Introdução
Observando-se as iniciativas de integração econômica evidenciadas no mundo atualmente, tem-se observado que a existência de regimes democráticos na organização política interna de cada país é condição sine qua non para a realização de um processo exitoso. Na Europa, a entrada para a integração da Espanha, Portugal e Grécia confirma e afirmação.
Quanto ao Mercado Comum do Sul, esta regra novamente se verifica. Apenas quando seus quatro membros – Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai – passaram a ser governados por representantes eleitos democraticamente foi que surgiu uma proposta de integração efetiva.
O que o presente estudo procura analisar é exatamente esta ligação existente entre os processos integracionistas e a democracia. Vale salientar que se evita aqui qualquer indagação valorativa no que se refere ao conteúdo da democracia existente. Não se procura questionar se esta ocorre efetivamente e não apenas formalmente, nos Estados-Partes do Mercosul. Restringe-se, neste sentido, à existência de governos escolhidos de forma democrática e a garantia dos direitos fundamentais como primeiro passo à formação de blocos de países.
Vale salientar, neste momento que, diversos autores [1] que tratam da questão confirmam esta análise: apontam como condição essencial da integração econômica proporcionada pelo Mercosul a transição política ocorrida nos seus Estados-Partes, com o fim do período autoritário e o surgimento/desenvolvimento da democracia.
Incompatibilidade entre autoritarismo e integração
A incompatibilidade entre regimes políticos ditatoriais e a integração econômica é facilmente observada. Todas as idéias basilares de um sistema autoritário vão de encontro aos preceitos sustentados pelas teorias integracionistas.
Fundamentando-se em um nacionalismo acentuado, as ditaduras procuram o bem para si, individualmente, sem nenhuma preocupação com o lindeiro. Idéias de crescimento conjunto e eqüitativo entre todos representam a própria negação do sistema. O militarismo levado a altos níveis, propulsor do medo recíproco é incapaz de gerar a confiança necessária para o êxito de um projeto coordenado, do contrário, instiga atitudes de insegurança e oposição, muitas vezes sem qualquer correspondência com a realidade.
As fronteiras fechadas impedem a livre circulação de pessoas, pressuposto básico da cidadania. Dessa forma, evita-se o conhecimento mútuo, a troca de experiências, a competição sadia e o entrelaçamento das culturas. Idéias de supremacia hegemônica não vêem no vizinho um aliado, mas sim alguém a ser subjugado. Isto impossibilita quaisquer atitudes por parte de um país visando o crescimento do outro, até porque o medo de ser superado, vencido, está sempre presente.
Contribuindo com tais reflexões, CHIARELLI [2] demonstra esta incompatibilidade no setor econômico da integração, in verbis:
A estatização, a economia dirigida, o sistema oficial de subsídios, desequilibrando o processo concorrencial, inviabilizando o livre mercado, são procedimentos, no mundo econômico, que afrontam com a idéia de Integração, necessariamente casada com a livre iniciativa, a ausência de incentivos governamentais, a circulação extrafronteiras de pessoas e capitais, etc., etc. A integração tem sua base econômica assentada na melhor produtividade para garantir exitosa competitividade. É a vitória do mais apto, e não do mais protegido. Teoricamente é assim que se apresenta, tendo como caldo de cultura a liberdade econômica (de empreender) e enfrentando como vírus nocivos, a estatização, os preços impostos, os monopólios, sejam públicos ou privados, etc.
Estruturas autarquizadas, por temerem o conflito, não priorizam a integração. Do contrário, procuram isolar-se o quanto for possível, como forma de evitar o confronto e não encarar o possível fracasso, como se esse não tivesse seu lado positivo, representado pela tentativa incessante do aperfeiçoamento e da busca da solução para os problemas existentes. Dessa forma, a economia fica estagnada na falsa ilusão de segurança que estes sistemas transmitem. Todos estes fatores evidenciam a impossível conciliação entre o autoritarismo e a integração econômica.
Realidade Histórica Recente nos Estados-Partes do Mercosul
A necessidade de instituições democráticas para o surgimento de iniciativas exitosas de integração econômica pode ser observada através de uma análise da história dos países latino-americanos, especialmente dos Estados-Partes do Mercosul.
MONTORO [3] analisa muito bem a questão. Afirma que a tradição autoritária dos países latino-americanos tem suas origens já no período colonial. Mesmo após a independência, tal realidade foi mantida nestes países, com algumas exceções de institucionalidade democrática. Observa ainda que a tendência atual é a consolidação da democracia em todo o continente, o surgimento de governos mais participativos, com o poder menos centralizado e aberto para debates. No entanto alguns riscos persistem, principalmente pelos grandes problemas sociais existentes, como desemprego e a miséria, e pela desmoralização dos poderes e a pequena participação da população na vida política [4].
