1. Considerações iniciais
O Código de Defesa do Consumidor inseriu no ordenamento jurídico brasileiro disposições acerca dos direitos transindividuais que ainda não tiveram sua aplicabilidade bem definida. Uma das questões polêmicas diz respeito à tutela dos interesses individuais homogêneos, que até então não figuravam explicitamente no sistema normativo brasileiro, e a legitimidade do Ministério Público para tanto. Apesar de alguns entendimentos contrários a esta possibilidade, que, conforme passaremos a demonstrar, não se sustentam, a doutrina e a jurisprudência majoritárias, interpretando sistemática e teleologicamente a Constituição Federal, tendem a aceitá-la.
2. Do Ministério Público
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Ministério Público atribuições que o tornaram instrumento essencial do Estado Democrático de Direito. Seu perfil constitucional permite chamá-lo de guardião da sociedade e de seus interesses constitucionalmente assegurados, de forma que a amplitude do campo de atuação do parquet e a sua independência são fatores diretamente proporcionais à consecução do bem-comum, objetivo final do Estado (1). Assim, a definição das atribuições do Ministério Público de forma a garantir o cumprimento de seu papel institucional e sua instrumentalização devem ser privilegiadas pelo Estado, considerado em tese, e por qualquer governo que se pretenda democrático.
Em seu art. 127, caput, a Constituição Federal de 1988 classifica o Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional de Estado e elege como suas incumbências a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Suas funções institucionais estão enumeradas no art. 129, cujo exame revela a dimensão que o legislador constituinte pretendeu conferir ao Ministério Público, pois, além de sua atuação no inquérito policial e no processo penal, o parquet atuará como guardião dos direitos constitucionalmente assegurados, inclusive quando atacados pelos próprios poderes públicos (inciso II); do patrimônio público e social (III); da constitucionalidade dos atos normativos (IV); dos direitos e interesses das populações indígenas (V); dos interesses difusos e coletivos (III); entre outras atribuições.
Ressalte-se que o rol do art. 129 é meramente exemplificativo, nos termos do inciso IX (exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade). Portanto, o legislador constituinte originário não considerou a melhor solução restringir a função do Ministério Público àquelas hipóteses expressamente previstas na Constituição Federal. Ponderou que, em face da relevância de sua atuação, deveria deixar clara, antes que algumas vozes sustentassem o contrário, a possibilidade de extensão da atividade do parquet a outros casos que escapassem à sua previsão naquele momento. O legislador, portanto, permite o exercício de outras funções, desde que compatíveis com sua finalidade. Nem assim, conforme se demonstrará adiante, o Ministério Público ficou protegido contra investidas que buscassem restringir sua atuação.
Para fins deste estudo, deve-se destacar a Lei Complementar 75 de 1993, que confere ao parquet competência para promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção de "interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos"(art. 6º, VII, d) e para "propor ação civil coletiva para a defesa de interesses individuais homogêneos"(art. 6º, XII).
3. Os interesses individuais homogêneos
Os interesses individuais homogêneos, assim como os interesses difusos e os coletivos em sentido estrito, apresentam-se como espécie dos interesses transindividuais ou coletivos em sentido lato. Estes são interesses referentes a um grupo de pessoas. Interesses que não se limitam ao âmbito individual, mas que não chegam a constituir interesse público, embora possam com ele coincidir.
Segundo Hugo Nigro Mazzilli, interesses individuais homogêneos são aqueles de grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que compartilhem prejuízos divisíveis, de origem comum (2). São essencialmente individuais, porém tutelados coletivamente.
Para que seja possível a tutela destes direitos ou interesses, deve ficar caracterizada sua homogeneidade. Assim, sua dimensão coletiva deve prevalecer sobre a individual. Na ausência desta prevalência, os direitos serão heterogêneos, ainda que tenham origem comum, o que inviabilizaria sua tutela em face da falta de previsão no ordenamento jurídico brasileiro, levando à impossibilidade jurídica do pedido (3).
