: a posse agrária é que legitima a propriedade agrária.
Por estes motivos acima bem delineados por Rafael Augusto de Mendonça Lima é que se nota ser o título de propriedade insuficiente no Direito Agrário para salvaguardar o seu portador. Necessário se faz a efetiva realização da função social da propriedade.
Apesar da existência de previsão constitucional sobre a função social da propriedade, a legislação brasileira não traz nenhuma conceituação do que seja referido princípio, mas tão-somente indica os requisitos para que ele se cumpra. Baseando-se nesses requisitos legais do artigo 186 da Constituição Federal Brasileira, Francisco Leite Cabral (1997, p. 23) traz uma conceituação da função social do imóvel rural como “o princípio, que regulamenta, na atividade agrária dos rurícolas, os direitos e obrigações no âmbito social, econômico, trabalhista e ambiental, objetivando a satisfação das necessidades materiais daqueles e o bem-estar da coletividade”.
Deve-se levar em consideração que, ao se ressaltar a função social da propriedade rural, representada pelo objetivo de favorecer o bem-estar dos proprietários e seus empregados, de manter níveis satisfatórios de produtividade e resguardar os recursos naturais, a lei deu à função social um sentido bem amplo. Por isso, pode-se deduzir que a lei “não se refere ao imóvel rural, em sentido estrito, mas a toda utilização da terra, pelo proprietário ou não, bem como aos negócios advindos de contratos que possam realizar-se em razão da atividade rural” (DONZELE, 2001, p. 154).
A função social da propriedade é um princípio fundamental do Direito Agrário disposto no parágrafo 1º do artigo 2º da Lei n. º 4.504/64 (Estatuto da Terra), recepcionado pelo artigo 5º, XXIII, da Constituição Federal Brasileira de 1988 e explicitado para o Direito Agrário no artigo 186 do mesmo diploma legal, que tem sido amplamente discutido no Brasil. Dispõe o artigo 2º:
Art. 2º(...)
§1º. A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:
a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;
b) mantém níveis satisfatórios de produtividade;
c) assegura a conservação dos recursos naturais;
d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
O estudo deste tema exige, por isso, uma abordagem dúplice: a primeira para atender ao posicionamento e à orientação que a seu respeito é dada pelo Direito Agrário. A segunda refere-se à concepção de posse agrária, por ser ela um instrumento sumamente valioso para a realização dos fins econômicos e sociais da propriedade e, também, para a transformação das estruturas agrárias nacionais.
Ao defender a realização de atos possessórios agrários de conformidade com as exigências do Direito Agrário, o ilustre professor Rafael Augusto de Mendonça Lima (1994, p. 88) diz que tem:
[...] a terra de ser explorada com finalidades econômicas, uma vez que, sendo um bem de produção, se destina a produzir outros bens de uso da humanidade, deixando de ser algo que o homem acumule para fazer uma estrutura de poder e mando, mas passando a ser algo que ele utilize como instrumento, como meio de trabalho, ferramenta para a produção de outros bens.
Na verdade, ao se mencionar a função social da propriedade, não são indicadas as restrições ao uso e gozo dos bens próprios. Estas últimas são negativas aos direitos do proprietário. A noção de função social significa um poder-dever de comportamentos positivos (preservar, não desmatar acima de determinado percentual, etc), sintonizados com os ditames da ordem jurídica. Assim, a função social não seria uma limitação. Ela se manifestaria na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens.
2 Discussões no Novo Código Civil Brasileiro
Apesar da constatação de que a idéia de uma função social ligada à propriedade vem sendo desenvolvida há muitos anos, no ordenamento jurídico brasileiro, apenas a Constituição Federal e o Estatuto da Terra traziam expressamente previsão a respeito.
O Código Civil brasileiro de 1916 mostrava-se em descompasso com o que dispunha a Constituição Federal brasileira de 1988, dispensando ao direito de propriedade tratamento arraigado de concepções individualistas. Dispunha o artigo 524 deste diploma civil: “A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente o possua”. O direito do proprietário era tido como absoluto.
Tratava-se evidentemente de um problema sério, ainda mais quando envolvida estava a propriedade rural, visto que a terra sendo entendida como um bem gerador de outros bens deve satisfazer além dos interesses individuais, o interesse da sociedade como um todo. Devido a este motivo, o direito sobre ela deve se submeter a um regime especial. É o que defendeu Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira (2000, p. 119) na seguinte assertiva:
A definição civilista que assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, bem como de reavê-los de quem quer que injustamente os possua, não permite a exata compreensão da noção do direito de propriedade rural, porque não leva em consideração a natureza específica da terra, seu caráter sociológico, enfim, sua finalidade social, desconsiderando o cumprimento da destinação natural da terra, que visa ao atendimento das necessidades sociais e econômicas, não apenas do seu titular, mas da humanidade em geral. Pressupõe, a legislação civilista, a noção de terra essencialmente como um bem de valor, em que a salvaguarda do direito do proprietário está no seu título.