Esta falta de tradição democrática, aliada aos problemas supra-citados tem seus reflexos. Apenas como exemplos mais evidentes, citam-se o golpe de 1992 no Peru e outras tentativas de implementação do autoritarismo, como a de 1993 na Guatemala e as mais recentes, ocorridas em 1996 e 1999, no Paraguai.
Nesta consolidação da democracia, outro problema pode ser observado. Nos países que não enfrentaram golpes políticos no passado recente, como o Brasil, o Uruguai e a Argentina, têm-se evidenciado manobras para a manutenção do poder. Os seus presidentes têm promovido reformas constitucionais para estender os seus mandatos ou viabilizar a reeleição. É o caso de José Sarney (1988) e Fernando Henrique Cardoso (1994) no Brasil, e de Carlos Menem (1995) na Argentina. No Uruguai também, em 1996, as reformas constitucionais foram promovidas por Júlio Sanguinetti [5].
Quanto às tentativas de integração que enfrentaram problemas por instabilidades políticas, a história latino-americana tem exemplos a citar. O Mercado Comum Centro-americano, realizado entre os anos de 1960-70 vinha obtendo realizações significativas quando, vários de seus países sofreram perturbações políticas que ocasionaram uma total transformação no seu relacionamento: de aliados passaram adversários irredutíveis.
O Pacto Andino também confirma a regra. A integração se desenvolvia de maneira satisfatória entre os países da região, quando o golpe militar contra o regime de Allende, no Chile, e a tomada de poder pelos militares interrompem o processo integracionista [6].
Transição política e o relacionamento Brasil/Argentina
Como se observa, a história dos países membros do Mercosul apresenta muitas fases autoritárias a ponto de estas excederem os períodos de democracia institucionalizada. Os problemas evidenciados demonstram que o regime atual carece de maturidade, visto não estar ainda consolidado. No entanto, o que se deve ter claro é que na história recente importantes passos foram dados. A eleição direta dos presidentes, o fim do domínio militar na política nacional e a conseqüente chefia do Estado feita por civis já representam um enorme avanço a ser enfatizado. A volta do Estado Democrático de Direito proporcionou uma melhor dosagem - se bem que ainda insuficiente - entre os três poderes, com maior legitimidade na elaboração das leis e certeza quanto a garantia dos direitos.
Todos estes fatores desempenham um papel fundamental para a estabilidade do sistema e são essenciais na caminhada que está se evidenciando para a efetivação da integração econômica na região. Dessa forma, o antigo isolacionismo e atitudes de confrontação vêm sendo, gradativamente, substituídos por iniciativas contrárias, de cooperação e entendimento.
Certamente concorda com esta reflexão San Tiago Dantas [7]. Durante sua chefia do Ministério das Relações Exteriores, no período parlamentarista do governo Jango, fez inúmeras tentativas para uma maior aproximação com a Argentina. No entanto, seus esforços foram totalmente esfriados com a ruptura democrática que os dois países passaram a sofrer no período posterior.
Outras iniciativas de aproximação surgiram durante o período ditatorial, porém, a desconfiança recíproca e a busca da hegemonia no continente impediram qualquer progresso. Isto é claramente observado através da corrida armamentista que ocorreu, principalmente quando os dois países recusaram qualquer comprometimento formal com a não proliferação de armas nucleares na região.
O medo constante mostrou sua força quando a Argentina foi contrária ao esforço conjunto do Brasil e do Paraguai para construção de uma usina hidrelétrica no rio Paraná. A discórdia devia-se ao caráter estratégico para o qual tal usina poderia ser usada, com a possibilidade de um inundamento das províncias de Corrientes e Entre-Rios, ao norte da Argentina, visto que estas têm seu relevo formado basicamente de planícies.
Além destes, outro dado interessante que reflete a desconfiança mútua entre os vizinhos é o fato de que as ferrovias construídas pelo Brasil nas regiões fronteiriças têm trilhos incompatíveis com as Argentinas da mesma região, de forma a evitar a invasão do Brasil através deste meio de transporte. Se, na época, tal atitude era uma garantia para a manutenção do território – provavelmente sem correspondência com a realidade – neste momento os binários diversos representam um problema ao transporte por este meio. A própria alta concentração de quartéis e bases militares no estado do Rio Grande do Sul também representa um desperdício provocado pela desconfiança com a Argentina.
