INTRODUÇÃO
A Lei de Licitações autoriza a Administração Pública a exigir, como requisito de qualificação técnica, a comprovação de que o licitante realizou visita técnica – também chamada de visita prévia, visita de vistoria ou vistoria técnica – no local onde serão cumpridas as futuras obrigações contratuais, em momento anterior à apresentação de sua proposta no certame.
Isso é o que se extrai do disposto no art. 30, inc. III da Lei nº 8.666/93, in verbis:
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
(...)
III – comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação;
No mesmo sentido estabelece o Art. 19, inc. IV da Instrução Normativa nº 02, de abril de 2008, que dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não, no âmbito da Administração Pública Federal:
Art. 19. Os instrumentos convocatórios devem conter o disposto no art. 40 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber:
(...)
IV - a exigência de realização de vistoria pelos licitantes, desde que devidamente justificada no projeto básico, a ser atestada por meio de documento emitido pela Administração;
Inúmeras são as dúvidas da Administração Pública acerca da aplicabilidade prática da visita técnica e sobre os procedimentos que devem ser adotados quando ela for imposta.
Portanto, o objetivo deste breve estudo é demonstrar a finalidade da exigência de visita técnica, quando ela deve ser feita e quais são as ponderações feitas pelo Tribunal de Contas da União quando a Administração opta por exigi-la.
FINALIDADE DA EXIGÊNCIA
A finalidade da visita técnica é propiciar aos licitantes, previamente à elaboração de sua proposta de preços, o efetivo conhecimento das condições reais do local onde será executado o objeto/encargo licitado.
Trata-se de um direito do particular de conferir sua própria capacidade técnica para executar o encargo, e de formular sua proposta de preço com base na realidade da contratação, uma vez que, ao realizar a visita técnica, o licitante tem a oportunidade de extrair detalhes do local de execução da obra ou do serviço.
Nesse sentido já observou o TCU ao tratar da visita técnica quando da prestação de serviços de engenharia:
“Ora, tomar conhecimento de todas as informações relativas às obras e das condições do local de sua realização é do interesse dos próprios licitantes. (...) qualquer empresário com um mínimo de responsabilidade não só deseja como necessita conhecer o local e as condições da obra a ser realizada antes de formular sua proposta comercial”[1].
Em outra decisão:
“a finalidade da introdução da fase de vistoria prévia no edital é propiciar ao proponente o exame, a conferência e a constatação prévia de todos os detalhes e características técnicas do objeto, para que o mesmo tome conhecimento de tudo aquilo que possa, de alguma forma, influir sobre o custo, preparação da proposta e execução do objeto” [2]
Nessa linha, a realização da visita técnica também é um instrumento que auxilia o particular a juntar informações precisas para impugnar o instrumento convocatório.[3]
Isso porque, eventualmente, ao realizar a visita, o licitante pode concluir coisas que a Administração pode não ter considerado no planejamento da contratação. Isso pode ocorrer, por exemplo, no caso em que o valor estimado pela Administração Pública para a execução do objeto for incompatível ao que, de fato, cumpriria ser repassado em virtude de determinados fatores físicos locais, ou ainda, quando esta estipular padrões inadequados de execução do objeto, o que poderá ser questionado pelo licitante.
Além de ser um mecanismo que visa resguardar o interesse do licitante, nos moldes já aludidos, a exigência de visita técnica visa também dar maior segurança à Administração, uma vez que atenua o risco da ocorrência de extinção precoce do contrato, ou de seu cumprimento irregular sob a justificativa, pelo particular, de que não conhecia todas as peculiaridades relacionadas ao local estipulado para o cumprimento do objeto.