Outro problema advindo desta constatação foi a proliferação de minifúndios e latifúndios, pois a previsão do Código Civil de 1916 era a de um direito sucessório comum tanto para os imóveis urbanos quanto para os rurais, o que não foi coibida por nenhuma das Constituições subseqüentes.
Em 1964, sob a égide da Constituição de 1946, que determinava o uso da propriedade condicionado ao bem-estar social, foi promulgada a Emenda Constitucional n.º 10, de 10 de novembro, que consagrou a autonomia do direito agrário.
Naquele mesmo ano foi editada a Lei n. º 4.504/64, que regulamentou o princípio da função social da propriedade, que passou a estar presente em todas as outras Constituições. Só não tinha acompanhado esta evolução o Código Civil.
Muitas críticas foram feitas tendo como base esse descompasso entre as previsões constitucionais e as do Código Civil de 1916, tal como a de Wellington Pacheco Barros (1997, p. 36), que nos descreve que:
Embora a função social da propriedade seja, hoje, no País, mandamento constitucional, o que ainda se observa é uma perseverante manutenção de seu conceito individual ou privatístico, numa intrigante distonia entre o direito positivado e a realidade social de sua aplicação, mesmo por aqueles que operam a ciência jurídica e sedimentam opiniões através da doutrina e jurisprudência, como se o conceito do código civil, uma lei menor, ainda vigorasse, e não tivesse sofrido dimensionamento conceitual pela Carta Constitucional vigente.
Merece ser citada a opinião de Ismael Marinho Falcão (1995, p. 213) no sentido de que:
A propriedade, tal como constitucionalmente protegida, já não comporta mais no Brasil, ser recepcionada pelo art. 524, do CC, posto que hoje já não se admite mais possa o proprietário, usar, gozar e dispor com amplitude que os termos exigem. O uso e o gozo da propriedade rural está diretamente vinculado à função social que a Constituição da República vota à propriedade. Já não temos um direito individual, mas socialmente coletivo. Enquanto não serve aos interesses da coletividade, promovendo-lhe o bem-estar e concorrendo para o progresso econômico e social de seu titular, a propriedade já não pode mais permanecer nas mãos de quem não a trabalha, impondo-se a desapropriação por interesse social a fim de que, redistribuída, possa alcançar, pelo trabalho, a função social a que estará fadada.
Mostrava-se imprescindível uma adaptação da concepção civilista da propriedade tendo em vista o mandamento constitucional que a condiciona ao cumprimento da função social.
O civilista Caio Mário da Silva Pereira (1992, p. 69), analisando a função social da propriedade, diz:
Admitida a sobrevivência da propriedade privada como essencial à caracterização do regime capitalista, garante a ordem pública a cada um a utilização de seus bens, nos misteres normais a que se destinam. Mas, em qualquer circunstância, sobrepõe-se o social ao individual. O bem-estar de todos sobreleva às conveniências particulares. E, para realizá-lo, arma-se o legislador de poderes amplos e afirmativos. Confrontando o direito de propriedade na sua feição romana com as concepções dia a dia ocorrentes, verifica-se que se esboça com toda nitidez uma tendência que se concretiza em doutrina atual, distanciando as noções hodiernas dos conceitos clássicos e salientando notória linha de evolução para um regime dominial invencivelmente diverso do que foi no passado.
Observa-se, então, que apesar do tratamento individualista expressado no Código Civil de 1916, a doutrina já vinha esboçando opinião no sentido de que a lei civil deveria se adaptar à evolução manifestada em outros diplomas legais no sentido do social.
Criticando o Projeto de Lei de 1975, que cuidou da reforma do Código Civil, a jurista Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira (2000, p. 120) chama a atenção para o fato de ser visível que esse não tratou da substancial distinção entre imóvel rural e urbano, da mesma maneira que o Código de 1916, justificando que, por isso, o direito de propriedade rural vem merecendo a tutela pelo setor diferenciado do ordenamento jurídico, que é o Direito Agrário.
Aí surgiu mais um problema. Devido à falta de um Direito Processual Agrário, as questões relativas à propriedade rural eram resolvidas dentro do âmbito civilista, contaminado por noções individualistas conforme exposto antes.
De acordo com Sérgio Sérvulo da Cunha (2000, p. 257), havia necessidade de uma nova disciplina da proteção possessória, aplicável nos casos de ocupação coletiva e naqueles que envolvam os posseiros do campo. Justificava seu posicionamento nesse sentido dizendo que:
A necessidade dessa nova disciplina jurídica, como acima se indicou, nasce de dois fatores: 1) a injustiça implicada em proteger-se o puro direito de propriedade por cima do direito à moradia, ao trabalho e à vida; 2) a desigualdade real das partes no processo possessório, que inclina a balança da justiça contra o pequeno lavrador; essa desigualdade real provoca vícios encontradiços nos processos possessórios, tais como: a) admitir-se ação (e execução de liminares) contra réus não identificados ou não qualificados na inicial; b) excesso de execução, até mesmo no cumprimento de liminares, com danos a bens e pessoas (violência física, destruição de moradias e roças); e c) uma incorreta apreciação da ação possessória, como se ela fosse ação de proteção à propriedade.
