RESUMO: Até o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (STF) da Reclamação 4.374/PE, ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a despeito das divergências doutrinárias e jurisprudenciais, até então existentes, ainda vigoravam os critérios objetivos estabelecidos no artigo 20 da Lei 8742/93, acerca da aferição do parâmetro social exigido a concessão do benefício assistencial. Com o julgamento da mencionada reclamação pela Suprema Corte, onde foi declarado inconstitucional o artigo 20, parágrafo 3º daquele diploma normativo, premissa objetiva da hipossuficiência social, subsistiram ainda mais interrogações acerca da avaliação deste requisito. Esta breve resenha jurídica almeja, após o novel entendimento fixado pelo STF, fixar parâmetros minimamente objetivos e auxiliar os operadores do direito a delimitar os beneficiários do beneficio assistencial.
Palavras-chave: Direito Previdenciário. Lei 8.742/93. Benefício Assistencial. Reclamação 4.374/PE.
SUMÁRIO: 1- INTRODUÇÃO; 2- DOS CRITÉRIOS ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E NA LEI 8742/93 PARA CONCESSÃO DO BENEFICIO ASSISTENCIAL; 3- DO JULGAMENTO DA RECLAMAÇÃO 4.374/PE: A MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DO STF EM RELAÇÃO A ADI 1232/DF; 4-CRITERIOS A AFERIÇÃO DA HIPOSSUFICIÊNCIA SOCIAL PARA CONCESSÃO DO BENEFICIO ASSISTENCIAL APÓS O JULGAMENTO DA RECLAMAÇÃO 4.374/PE; 5- CONSIDERAÇÕES FINAIS.
1- INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), em seu Titulo VIII, vaticina que a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do Poder Público e da coletividade que visam assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Consoante o art. 203 da Lei Maior de 1988, a assistência social é prestada a quem dela necessitar, por não possuir condições de se manter propriamente. Portanto, parte-se do princípio que o benefício assistencial de prestação continuada busca amparar os mais necessitados, amenizando os riscos sociais, independendo de contribuição direta por parte do beneficiário por ser uma medida de política social[1].
Tal benefício é devido ao deficiente e ao idoso que não possuem condições de prover o seu próprio sustento e que preenchem os requisitos necessários: ser portador de deficiência física a ponto de incapacitá-lo para a vida independente e para o trabalho e não possuir meios de prover a própria subsistência, tampouco de tê-la provida por sua família.
Com o advento da Lei 8742/93, foram delimitados critérios objetivos a concessão do beneficio assistencial. Entretanto, no decorrer desses anos, muitas celeumas doutrinarias e jurisprudências transitaram no meio jurídico, destacadamente em relação aos critérios sociais estabelecidos na Lei 8742/93.
Tantas discussões conduziram o INSS (INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL) ao ajuizamento no STF da Reclamação 4.374/PE, onde foi declarado inconstitucional o artigo 20, parágrafo 3º daquele diploma normativo que fixava o limite de ¼ de salário mínimo per capita como critério objetivo a aferição da miserabilidade dos eventuais beneficiários.
Sem entrar em discussões acerca do mérito do julgamento em questão, e, por mais paradoxal que possa parecer, é fato que a decisão do STF ocasionou ainda mais insegurança no meio jurídico, eis que a ausência de critérios objetivos a delimitarem a concessão do Benefício de Prestação Continuada (BPC), vem gerando decisões judiciais profundamente colidentes, ao se tentar delimitar o intitulado parâmetro social.
Partindo dessa premissa, este artigo tem por objeto, discutir e fixar limites minimamente objetivos ao critério social exigido na Lei 8742/93, após o novel entendimento fixado pelo STF, a fim de, auxiliando os operadores do direito, delimitar os beneficiários do beneficio assistencial.
Em suma, pretende-se com esse trabalho sugerir critérios a concessão do beneficio assistencial na práxis administrativa e forense e, em ultima analise conferir segurança jurídica, destacadamente diante da amplitude e diversidade de decisões judiciais relacionadas ao tema, sempre sob a égide da interpretação da Carta Magna de 1988 vergastada pelo Supremo Tribunal Federal.
2 - DOS CRITÉRIOS ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E NA LEI 8742/93 PARA CONCESSÃO DO BENEFICIO ASSISTENCIAL
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do Poder Público e da coletividade que visam assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Para ter o direito subjetivo às prestações da Seguridade Social é necessário o preenchimento de requisitos específicos. Na previdência o segurado contribui para o custeio do sistema, já a saúde independe de contribuição, uma vez que é direito de todos. No caso da assistência social, há direito subjetivo para aqueles que necessitarem, na forma da lei, independentemente de contribuição[2].