Sobre o assunto, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 4.968/2011 – Segunda Câmara, assim se manifestou:
“A visita de vistoria tem por objetivo dar à Entidade a certeza e a comprovação de que todos os licitantes conhecem integralmente o objeto da licitação e, via de consequência, que suas propostas de preços possam refletir com exatidão a sua plena execução, evitando-se futuras alegações de desconhecimento das características dos bens licitados, resguardando a Entidade de possíveis inexecuções contratuais”.[4]
Portanto, em linhas gerais, o objetivo da referida exigência é evitar que haja, tanto para o licitante como para a Administração Pública, prejuízos de natureza econômica (com a formulação de propostas imprecisas), e/ou técnica (durante a execução do contrato).
RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE
Em que pese a importância da realização de visita técnica, é preciso reconhecer que a referida exigência limita o universo de competidores, uma vez que poderá acarretar ônus excessivo aos interessados que se encontram em localidades distantes do local estipulado para o cumprimento do objeto, restringindo à competitividade.
Isso porque, nesses casos, pode ocorrer que alguns interessados deixem de participar da licitação em razão dos gastos que teriam com a sua locomoção até o local onde o objeto/encargo seria cumprido.
A Lei nº 8.666/93 veda práticas que restrinjam ou frustrem indevidamente o caráter competitivo da licitação:
Art. 3º:
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5° a 12 deste artigo e no art. 3° da Lei n° 8.248, de 23 de outubro de 1991; (Grifei)
Assim, tendo em vista que a vistoria técnica pode limitar o universo de competidores, para que sua exigência seja legal, é imprescindível a demonstração, pela Administração Pública, da indispensabilidade de sua realização para a perfeita execução do contrato.
Nessa linha, veja-se trecho extraído do Acordão n°906/2012 – Plenário, no qual o Tribunal expediu as seguintes determinações ao ente licitante:
“Abstenha-se de inserir em seus instrumentos convocatórios cláusulas impondo a obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras quando, por sua limitação de tempo e em face da complexidade e extensão do objeto licitado, pouco acrescente acerca do conhecimento dos concorrentes sobre a obra/serviço, de maneira a preservar o que preconiza o art. 3ª caput, e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93.” [5]
Inclusive, esse raciocínio está em consonância com o disposto no art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, que reputa como legítima apenas as “exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” [6].
Neste contexto, a visita técnica somente deve ser exigida nas situações em que as condições locais possuírem características, e peculiaridades que somente a descrição técnica no edital não se fizer suficientemente clara para assegurar que o preço ofertado pela licitante reflita a realidade da contratação.
EXIGÊNCIA OBRIGATÓRIA OU FACULTATIVA?
A necessidade da exigência de visita técnica é determinada pelo tipo de objeto/encargo que será realizado pelo futuro contratado, bem como as condições que envolvem o local onde ele será executado.
Essa avaliação deve ser feita pela Administração Pública na fase de planejamento da licitação, ou seja, ela deve analisar se as condições do local são peculiares e relevantes para a perfeita execução do contrato.
Se essas peculiaridades não puderem ser expressas de modo detalhado e específico no instrumento convocatório, então, é de suma importância que os licitantes as conheçam pessoalmente (in locu), pois do contrário, restará inviável a identificação, pelo particular, do real esforço a ser empregado na execução do ajuste, o que prejudicará o dimensionamento adequado dos custos, dando ensejo a elaboração de propostas imprecisas.
Contudo, não sendo este o cenário, ou seja, se o local em que o contrato será executado não justificar a realização de visita técnica, então, essa exigência não deve ser feita, ou deverá ser facultativa, já que o próprio edital poderá indicar precisamente as condições locais para a execução do objeto.
Sendo facultativa, ficará a critério do particular conhecer ou não o local onde o objeto será executado, não sendo este um requisito de habilitação técnica, mas sim uma prerrogativa concedida aos interessados.
VISITA TÉCNICA IMPRESCINDÍVEL – DEVER DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO LICITANTE
Nos casos em que a Administração constatar, na fase de planejamento, que a realização de visita técnica é imprescindível para que o particular conheça todas as peculiaridades do local em que o objeto será executado e formule corretamente sua proposta, é dever da Administração assim proceder.
