Princípios constitucionais da Administração Pública

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SUMÁRIO:  INTRODUÇÃO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (De acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS. 1. Caput do art. 37. 1.1. Princípio da Legalidade. 1.2. Princípio da Impessoalidade. 1.3. Princípio da Moralidade. 1.4. Princípio da Publicidade. 1.5. Princípio da Eficiência. 2. Outros Princípios Constitucionais Explícitos. 2.1. Princípio da Licitação. 2.2. Princípio da Prescritibilidade dos ilícitos administrativos. 2.3. Princípio da Responsabilidade da Administração Pública. 2.4. Princípio da Participação. 2.5. Princípio da Autonomia Gerencial. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS. 1. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e Princípio da Autotutela. 2. Princípio da Finalidade. 3. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


INTRODUÇÃO

A denominada função administrativa do Estado submete-se a um especial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito público ou regime jurídico-administrativo. Sua característica essencial reside, de um lado, na admissibilidade da idéia de que a execução da lei por agentes públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente predomine sobre o interesse privado; e de outro, na formulação de que o interesse público não pode ser livremente disposto por aqueles que, em nome da coletividade, recebem o dever-poder de realiza-los. Consiste, na verdade, no regime jurídico decorrente da conjugação de dois princípios básicos: o princípio da supremacia dos interesses públicos e o da indisponibilidade dos interesses públicos.

Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO:

"Estes, são princípios gerais, necessariamente não positivados de forma expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos alicerces jurídicos do exercício da função administrativa dos Estados. Todo o exercício da função administrativa, direta ou indiretamente, será sempre por eles influenciados e governado" (1)

Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constituição Federal positivou os princípios gerais norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que integram a Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Destarte, os princípios inerentes à Administração Pública são aqueles expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita ou tácita.

Antes de procedermos à analise de cada um dos princípios que regem o Direito Administrativo, cabe novamente acentuar, que estes princípios se constituem mutuamente e não se excluem, não são jamais eliminados do ordenamento jurídico. Destaca-se ainda a sua função programática, fornecendo as diretrizes situadas no ápice do sistema, a serem seguidas por todos os aplicadores do direito.


PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
(De Acordo Com A Emenda Constitucional n.º 19/98)

Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. Assim, MEIRELLES elabora o seu conceito:

"Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas ". (2)

A Administração Pública, ainda, pode ser classificada como: direta e indireta. A Direta é aquela exercida pela administração por meio dos seus órgãos internos (presidência e ministros). A Indireta é a atividade estatal entregue a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, fundações), que foram surgindo através do aumento da atuação do Estado.

A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios inerentes à Administração Pública:

"Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência " (3)

Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os órgãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), nas também de preceitos genéricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta, ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações governamentais ou estatais (4).

Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são, portanto, os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo, como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o da responsabilidade das pessoas jurídicas (inc. XXI e §§ 1.º a 6.º). Todavia, há ainda outros princípios que estão no mesmo artigo só que de maneira implícita, como é o caso do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.

Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princípios constitucionais da Administração Pública.


PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS

Caput Do Art. 37

Conforme mencionado anteriormente, os princípios constitucionais explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de maneira expressa. Assim, são eles: o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.

Passemos, então, a estuda-los uniformemente.

Princípio Da Legalidade

Referido como um dos sustentáculos da concepção de Estado de Direito e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio da legalidade vem definido no inciso II do art. 5.º da Constituição Federal quando nele se faz declarar que:

"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".

Desses dizeres decorre a idéia de que apenas a lei, em regra, pode introduzir inovações primárias, criando novos direitos e novos deveres na ordem jurídica como um todo considerada (5).

No campo da administração Pública, como unanimemente reconhecem os constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radicalmente diferente a incidência do princípio da legalidade. Aqui, na dimensão dada pela própria indisponibilidade dos interesses públicos, diz-se que o administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, "só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". Não pode este por atos administrativos de qualquer espécie (decreto, portaria, resolução, instrução, circular etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo não fornecer, em boa dimensão jurídica, ampara a essa pretensão (6). A lei é seu único e definitivo parâmetro.

Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apropriada a afirmação de que o que não é proibido é permitido, no mundo público assume-se como verdadeira a idéia de que a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza.

Deste modo, a afirmação de que a Administração Pública deve atender à legalidade em suas atividades implica a noção de que a atividade administrativa é a desenvolvida em nível imediatamente infralegal, dando cumprimento às disposições da lei. Em outras palavras, a função dos atos da Administração é a realização das disposições legais, não lhe sendo possível, portanto, a inovação do ordenamento jurídico, mas tão-só a concretização de presságios genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da função legislativa.

Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de MELLO:

"Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral" (7).

De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão. Contrariamente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre nós, a edição dos denominados decretos ou regulamentos "autônomos ou independentes". Como se sabe, tais decretos ou regulamentos não passam de atos administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido objetivo de disciplinar situações anteriormente não reguladas em lei. E, sendo assim, sua prática encontra óbice intransponível no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princípio da legalidade em nossa Lei Maior (8).

Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o regulamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente existentes. Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida como manifestamente inconstitucional.

Princípio Da Impessoalidade

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de privilegiamento ou da imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse princípio pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prática do ato e a impessoalidade do próprio administrado como destinatário desse mesmo ato (9).

Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizações administrativo-governamentais não sejam propriamente do funcionário ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pública que a efetiva (10).Custeada com dinheiro público, a atividade da Administração Pública jamais poderá ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do exercício funcional, se viu na condição de executa-la. É, por excelência, impessoal, unicamente imputável à estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prática, para todos os fins que se fizerem de direito.

Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro dessa particular acepção examinada, podemos mencionar a realização de publicidade ou propaganda pessoa do administrador com verbas públicas (11) ou ainda, a edição de atos normativos com o objetivo de conseguir benefícios pessoais (12).

No âmbito dessa particular dimensão do princípio da impessoalidade, é que está o elemento diferenciador básico entre esse princípio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonômica não abarca, em seus direitos termos, a idéia da imputabilidade dos atos da Administração ao ente ou órgão que a realiza, vedando, como decorrência direta de seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a possibilidade de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, reside a diferença jurídica entre ambos.

Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve ter sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador, mas na própria pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que este não pode e não deve ser favorecido ou prejudicado, no exercício da atividade da Administração Pública, por suas exclusivas condições e características.

Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao menos de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou a impor sanção a alguém em decorrência de favoritismos ou de perseguição pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com a Administração, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas características pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predileções ou discriminações de qualquer natureza.

Será, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princípio, nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decisões administrativas voltadas à satisfação da agremiação partidária ou facção política a que se liga o administrador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que tenham por objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e simples (desvio de poder).

Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por inteiro no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia, bem como no do próprio princípio da finalidade.

Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:

"No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia" (13).

Princípio Da Moralidade

Já na Antiguidade se formulava a idéia de que as condições morais devem ser tidas como uma exigência impostergável para o exercício das atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Sólon a afirmação de que um "homem desmoralizado não poderá governar".

Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o princípio da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da ciência jurídica (14), capaz de fornecer, ao lado da noção de legalidade, o fundamento para a invalidação de seus atos pelo vício denominado desvio de poder (15). Essa moralidade jurídica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da própria Administração, uma vez que ao agente público caberia também distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como já proclamavam os romanos "nem tudo que é legal é honesto" (nort omne quod licet honestum est) (16).

Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no caput do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão, sua não incidência vinculante sobre todos os atos da Administração Pública. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessário que seus tos estejam verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, a padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não apenas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de direito.

Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio, hoje agasalhado na órbita jurídico-constitucional:

"Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica" (17).

Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer cidadão possa ser considerado parte legítima para a propositura de ação popular que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, à própria moralidade administrativa.

Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse princípio, a nossa Lei Maior trata também da improbidade administrativa.