A Constituição Federal de 1988, nos artigos 203 e 204, em conjunto com a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – (Lei nº 8.742/1993), bem como as Leis nº 12.435/2011 e nº 12.470/2011 (responsáveis pela alteração de dispositivos da Lei nº 8.742/1993) e os Decretos nº 6.214/2007 e nº 6.564/2008, instituíram e regularam o Benefício Assistencial de Prestação Continuada.
Enuncia a Carta Magna, em seu art. 203, que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem, dentre seus objetivos, a garantia de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Em patamar infraconstitucional, a Lei nº. 8.742/93 – Lei Orgânica da Assistência Social – rege a Assistência Social, trazendo sua definição legal:
Artigo 1º: A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
O mesmo diploma normativo, em seu artigo 2º, vaticina que são finalidades da Assistência Social a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; além do amparo às crianças e adolescentes carentes, a promoção da integração no mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária, bem como a garantia de um salário mínimo à título de benefício para o idoso ou portador de deficiência que comprovem não possuir meios de prover a sua subsistência, nem de tê-la provida pela família.
Portanto, a assistência social é uma reunião de princípios, regras e instituições que objetivam garantir uma política social àqueles que não têm condições de prover o seu sustento, através de atividades (privadas e públicas) com vistas à concessão de benefícios, mesmo que o interessado não tenha contribuído[3].
O benefício assistencial de prestação continuada integra a Proteção Social Básica na esfera do Sistema Único de Assistência Social – SUAS - e é devido aos deficientes, físicos ou mentais de qualquer idade, bem como aos idosos com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, que não possuem recursos financeiros para prover a sua subsistência.
Dispõe o art. 20 da Lei nº 8.742/93, alterado pela Lei nº 12.435/11:
Art. 20: O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.
Assim, aos deficientes e idosos hipossuficientes é garantido um salário-mínimo mensal pago pela Autarquia Previdenciária, independentemente de carência.
Ressalta-se que o benefício em análise é direito personalíssimo do beneficiário e não gera pensão por morte aos dependentes do beneficiário, seja ele deficiente ou idoso. É, portanto, individual, não vitalício e intransferível. Contudo, os valores não recebidos em vida pelo beneficiário podem ser pagos aos herdeiros.
O artigo 20, parágrafo 1º da Lei 8742/93 define o conceito de família, como a entidade formada pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto.
No que concerne à concessão do benefício de prestação continuada ao portador de deficiência, a Lei nº 8.742/93, alterada pela Lei nº 12.435/2011, prevê 2 (dois) requisitos, quais sejam: ser portador de deficiência a ponto de incapacitá-lo para a vida independente e para o trabalho; e não possuir meios de prover a própria subsistência, tampouco de tê-la provida por sua família.
O portador de deficiência de qualquer idade deve apresentar impedimentos de longo prazo, de natureza física, mental, sensorial ou intelectual. Tais impedimentos representam verdadeiras barreiras de inserção social, dificultando a efetiva participação do portador de deficiência de forma isonômica com os outros indivíduos na coletividade. Submete-se ainda à avaliação realizada por peritos médicos e assistentes sociais do INSS, buscando verificar se a deficiência em questão origina impedimento de longo prazo, pelo período mínimo de 2 (dois) anos.
O art. 4°, inciso III, do Anexo I da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, instituído pelo Decreto n° 6.214/07, conceitua o que seria “incapacidade” para fins de concessão do benefício assistencial ao deficiente, in verbis:
Art. 4º: Para os fins do reconhecimento do direito ao benefício, considera-se:
III - incapacidade: fenômeno multidimensional que abrange limitação do desempenho de atividade e restrição da participação, com redução efetiva e acentuada da capacidade de inclusão social, em correspondência à interação entre a pessoa com deficiência e seu ambiente físico e social;
Já o idoso, para fins de concessão do benefício assistencial, deve ter 65 (sessenta e cinco) anos ou mais.Anteriormente, o idoso deveria ter 67 (sessenta e sete) anos, todavia, a partir de 1º de janeiro de 2004, com a edição do Estatuto do Idoso (Lei nº. 10.741/2003) a idade exigida passou a ser a de 65 (sessenta e cinco) anos, conforme disposto em seu artigo 34:
Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para prover sua subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício mensal de 1 (um) salário-mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social - Loas.