Nesse cenário apenas deixará de ser uma obrigação a ser imposta pela Administração se restar evidente que embora a visita técnica seja imprescindível, é impossível o comparecimento do licitante no local exato da execução do objeto. Isso ocorre, por exemplo, na execução de serviços de perfuração de poço semi-artesiano, em que resta clara a inviabilidade técnica da realização da mesma. Neste caso, deve a Administração disponibilizar o máximo de informações sobre as condições locais onde os serviços serão prestados e defini-las por escrito, por foto, por gravação, etc, no instrumento convocatório, conforme previsão do Art. 15, inc. VIII da IN 02/2008[7].
Mesmo nos casos em que a realização de visita técnica é considerada imprescindível, há quem sustente a possibilidade de a Administração se utilizar de mecanismos de substituição ao comparecimento no local onde o objeto será executado, por exemplo, estipulando no edital cláusula que prevê ser da responsabilidade do contratado a ocorrência de eventuais prejuízos em virtude de sua omissão na verificação dos locais de instalação e execução do objeto[8]. Contudo, essa não é uma alternativa segura para o interesse público. É preciso reconhecer que a mera previsão dessa cláusula no edital não atende à própria finalidade da referida exigência, uma vez que expõe desnecessariamente a Administração a riscos. Isso porque o particular poderá formular proposta de preço em desequilíbrio com o encargo que se propôs a executar, o que poderá ensejar alegações em favor de acréscimos de serviços, revisão do valor proposto ou problemas na execução do contrato.
Dessa forma, considerando que o preço estipulado pelo particular em sua proposta, representa “o que o contratado precisa para cumprir o compromisso assumido e, ainda, viabilizar o indispensável retorno financeiro pela exploração da atividade econômica” [9] é importante reforçar que o objetivo da visita técnica é justamente propiciar as licitantes o efetivo conhecimento das condições reais do local onde será executado o objeto, de modo a evitar que haja prejuízos de natureza econômica e/ou de natureza técnica, o que atentaria contra o princípio da eficiência, aqui definido pelo renomado autor Hely Lopes Meirelles:
“O princípio da eficiência exige que atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”[10].
Portanto, se a exigência de vistoria técnica se justifica em face do conhecimento do local da execução do futuro contrato condicionar a elaboração das propostas precisas, então é dever da Administração torná-la obrigatória, de modo a evitar que a Administração se exponha ao risco de receber propostas inaptas, sem a compreensão de todos os elementos técnicos e financeiros que a efetiva execução do objeto demanda.
Em que pese o raciocínio acima exposto, defende-se a possibilidade de a Administração Pública permitir que o licitante que já conheça completamente o local onde o objeto será executado emita uma declaração formal assinada pelo responsável técnico acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades do local. Isso ocorre, por exemplo, quando o particular já prestou serviços para a Administração no mesmo local onde será executado o objeto a ser licitado.
Ressalta-se que essa declaração apenas poderá ser emitida por particular que efetivamente conheça os locais onde o objeto será executado, sob pena de nulidade da declaração e responsabilização de seu emissor.
Vencida a questão atinente ao dever da Administração em exigir a visita técnica quando esta for considerada imprescindível, fala-se agora do dever do contratado a sua realização quando exigida no contexto proposto.
Sobre o assunto, aduz Renato Geraldo Mendes:
“É perfeitamente possível sustentar essa tese e entender que a realização da vistoria não é uma faculdade, mas um dever a ser atendido. O fundamento para essa tese é a potencialidade do risco que envolve determinados encargos e a obrigação da Administração de reduzi-lo ao máximo. Nesse sentido, é razoável sustentar que o interessado está obrigado a conhecer as condições locais de execução como requisito necessário para avaliar sua própria condição técnica em face do objeto a ser executado. É evidente que isso não elimina o risco, mas reduz sua potencialidade”[11] (Destaquei)
Portanto, é dever do licitante a realização de visita técnica quando esta é exigida pela Administração, uma vez que somente a partir do completo conhecimento do local é que ele poderá confirmar se detém capacidade técnica suficiente para a perfeita execução do objeto licitado, e qual é o valor que poderá estipular em sua proposta de preço de modo a garantir seu lucro.