4. A Legitimidade do Ministério Público para a defesa dos interesses individuais homogêneos
A doutrina e a jurisprudência se dividem sobre a legitimidade do Ministério Público para tutelar os interesses individuais homogêneos. Vejamos as principais posições a respeito.
4.1. Jurisprudência
O STJ já decidiu que o "Ministério Público não tem legitimidade para promover ação civil pública para impedir a prática de aumento de mensalidade escolar, pois não se trata de defender direito difuso, nem de interesses ou direitos coletivos" (Resp 47016-9). Assim, a legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses transindividuais ficaria limitada aos interesses coletivos strictu sensu e aos interesses difusos.
Este entendimento encontra resistência no âmbito do próprio STJ, como se pode verificar no Resp n. 39.757-0: "Legitimidade tem o Ministério Público para ação civil pública em prol de interesses coletivos de comunidade de pais e alunos de estabelecimento de ensino". Tendo sido confirmado tal entendimento no Resp 38.176.
A questão continua a suscitar divergências no âmbito do STJ.
Sendo as atribuições do Ministério Público matéria eminentemente constitucional, fundamental se faz buscar amparo nas decisões do Supremo Tribunal Federal para dirimir as controvérsias. Vejamos trechos do acórdão proferido no julgamento do RE 163231-3/SP: "Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, strictu sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas". "As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ação civil pública, a requerimento do Órgão do Ministério Público, pois ainda que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses coletivos". "Cuidando-se do tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido de capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em conteúdo de extrema delicadeza e significado social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal."
Este precedente vem sendo acatado no próprio STF, como no RE n. 190.976-5-SP.
4.2.Doutrina
Na doutrina, a questão também é tormentosa.
O civilista Arnoldo Wald advoga a tese da ilegitimidade do parquet, por não haver referência expressa na Constituição Federal e nem na Lei da Ação Civil Pública. Para o ilustre advogado, "a aplicação supletiva das normas do Código de Defesa do Consumidor à Lei da Ação Civil Pública só deve ocorrer, conforme determinação expressa do legislador, no que couber, ou seja, nos casos em que o mencionado diploma (LACP) admite a proteção de uma das espécies de direitos aos quais se refere o seu art. 1º" (4).
Hugo Nigro Mazzilli condiciona a defesa dos interesses individuais homogêneos pelo parquet à sua relevância social. Segundo ele, os interesses devem ser "de suficiente expressão ou abrangência social". (5)
Elton Venturi, estudioso da tutela coletiva, aponta o "CDC como agente unificador da sistemática processual coletiva" (6), estendendo a legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos para além das relações disciplinadas pela Código de Defesa do Consumidor.
Kazuo Watanabe (7) reforça este ponto de vista, mencionando os arts. 110 e 117 do Código de Defesa do Consumidor, que acrescentaram à LACP o inciso IV a seu art. 1º "para deixar explicitado que suas disposições se aplicam também a "IV – qualquer outro interesse difuso ou coletivo"; e o art. 21: "Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título II da Lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor".
A cientista Ada Pellegrini Grinover (8), em resposta àqueles que reclamam a falta de previsão expressa na Constituição Federal, aduz que "a Constituição de 1988, anterior ao CDC, evidentemente não poderia aludir, no art. 129, III, à categoria dos interesses individuais homogêneos, que só viria a ser criada pelo Código. Mas na dicção constitucional, a ser tomada em sentido amplo, segundo as regras da interpretação extensiva, enquadra-se comodamente a categoria dos interesses individuais, quando coletivamente tratados". E continua: "a tutela dos direitos transindividuais não significa propriamente defesa de interesse público, nem de interesses privados, pois os interesses privados são vistos e tratados em sua dimensão social e coletiva, sendo de grande importância política a solução jurisdicional de conflitos de massa".
Estas, portanto, as principais correntes doutrinárias.