Enquanto não é possível contar com uma disciplina jurídica nos moldes levantados por Sérgio Sérvulo da Cunha, entendeu-se que o meio de corrigir esta carência era o momento da aplicação das normas. Assim, conforme Fábio Konder Comparato (2000, p. 146):
A aplicação das normas do Código Civil e do Código de Processo Civil, nunca é demais repetir, há de ser feita à luz dos mandamentos constitucionais, e não de modo cego e mecânico, sem atenção às circunstâncias de cada caso, que podem envolver o descumprimento de deveres fundamentais.
Sabe-se que infelizmente não é o que se verifica na prática, o que causa alguns problemas. É o que foi constatado pela Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a apurar as origens, causas e conseqüências da violência no campo brasileiro. Segundo relata Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira (2000, p. 121-2), o relatório dessa Comissão diz que:
Seria injusto atribuir ao Poder Judiciário toda a responsabilidade pelas violências no campo. No entanto, parte de seus membros tem contribuído decisivamente com as injustiças, com a intocabilidade da propriedade privada, com a instituição do latifúndio e legitimando as formas mais absurdas de violência contra lavradores e apoiadores da reforma agrária. Inúmeros casos que servem como exemplo desta ineficácia do Judiciário nos foram relatados: o uso indevido das ações possessórias que se destinam a defesa da posse para proteção da propriedade.
Por isso, apesar de no novo Código Civil se notar a preocupação com o equilíbrio entre o direito de propriedade, eminentemente privado e satisfativo dos interesses individuais, e a função social da propriedade, eminentemente pública e geradora de obrigações e deveres para com a coletividade, ainda não está resolvido o problema. Há necessidade urgente de um órgão judicial composto por juízes conhecedores das normas e princípios próprios do Direito Agrário.
Em relação ao exercício do direito de propriedade em consonância com suas finalidades sociais, Luiz Edson Fachin (2000, p. 288) defende a Comissão elaboradora e revisora do Anteprojeto do Código Civil (1972), dizendo sobre o parágrafo 4º do artigo 1229 do Projeto de Lei da Câmara 118, de 1984 (n. de origem: 634, de 1975) que:
Vê-se que com precisão o que propôs a Comissão coordenada pelo professo Miguel Reale: trata-se de uma hipótese de privação, vale dizer ‘perda’ da propriedade, nas condições que ali menciona. Está claro que o proposto pelos juristas antes citados não alcança o passo que estamos dando aqui, porém, se situa no mesmo sentido e direção, uma vez que valoriza, acima do direito abstrato da propriedade, um fato dotado de concretude e espelhado na noção posse-trabalho.
Encontra-se a seguir a redação do mencionado parágrafo para constatação da afirmação de Luiz Edson Fachin, ressaltando que ele aparece no Novo Código Civil, Lei n. º 10.406 de 10 de janeiro de 2002, em vigor a partir de 11 de janeiro de 2003, como parágrafo 4º do artigo 1228.
Artigo 1228.
(...)
§ 4º. O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta, de boa fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
Ao lado dessa previsão, não resta dúvida de que um passo mais que necessário foi a nova redação dada ao artigo 524 do Código Civil de 1916 pelo Novo Código Civil, Lei n. º 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Tem-se, então, o artigo 1228 determinando que:
Art. 1228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§1º. O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
A alteração substancial entre os dois artigos foi o incremento das obrigações sociais ligadas à noção de propriedade, contrastando com a ultrapassada visão individualista. Na análise de Miguel Reale (2000, p. 4) sobre o Direito das Coisas no Projeto do Código Civil tem-se:
O Direito Real visto em razão do novo conceito de propriedade, com base no princípio constitucional de que a função da propriedade é social, superando-se a compreensão romana quiritária da propriedade em função do interesse exclusivo do indivíduo, do proprietário e do possuidor.
3 Considerações Finais
A função social da propriedade, que adquiriu foros constitucionais, deve ser atendida tanto no imóvel urbano quanto no rural, obedecendo-se os requisitos dispostos na Carta Magna.
A lei civil que se mostrava em desacordo com o mandamento constitucional de que a propriedade tinha uma função social a cumprir foi revogada e o vigente Código Civil seguiu este importante mandamento, ficando na mesma linha da lei agrária. Entretanto, até que isto ocorresse foram gerados muitos problemas sociais no campo.
Por não haver um Direito Processual Agrário, as pendências rurais se resolviam dentro do âmbito civilista, de noções individualistas, e apesar da alteração trazida pelo novo Código Civil, necessário se faz que os juízes atentem para a questão da importância da repercussão social de suas sentenças.
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