Conforme se afere, em razão da importância da finalidade da realização de visita técnica, uma vez constatado, na fase de planejamento da licitação, que a realização de visita técnica é imprescindível para que a proposta elaborada pelo particular reflita todas as particularidades envolvidas no objeto, não poderá a Administração se eximir de exigi-la, nem o particular de realizá-la.
DIA E HORÁRIO DA VISITA TÉCNICA
Quando restar caracterizada a imprescindibilidade da realização de visita técnica, a Administração deverá tomar algumas cautelas, de modo a não restringir indevidamente o caráter competitivo do certame.
Uma das recomendações feitas pelo TCU é que a Administração Pública se abstenha de fazer a exigência de que as licitantes realizem vistoria técnica em um único dia e horário. Segundo a Corte de Contas, a referida exigência torna prejudicial a obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração, uma vez que possibilita que as empresas tomem conhecimento de quantos e quais são os participantes do certame, facilitando a ocorrência de ajustes entre os competidores[12].
Esse é o raciocínio que se extrai do Acordão n°110/2012 – Plenário:
“Com relação à exigência de que os competidores devem realizar visita técnica ao local da obra, em dia e hora único, definido no edital, foi demonstrado que a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de repudiar tal medida, por configurar restrição indevida à competitividade do certame e por favorecer o prévio acerto entre os pretendentes. Neste caso, a falta é suficiente para macular a licitação e ensejar proposta para a anulação do processo licitatório, sem prejuízo de dar ciência ao (omissis) que a inserção no edital de licitação de exigência para a realização de vistoria técnica em um único dia e horário, constitui-se em restrição à competitividade e ofensa ao disposto no art. 3º, caput, e §1º, inciso II, da Lei 8.666/1993, além de favorecer ajustes entre os potenciais competidores”.[13]
Com base nisso, o TCU tem recomendado que a Administração estabeleça prazo adequado para a realização da visita técnica:
“estabeleça prazo adequado para a sua realização, tanto para evitar que os potenciais licitantes tomem conhecimento prévio do universo de concorrentes através de reunião no mesmo local e horário, como para assegurar que os possíveis interessados ainda contem, após a realização da visita, com tempo hábil para a finalização de suas propostas.” [14]
Assim, em obediência ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade, e a fim de possibilitar que o licitante possa elaborar com consistência sua proposta técnica e comercial, mostra-se ideal que a Administração oportunize a realização de visita técnica durante todo o período de publicidade do edital, de acordo com a modalidade de licitação adotada.
PROFISSIONAL QUE DEVE FAZER A VISITA TÉCNICA
Considerando as finalidades da visita técnica, sobretudo a de possibilitar que o licitante conheça plenamente as condições locais para a perfeita execução do objeto licitado, mostra-se recomendável que a Administração exija que o profissional que realize a visita tenha o mínimo de qualificação e de conhecimento da atividade a ser executada, caso contrário, se for indicado um profissional leigo na atividade, a realização de visita técnica restará inócua, pois não conseguirá atingir seu propósito, em violação ao princípio da finalidade.
Ao lecionar acerca deste princípio, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz:
“O que explica, justifica e confere sentido a uma norma é precisamente a finalidade que ao anima. A partir dela é que se compreende a racionalidade que lhe presidiu a edição. Logo, é na finalidade da lei que reside o critério norteador de sua correta aplicação, pois é em nome de um dado objetivo que se confere competência aos agentes da Administração.” [15]
Dessa forma, ao estipular a exigência de visita técnica no edital, a Administração Pública deve considerar a finalidade da referida exigência, indicando profissional que detenha conhecimento técnico para realiza-la.
Vejamos trecho do Acórdão n° 785/2012 – Plenário, no qual o Relator acompanhou a unidade técnica e considerou, que:
“Em tese, não há óbices para que tal visita seja feita por profissional terceirizado pela empresa, sendo razoável, somente, exigir que o mesmo possua conhecimento técnico suficiente para tal incumbência”.