Como se observa claramente, impossível seria a construção de qualquer tipo de integração entre os dois países se a insegurança permanecesse. As atitudes descritas são completamente incompatíveis com cooperação e causam tendências muito fortes ao afastamento ou à competição infrutífera, ou seja, aquela que tem por intuito vencer o outro por meios ilegítimos como a violência, e não de maneira proveitosa para ambos os lados como na qualidade dos produtos produzidos ou em níveis de desenvolvimento social.
Essa realidade foi sendo paulatinamente modificada a partir da década de oitenta. Apenas quando dois Presidentes civis assumiram o poder em ambos os países, no período pós-ditatorial, foi que surgiram esforços efetivos para a implementação e ampliação do comércio bilateral. Alcançou-se através dos presidentes Sarney e Alfonsín um entendimento jamais observado anteriormente em inúmeras áreas, com grandes reflexos inclusive no campo político.
Dentre as tentativas existentes de integração, a ALADI contribuiu de sobremaneira para a aproximação entre Brasil e Argentina ao conceder ferramentas de "complementação econômica" para o relacionamento bilateral. Dessa forma, os dois presidentes firmaram a Ata de Integração e Cooperação Econômica Brasil-Argentina, em 29 de setembro de 1986, no âmbito de estímulo da ALADI às relações bilaterais – vislumbrando um relacionamento multilateral para o futuro. Inserido naquela Ata, está o acordo 7 de complementação econômica bilateral Argentina-Brasil (dezembro de 1986). Este instrumento visava um incremento semestral de uma lista comum de produtos que, ao final de 1990, representasse ao menos 50% do universo de bens de capital, o que possibilitaria um intercâmbio global equivalente a US$ 2 bilhões.
Sobre as condições que precederam estes tratados e a importância dos mesmos, merece menção a lição de SEITENFUS [8]:
A assinatura destes acordos torna-se possível em razão da evolução política interna que conhecem os dois países nestes últimos quatro anos. Com efeito, e esta é uma de suas principais características, os acordos respondem a vontade política dos dois governos. O regime civil instalado em recente data nos dois países, após um longo período de militarismo, ressente-se da necessidade de fortalecer-se no âmbito internacional. Ao mesmo tempo, a tentativa de superação das rivalidades históricas entre os dois países faz com que a iniciativa tenha um significado especial, uma vez que se trata de uma ação do poder civil e democrático, contrariando a visão militarista predominante até então.
No Brasil, a reforma legislativa, por sua vez, concentrou-se na implementação de uma Assembléia Constituinte. Esta aprovou, em dois turnos, a Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de Outubro de 1988, que elencou o seguinte princípio referente ao relacionamento brasileiro com os outros países da América Latina: A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando a formação de uma comunidade latino-americana de nações. [9]
Com isso, a partir daquele momento, qualquer atitude governamental que visasse o isolacionismo, o conflito com vizinhos, seria contra o preceito constitucional acima transcrito. Todo o relacionamento com os outros países latinos deveria ser norteado por este dispositivo, buscando, desta forma, a integração para a futura formação da comunidade latino-americana de nações.
Neste momento, além do restabelecimento da democracia, outros fatores concorreram para a busca da cooperação. Tanto o Brasil quanto a Argentina estavam imersos numa imensa crise econômica, a tal ponto que, por isto, a década de oitenta é conhecida como a década perdida. A exigência de maiores mercados para a expansão economia também foi um dado muito importante visto que concentrava esforços conjuntos com a iniciativa privada, grande interessada no incremento do mercado consumidor.
Na conjuntura mundial, outro fator imporia uma aproximação entre os dois países. O surgimento e crescimento de inúmeros blocos econômicos impuseram a união de esforços como forma de combinar inúmeros elementos, dentre os quais, população, recursos naturais, e peso político para a busca do crescimento comum. Dessa forma, se verifica que, além de uma tentativa de um entrelaçamento cultural entre os povos, a cooperação constitui-se em exigência de um mundo globalizado. O isolacionismo passou a ser de difícil sustentação, indicando que a única forma de crescimento - ou talvez sobrevivência? - seria a união de esforços.
O militarismo foi, aos poucos, sendo considerado obsoleto e infundado, também como conseqüência da mudança dos governantes. Os elevados dispêndios neste setor tornaram-se insustentáveis. Percebeu-se que segurança se obtém pela mútua dependência e o respeito recíproco, e não pela subjugação do outro. Dificilmente se ataca um aliado, no entanto, a mesma regra não vale para o opressor. O nacionalismo levado às últimas conseqüências também foi perdendo força. Percebeu-se que o amor à pátria é importante, mas não deve ser usado como fundamento para o desprezo dos ímpares.