5. Nosso posicionamento
Os argumentos contrários à legitimidade do Ministério Público concentram-se na disponibilidade dos interesses individuais homogêneos e na falta de previsão expressa na legislação, com exceção do Código de Defesa do Consumidor, cuja aplicabilidade ficaria restrita as relações por ele reguladas. Alega-se que atribuir ao Ministério Público a defesa destes interesses, caracterizados pela sua disponibilidade, seria desprestigiar a função institucional do parquet, e os dispositivos que assim o fazem seriam inconstitucionais.
Tais argumentos não se sustentam.A exigência de previsão expressa na Constituição Federal se revela completamente desprovida de razoabilidade, pois à época de sua promulgação não se cogitava do conceito de interesses individuais homogêneos no ordenamento jurídico brasileiro. A Constituição Federal, todavia, atribui ao Ministério Público a defesa dos interesses difusos e coletivos e outros, desde que compatíveis com sua finalidade (art.129, III e IX). Uma interpretação teleológica da Carta Magna, portanto, evidencia a legitimidade do parquet, uma vez que o legislador constituinte não pretendeu restringir sua atuação. Pelo contrário, ponderou que, em face da relevância de sua atuação, deveria deixar clara, antes que algumas vozes sustentassem o contrário, a possibilidade de extensão da atividade do parquet a outros casos que escapassem à sua previsão naquele momento.
Não se pode olvidar que, além de negar eficácia à Constituição Federal de 1988, sustentar a ilegitimidade do Ministério Público é negar vigência à legislação infraconstitucional, pois a matéria é expressamente regulada pela Lei Complementar 75, art. 6º, VII, d, e XII (transcritos acima), e pelo Código de Defesa do Consumidor, diploma sistematizador da tutela dos direitos transindividuais, por força de seus arts. 110 e 117.
Finalmente, não podemos deixar de mencionar a Medida Provisória 2.180/2001, que acrescentou o parágrafo único ao art. 1º da Lei 7.347/85 (LACP), dispondo que não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos ou contribuições previdenciárias. A despeito de sua patente inconstitucionalidade, por ofensa ao art. 129, III e IX, enquanto assim não for declarada pelo STF, continuará excepcionando a legitimidade do Ministério Público para a defesa dos interesses individuais homogêneos. Ressalte-se que, se esta não fosse a regra, não seria necessária esta disposição. Trata-se, dessa forma, de exceção (inconstitucional) que confirma a regra.
6. Conclusões
A interpretação da Constituição Federal deve sempre ser feita lógica, teleológica e sistematicamente, buscando conferir-lhe a máxima eficácia. A tese da ilegitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses individuais homogêneos não segue este caminho, pretendendo restringir o alcance dos dispositivos constitucionais, o que não causa surpresa alguma, especialmente se forem examinados os interesses que têm acompanhados os freqüentes atentados contra o espírito da Constituição Federal de 1988, tais como a Lei da Mordaça e tantas Medidas Provisórias responsáveis pela incoerência e falta de sistematização que imperam no ordenamento jurídico brasileiro neste momento. É fundamental, assim, que possamos identificar estas investidas e resistir a elas, fazendo prevalecer a democracia e a busca por uma sociedade mais justa e igualitária.
NOTAS
- Dalmo de Abreu Dallari. Elementos de Teoria Geral do Estado. 1993, 17ªed., pág. 91.
- Hugo Nigro Mazzilli. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 12ªed., p. 47.
- Ada Pellegrini Grinover. Da Class Action For Damages à Ação de Classe Brasileira: Os Requisitos de Admissibilidade (artigo publicado em Ação Civil Pública – organizado por Edis Milaré), p. 32.
- Hely Lopes Meirelles. Mandado de Segurança. 23ªed. Atualizada por Arnoldo Wald, p.227.
- Hugo Nigro Mazzilli. Introdução ao Ministério Público. 1.998, 2ªed., p.64
- Elton Venturi. Execução da Tutela Coletiva. págs. 35,36e39
- Kazuo Watanabe. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor Comentado Pelos Autores do Anteprojeto. 6ªed., p. 761.
- Ada Pellegrini Grinover. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor Comentado Pelos Autores do Anteprojeto. 6ªed., p. 771.