Sob esse enfoque, o TCU considerou impertinente exigir que o profissional que realiza a visita seja o mesmo que será responsável pela execução dos serviços licitados:
“Essa exigência mostra-se excessiva, porquanto o fundamento para a visita técnica é assegurar que o licitante tome conhecimento de todas as informações e condições locais para o cumprimento das obrigações do objeto da licitação. (…) seria perfeitamente possível que a visita técnica fosse realizada por um técnico ou outro profissional contratado pela futura licitante para esse fim específico, o qual posteriormente lhe passaria as informações necessárias para que tomasse conhecimento das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação, não havendo razão plausível para se exigir que o engenheiro que participasse da visita técnica fosse o futuro responsável pela execução do contrato”.[16]
Como se vê, não há necessidade de exigir que o profissional que realize a visita técnica seja o responsável técnico, já que isso poderia ensejar restrição indevida à competitividade. O importante, contudo, é que o profissional responsável pela visita técnica seja alguém que demonstre capacidade suficiente e adequada em razão do grau de especialidade/complexidade do objeto.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se que a exigência de visita técnica em sede de contratação pública deve ser entendida como um mecanismo de cautela que busca evitar que haja, tanto para o licitante como para a Administração Pública, prejuízos de natureza econômica, e/ou de natureza técnica, durante a execução do contrato.
Ademais, a possibilidade de proceder com a referida exigência no edital deve ser ponderada à luz do art. 37, inc. XXI da Constituição Federal e do art. 3º, § 1º, inc. I da Lei nº 8.666/93. Em face desses dispositivos, a exigência somente será legítima quando essencial para o cumprimento adequado das obrigações contratuais, sendo pertinente a criteriosa avaliação dos moldes em que a vistoria será realizada, de modo a evitar a restrição indevida ao caráter competitivo do certame.
Notas
[1] TCU, Acórdão nº244/2003 - Plenário.Min.Rel. Ubiratan Aguiar, DOU de 28.03.2003.
[2] TCU, Acórdão nº 4.968/2011, 2ª Câmara, Min. Rel. Raimundo Carreiro, DOU de 18.07.2011.
[3] Art. 41, § 1º da Lei nº 8.666/93.
[4] TCU, Acórdão nº 4.968/2011, 2ª Câmara, Min. Rel. Raimundo Carreiro, DOU de 18.07.2011.
[5] TCU, Acórdão nº 906/2012 – Plenário, Min. Rel. Ana Arraes, DOU de 23.04.2012.
[6] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações
[7] Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:
(...)
VIII - a necessidade, quando for o caso, devidamente justificada, dos locais de execução dos serviços serem vistoriados previamente pelos licitantes, devendo tal exigência, sempre que possível, ser substituída pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos técnicos e congêneres;
[8] Esse foi o entendimento exarado pelo TCU no Acordão n° 149/2013 – Plenário. Min Rel. José Jorge. Sessão 02.03.2013.
[9] Mendes, Renato Geraldo. O processo de contratação pública. Fases, Etapas e Atos. Curitiba: Zênite, 2012. p. 382 e 383.
[10] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, obra atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Delcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. 26ª Edição, São Paulo: Malheiros.p.90.
[11] MENDES, Renato Geraldo. Lei de Licitações e Contratos Anotada – Notas e Comentários à Lei n º8.666/93. 9 ed. Curitiba: Zênite, 2013.p. 620.
[12] TCU, Acordão n°906/2012, Plenário, Rel. Min. Ana Arraes, DOU de 23.04.2012
[13]TCU, Acórdão nº 110/2012, Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro, DOU de 25.01.2012
[14] TCU, Acordão n°906/2012, Plenário, Rel. Min. Ana Arraes, DOU de 23.04.2012
[15] De Mello, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27 Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 106.
[16] TCU, Acordão n°748/2012, Plenário, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, DOU de 04.04.2011.