Dessa forma, houve uma total transformação no pensamento que se tinha a respeito dos nossos vizinhos. Todos estes fatores contribuíram para que a Argentina deixasse de ser um inimigo em potencial e passasse a ser encarada como um aliado na busca do bem comum. Buscaria-se assim a cooperação como forma de enfrentar os problemas e atingir os objetivos de crescimento econômico sustentável e justiça social.
Democracia enfatizada nos acordos regionais
Esta importância aqui demonstrada da imprescindibilidade de um sistema político democrático para que se efetive a integração econômica tem sido muito bem consubstanciada em alguns acordos regionais.
No âmbito da América Latina e Caribe, durante a realização do XIª Reunião dos Chefes de Estado e de Governo do Grupo do Rio, ocorrida em Montevidéu, em 14 de dezembro de 1997 formalizou-se um respeitável documento sobre o assunto. Denominado "Declaração Sobre Defesa Da Democracia" constitui-se um instrumento que reflete a realidade existente e realça a necessidade de preservar e fortalecer a democracia nos países da região [10].
Relativamente ao Mercosul, firmou-se em 25 de julho de 1996, em São Luis, na Argentina, a "Declaración Presidencial sobre el Compromisso Democrático en el Mercosur" que veio a ser o primeiro referencial, deste bloco econômico, sobre o assunto.
Como conseqüência deste, pactuou-se, em 24 de julho de 1998, o "Protocolo de Ushuaia sobre compromisso democrático no Mercosul Bolívia e Chile". Incorporado ao Tratado de Assunção e aos outros acordos de integração firmados com o Chile e a Bolívia, constitui-se em um elemento importante para a estabilidade política na região. Estabelece que a plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o desenvolvimento da de integração entre seus seis signatários. Assim, o país que passar por uma ruptura em sua ordem democrática poderá sofrer sérias restrições no âmbito destes acordos, de forma que se pode tomar medidas que vão desde la suspensión del derecho a participar em los distintos órganos de los respectivos processos de integración, hasta la suspención de los derechos y obligaciones emergentes de esos processos [11].
A declaração mais recente que realça a importância da democracia foi assinada durante a realização da Primeira Reunião entre os Chefes de Estado e de Governo da América Latina e Caribe e da União Européia, nos dias 28 e 29 de junho de 1999, na cidade do Rio de Janeiro. Em inúmeros dos itens adotados faz-se menção a democracia como fundamento para o relacionamento entre os países presentes [12].
Como se verifica a partir destes acordos, a democracia tem sido considerada como condição indispensável à integração, de maneira que a ruptura na ordem constitucional em qualquer um dos países traria conseqüências para o desenvolvimento de todo o processo integracionista.
Dependência recíproca
Conforme se percebeu da análise acima realizada, a integração econômica só foi possível a partir da transição política ocorrida nos Estados-Partes do Mercosul. O interessante é observar, entretanto, que, se o Mercosul deve, em muito, sua existência à consolidação da democracia, hoje a ela retribui, como forte argumento contra qualquer meio que possa derrubá-la.
Os inúmeros compromissos firmados geraram um certo grau de interdependência de forma que qualquer mutabilidade política geraria uma forte oposição. Atualmente os Estados perderam parte de seu poder para os agentes econômicos. Como estes investiram e continuam investindo cada vez mais na integração, não têm qualquer interesse em instabilidade que possa atingir os seus negócios. Qualquer manifestação contrária aos seus interesses é, dessa forma, rapidamente atacada.
Além da oposição destes investidores, certamente os governantes de cada país fariam pressão para a manutenção do regime democrático. Isto não apenas temendo pela integração e pelas atitudes ilegítimas que o novo governante poderia tomar, mas também porque sofreriam pressões diretas do setor privado nacional. Estes forçariam seus governantes para que eles tomassem atitudes contrárias a qualquer insegurança política que certamente não é do seu interesse.
Esta força estabilizante da integração já foi testada e provou que é eficaz. Por duas vezes, uma em 1996 e outra em 1999 [13] ocorreram tentativas de golpes militares no Paraguai. Este é certamente o país mais instável do Mercosul de forma que muitos pensam que os golpes não lograram êxito justamente pela oposição feita pelos outros países do Mercosul e pelos investidores econômicos.
A opinião de ALMEIDA [14] não diverge da aqui apresentada, in verbis:
Ao mesmo tempo, a "cláusula democrática" no Mercosul atua para reduzir o potencial desestabilizador de situações como a do Paraguai.
(...)
As experiências integracionistas têm o potencial de reforçar os elementos de estabilidade e de administração racional dos sistemas políticos, contribuindo portanto, para a consolidação democrática nos países membros.
Como se percebe, o Mercosul tem sido um fator determinante para o fortalecimento da democracia na região e como elemento estabilizador contra golpes políticos.