Parágrafo único. O benefício já concedido a qualquer membro da família nos termos do caput não será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.
Importante frisar que a idade para a percepção do beneficio é a que se encontra no artigo supracitado, e não no artigo 1° do mesmo diploma legal, que considera o idoso a pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos.
Em sua redação original, a Lei 8742/93 prescreveu que, ao pleiteá-lo, o beneficiário, portador de deficiência ou idoso, não pode estar em gozo de benefício do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) ou de qualquer outro regime previdenciário. Deve comprovar ainda que não possui meio de prover o seu próprio sustento, tampouco de tê-lo provido pela sua família, evidenciando a condição de hipossuficiência em que vive, auferindo renda mensal per capita do núcleo familiar inferior à ¼ do salário mínimo vigente.
A Lei nº. 12.435/2011 introduziu significativas alterações na Lei nº. 8.742/1993, a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.
Como primeira alteração, menciona-se a fixação de um período mínimo de incapacidade laboral para o portador de deficiência. Assim dispõe a nova redação do § 2º do art. 20 da Lei Orgânica da Assistência Social:
Art. 20: (...)
§ 2º: Para efeito de concessão deste benefício, considera-se:
I - pessoa com deficiência: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas;
II - impedimentos de longo prazo: aqueles que incapacitam a pessoa com deficiência para a vida independente e para o trabalho pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos.
O conceito de núcleo familiar também foi modificado. Na falta dos pais, o padrasto ou a madrasta poderão ser inseridos no grupo familiar. Com relação aos filhos e irmãos, de acordo com a antiga redação deveriam ser menores de 21 (vinte e um) anos ou inválidos, agora precisam apenas ser solteiros e residir sob o mesmo teto do requerente.
Outra inovação introduzida pela Lei nº. 12.435/11 acrescentou os menores tutelados e os enteados solteiros que vivam sob o mesmo teto daquele que pleiteia o benefício assistencial ao conceito de grupo familiar.
Em relação aos requisitos formais exigidos pela legislação previdenciária, ao requerer o beneficio, devem os interessados apresentar a documentação exigida para pleiteá-lo, a saber: registro geral (RG), cadastro de pessoa física (CPF), carteira de trabalho da Previdência Social (CTPS), certidão de nascimento ou casamento, declaração da composição do núcleo familiar, bem como sua renda, NIT (PIS/PASEP) ou número de inscrição perante a Previdência Social, comprovantes de rendimentos do grupo familiar e formulário de requerimento do benefício assistencial de prestação continuada.
Concedido o benefício, a sua data inicial corresponderá à data de entrada do requerimento administrativo perante o INSS. A cada 2 (dois) anos é feita reavaliação com a finalidade de verificar se as causas que ensejaram a concessão do benefício de prestação continuada subsistem, ocorrendo a sua suspensão caso tais requisitos não mais existam.
3- DO JULGAMENTO DA RECLAMAÇÃO 4.374/PE: A MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DO STF EM RELAÇÃO A ADI 1232/DF
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria dos votos, confirmou, em 18/04/2013, a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do Artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social. A decisão ocorreu na Reclamação 4.374/PE, ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de suspender o pagamento de um benefício mensal, originalmente, concedido pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco.
Na Reclamação, o INSS alegava afronta da decisão judicial ao entendimento da Suprema Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232/DF. No julgamento da ADI, concluído em 2001, os integrantes da Corte consideraram constitucionais os critérios estabelecidos no parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social para o pagamento do benefício, em especial, o que exige uma renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.
A Autarquia Federal sustentava, ainda na Reclamação 4.374/PE, que o referido requisito é de índole objetiva e taxativa, não podendo, em nenhuma hipótese, ser afastado ou mitigado. Alegava, ainda, que a Administração Pública tem o dever de aplicar, explicitamente, o Princípio da Legalidade, preceito insculpido no artigo 37 da Constituição Federal, não podendo conceder o benefício a quem possua renda per capita superior ao limite previsto no parágrafo em análise, sob pena de desvirtuamento da norma.
Por fim, abordava a necessidade de se manter o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário e assistencial, o qual estaria em risco com a concessão do benefício àqueles não contemplados nos exatos requisitos previstos na lei.
Durante o trâmite da mencionada reclamação, os argumentos dos beneficiários eram de que o teto fixado no dispositivo em comento era apenas um dos elementos possíveis para a aferição da miserabilidade, não excluindo outros elementos de prova que possam vir a ser colhidos pelo INSS ou pelo Poder Judiciário, pois, mesmo estando a renda per capita acima do estabelecido, os demais gastos do requerente poderiam qualificá-lo na condição de beneficiário.
Uma breve síntese do conteúdo do julgamento da Reclamação 4.374/PE foi veiculada no site do STF[4], após a apreciação pelo Pleno daquela Corte:
Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) confirmou nesta quinta-feira (18) a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo, por considerar que esse critério está defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Foi declarada também a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003 (Estatuto do Idoso).A decisão de hoje ocorreu na Reclamação (RCL) 4374, no mesmo sentido do entendimento já firmado pelo Plenário na sessão de ontem, quando a Corte julgou inconstitucionais os dois dispositivos ao analisar os Recursos Extraordinários (REs) 567985 e 580963, ambos com repercussão geral. Porém, o Plenário não pronunciou a nulidade das regras. O ministro Gilmar Mendes propôs a fixação de prazo para que o Congresso Nacional elaborasse nova regulamentação sobre a matéria, mantendo-se a validade das regras atuais até o dia 31 de dezembro de 2015, mas essa proposta não alcançou a adesão de dois terços dos ministros (quórum para modulação). Apenas cinco ministros se posicionaram pela modulação dos efeitos da decisão (Gilmar Mendes, Rosa Weber, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Celso de Mello).O ministro Teori Zavascki fez uma retificação em seu voto para dar provimento ao RE 580963 e negar provimento ao RE 567985. Segundo ele, a retificação foi necessária porque na sessão de ontem ele deu um “tratamento uniforme” aos casos e isso poderia gerar confusão na interpretação da decisão. O voto do ministro foi diferente em cada um dos REs porque ele analisou a situação concreta de cada processo.ReclamaçãoA Reclamação 4374 foi ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de suspender o pagamento de um salário mínimo mensal a um trabalhador rural de Pernambuco. O benefício foi concedido pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco e mantido no julgamento desta quinta-feira pelo STF. Na Reclamação, o INSS alegava afronta da decisão judicial ao entendimento da Suprema Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1232. No julgamento da ADI, em 1998, os integrantes da Corte consideraram constitucionais os critérios estabelecidos no parágrafo 3º do artigo 20 do Loas para o pagamento do benefício, em especial, o que exige uma renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.
Voto
Em seu voto, o relator da reclamação, ministro Gilmar Mendes, defendeu a possibilidade de o Tribunal “exercer um novo juízo” sobre aquela ADI, considerando que nos dias atuais o STF não tomaria a mesma decisão. O ministro observou que ao longo dos últimos anos houve uma “proliferação de leis que estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais”. Nesse sentido, ele citou diversas normas, como a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; e a Lei 10.219/2001, que criou o Bolsa Escola. Conforme destacou o relator, essas leis abriram portas para a concessão do benefício assistencial fora dos parâmetros objetivos fixados pelo artigo 20 do Loas, e juízes e tribunais passaram a estabelecer o valor de meio salário mínimo como referência para aferição da renda familiar per capita.“ É fácil perceber que a economia brasileira mudou completamente nos últimos 20 anos. Desde a promulgação da Constituição, foram realizadas significativas reformas constitucionais e administrativas com repercussão no âmbito econômico e financeiro. A inflação galopante foi controlada, o que tem permitido uma significativa melhoria na distribuição de renda”, afirmou o ministro ao destacar que esse contexto proporcionou que fossem modificados também os critérios para a concessão de benefícios previdenciários e assistenciais se tornando “mais generosos” e apontando para meio salário mínimo o valor padrão de renda familiar per capita.“Portanto, os programas de assistência social no Brasil utilizam atualmente o valor de meio salário mínimo como referencial econômico para a concessão dos respectivos benefícios”, sustentou o ministro. Ele ressaltou que este é um indicador bastante razoável de que o critério de um quarto do salário mínimo utilizado pela Loas está completamente defasado e inadequado para aferir a miserabilidade das famílias, que, de acordo com o artigo 203, parágrafo 5º, da Constituição, possuem o direito ao benefício assistencial.Conforme asseverou o ministro, ao longo dos vários anos desde a sua promulgação, a norma passou por um “processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas, políticas, econômicas, sociais e jurídicas”. Com esses argumentos, o ministro votou pela improcedência da reclamação, consequentemente declarando a inconstitucionalidade incidental do artigo 20, parágrafo 3º, da Loas, sem determinar, no entanto, a nulidade da norma.Ao final, por maioria, o Plenário julgou improcedente a reclamação, vencido o ministro Teori Zavascki, que a julgava procedente. Os ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa votaram pelo não conhecimento da ação.
No mencionado julgamento, o ministro Gilmar Mendes afirmou que o direito ao benefício assistencial de um salário mínimo possui uma "dimensão subjetiva", que o torna um típico "direito público subjetivo" que impõe ao Estado obrigações de ordem normativa e fática. Segundo Mendes, além da dimensão subjetiva, o direito fundamental possui uma complementar dimensão objetiva. Nessa dimensão objetiva, o direito fundamental à assistência social assumiria o importante papel da norma constitucional vinculante para o Estado, especificamente, para os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Para o ministro, o não cumprimento desse dever constitucional de legislar gera, impreterivelmente, um estado de proteção insuficiente do direito fundamental. E assim considerou que há omissão legislativa parcial em relação ao parágrafo 3° do artigo 20 da Lei 8742/93 em definir critérios para a efetividade desse direito fundamental. Acrescentou, ainda, que, ao longo dos vários anos desde a sua promulgação, a norma passou por um processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas, políticas, econômicas, sociais e jurídicas”.
Com esses argumentos, Gilmar Mendes votou pela improcedência da Reclamação, consequentemente declarando a inconstitucionalidade incidental do artigo 20, parágrafo 3º, do LOAS, sem determinar, no entanto, a nulidade da norma.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal confirmou a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei 8.742/1993, que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo, por considerar que esse critério está defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Foi declarada também a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003 (Estatuto do Idoso).
Em síntese, entendeu o STF que a norma seria limitadora de garantia constitucional ilimitada, porque restringe à renda inferior a ¼ do salário mínimo o conceito de miserabilidade, ou seja, de quem necessita deste auxílio. O que se afirmou, pois, é que se estaria, diante de violação, pelo legislador, da proibição da proteção insuficiente do direito fundamental, ensejando, por conseguinte, uma omissão inconstitucional, passível de controle pelo STF. A lei editada, no tocante ao §3º do art. 20, cumpriria apenas de forma parcial o comando constitucional, ou seja, que o critério em questão seria insuficiente para a efetividade do direito fundamental à assistência.
Nessa linha, o Min. Luiz Fux chegou a propor que se estabelecesse uma margem de flexibilidade de 5% sobre o limite legal para que os juízes concedessem a benesse. Em conclusão, não se aventou qualquer parâmetro substitutivo para o critério legal tido por inconstitucional; decidiu-se pela possibilidade de o juiz, diante de cada caso concreto, aferir a existência ou não de miserabilidade, passível de preenchimento do contorno constitucionalmente previsto para percepção do benefício.
Ressalte-se que o mesmo Supremo Tribunal Federal, ao ser provocado, há mais de uma década, a analisar o tema por via da interposição da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1232/DF, manifestou-se pela constitucionalidade do mesmo. Enunciava a ementa da referida ADI, nos seguintes termos[5]:
CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARANTIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
Destarte, o Supremo Tribunal Federal garantira, à época, a constitucionalidade do artigo 20 da Lei Orgânica de Assistência Social, julgando improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 12321, ratificando como requisito econômico para a concessão do beneficio, a renda menor de ¼ do salário mínimo vigente.
Apesar desse entendimento vaticinado pelo Supremo Tribunal Federal, nos anos subsequentes, persistiu ferrenha discussão doutrinária e jurisprudencial acerca do tema, especificamente acerca do requisito econômico.
Nesse velejar, o requisito que exigia renda menor de ¼ do salário mínimo restou alterado por decisões dos Tribunais Regionais Federais, arrimadas, por exemplo, na Lei 10689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso a Alimentação; na Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; na Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; na Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas..
Seguindo esta tendência, a Turma Regional de Uniformização da 4ª Região do Tribunal Regional Federal, editou a Súmula n° 06 (seis), com o objetivo de solucionar e consolidar o entendimento predominante naquele sodalício:
Súmula n° 06: Como critério de verificação objetiva da miserabilidade correspondente a ¼ (um quarto) do salário mínimo, previsto no art. 20, § 3º, da Lei 8742/93, restou modificado para ½ (meio) salário mínimo, a teor do disposto no artigo 5º, I, da Lei n° 9533/1997, que autorizava o poder executivo a conceder apoio financeiro aos Municípios que instituíssem programas de garantia de renda mínima associados a ações sócio- educativas, e art. 2º, § 2º da Lei 10.689/2003, que instituiu o programa nacional de acesso à alimentação – PNAA.
Já o Superior Tribunal de Justiça seguiu a orientação de que o requisito estabelecido em lei (renda inferior a ¼ do salário mínimo) prestava-se apenas como um paradigma de presunção objetiva de carência econômica, nada impedindo que o magistrado, diante da realidade do indivíduo concluísse que a família não apresentava condições de prover a subsistência do indivíduo, beneficiário, recorrendo desta forma a outros meios de prova para comprovar a hipossuficiência, a exemplo do acórdão:
PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. RENDA MÍNIMA VITALÍCIA. RENDA FAMILIAR INFERIOR A ¼ DO SALÁRIO MÍNIMO. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 07/STJ. ART. 535, II, DO CPC. VIOLAÇÃO INEXISTENTE.
(...) O disposto no § 3º, art. 20 da Lei n° 8742/1993, que considera o rendimento familiar “per capita” inferior a ¼ do salário mínimo, como limite mínimo para a subsistência do Idoso ou do portador de deficiência, não impede ao julgador auferir, por outros meios de prova, a condição de miserabilidade da família do necessitado. (STJ, Resp 416.402/RS, Quinta Turma, Rel. Ministro Jorge Scartezzini, DJ de 05.08.2002)
Acompanhando estas premissas, as instâncias iniciais do Poder Judiciário continuaram entendendo, na maioria esmagadora de seus julgados, que possuir a renda per capita em valor inferior a ¼ do salário mínimo não seria o único meio de se provar a hipossuficiência para a concessão do benefício, multiplicando os recursos por parte da Autarquia Federal, e culminando com o julgamento da Reclamação 4374/PE.
Enfim, com o novel entendimento sedimentado na mencionada Reclamação 4374/PE, o STF alterou radicalmente seu entendimento, passando a entender que o Juiz pode ultrapassar o limite da renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, valendo-se de outros critérios e meios de prova para a comprovação da situação de miserabilidade. Reformulou-se o entendimento fixado no julgamento da ADI 1.232-1 (DJU, 01/06/2001), o qual impunha limite rígido de renda mínima para a concessão do benefício assistencial, tudo nos termos sintetizados na ementa da supramencionada Reclamação[6]:
Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e ao deficiente. Art. 203, V, da Constituição. A Lei de Organização da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art. 203, V, da Constituição da República, estabeleceu critérios para que o benefício mensal de um salário mínimo fosse concedido aos portadores de deficiência e aos idosos que comprovassem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. 2. Art. 20, § 3º da Lei 8.742/1993 e a declaração de constitucionalidade da norma pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo”. O requisito financeiro estabelecido pela lei teve sua constitucionalidade contestada, ao fundamento de que permitiria que situações de patente miserabilidade social fossem consideradas fora do alcance do benefício assistencial previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 20, § 3º, da LOAS. 3. Reclamação como instrumento de (re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no “balançar de olhos” entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição. 4. Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivos preestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela Lei 8.742/1993. A decisão do Supremo Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsia quanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per capita estabelecido pela LOAS. Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de contornar o critério objetivo e único estipulado pela LOAS e avaliar o real estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que estabeleceram critérios mais elásticos para concessão de outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anteriores posicionamentos acerca da intransponibilidade do critérios objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro). 5. Declaração de inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 6. Reclamação constitucional julgada improcedente(STF, Rcl 4374, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 18/04/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-173 DIVULG 03-09-2013 PUBLIC 04-09-2013)
Em consequência dos mandamentos da decisão sob retina, destacadamente o fato de que se expurgou o critério objetivo exigido originalmente na Lei 8742/93, o que vem se constatando é que o STF atribuiu ao juiz da causa a definição do critério miserabilidade (situação extremamente subjetiva), o que vem causando decisões extremamente colidentes, e portanto, causando indesejável insegurança jurídica, além de inesperado incremento nos gastos com benefícios previdenciários, o que, por óbvio, tem reflexo direto nas contas públicas.
Sem adentrar no mérito do que é miserabilidade, agora critério de percepção razoavelmente subjetiva, é preciso fixar-se diretrizes minimamente objetivas, sob pena de se perpetuar uma indesejável insegurança jurídica em relação ao tema e, em última análise, onerar de forma absurda o erário, e por consequência, os contribuintes, os verdadeiros financiadores de tais benefícios.