A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4.º).

Deste modo, conceitua CAETANO:

"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer" (18).

A moralidade administrativa e assim também a probidade são tuteladas pela ação popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A improbidade é tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, § 4.º, in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, podendo vir a configurar a prática de crime de responsabilidade (art. 85, V).

Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se limita apenas a exigir a invalidação – por via administrativa ou judicial – do ato administrativo violador, mas também a imposição de outras conseqüências sancionatórias rigorosas ao agente público responsável por sua prática.

Princípio Da Publicidade

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por seu público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.

Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposição expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele constituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder é exercido informações e atos relativos à gestão da res publica e as próprias linhas de direcionamento governamental. É por isso que se estabelece, como imposição jurídica para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus atos.

Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princípio:

"Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração Pública, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos estatais competentes e por toda a sociedade" (19).

A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administrativo (20), "não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige" (21).

No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da Administração, tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por meio da publicação (22) do ato, como por sua simples comunicação (23) a seus destinatários.

É relevante observar, todavia, que também a publicação como a comunicação não implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos destinatários. Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará se na realidade fática o conhecimento da existência do ato e de seu conteúdo tenha ou não chegado à pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicação ou a comunicação dentro das formalidades devidas, haverá sempre uma presunção absoluta da ciência do destinatário, dando-se por satisfeita a exigência de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim não determinarem.

Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a comunicação protocolada na repartição competente chegou ou não às mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residência do destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.

Nesse sentido, afirma MELLO:

"O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo juridicamente desnecessário para que este se repute como existente (...). Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o destinatário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato" (24).

Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atos da Administração Pública. Normalmente, esse dever é satisfeito por meio da publicação em órgão de imprensa oficial da Administração, entendendo-se com isso não apenas os Diários ou Boletins Oficiais das entidades públicas, mas também – para aquelas unidades da Federação que não possuírem tais periódicos – os jornais particulares especificamente contratados para o desempenho dessa função, ou outras excepcionais formas substitutivas (25), nos termos das normas legais e administrativas locais (26).

Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgação por meio de outros órgãos de imprensa não escritos, como a televisão e o rádio, ainda que em horário oficial (27), em decorrência da própria falta de segurança jurídica que tal forma de divulgação propiciaria, seja em relação à existência, seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos.

Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em sentido oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos à Administração não necessitam ser publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissível, em regra, a comunicação aos destinatários (28). O dever de publicação recairia, assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja, aos atos externos.

Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos administrativos, nos termos do princípio constitucional em exame, serão diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parâmetros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.

No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos, ou mais especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da existência e do conteúdo desses atos, é de todo importante observar-se que ele não se limita aos atos já publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfeiçoamento pela sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a todo o processo de formação do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatórios de efeitos internos, como despachos administrativos intermediários, manifestações e pareceres.

É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5.º, XXXIII, da CF) (29), o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 37, § 3.º, II) (30). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Público, poderão os prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF) (31), do mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinárias.

É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos após sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar definitiva. As certidões, contudo, não são elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a Constituição só reco0nhece esse direito quando são requeridas para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, b).

É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites constitucionais ao princípio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poderá vir a ser compreendido de modo a que propicie a violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo tido como imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).

Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se que o problema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituição da República, em nada se confunde com o problema da divulgação ou propaganda dos atos e atividades do Poder Público pelos meios de comunicação de massa, também chamadas – em má técnica – de "publicidade" pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa é a publicidade jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos definidos anteriormente. Outra bem diferente é a "publicidade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e governamental. A primeira, como visto, é um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos não serão dotados de existência jurídica. A segunda é mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituição e dentro das expressas limitações constitucionais existentes.

Assim, afirma o § 1.º do art. 37:

" a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos"

Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ação da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informativo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram.

Princípio Da Eficiência

O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema constitucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alteração introduzida pela Emenda Constitucional n. 19.

É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, não trouxe alterações no regime constitucional da Administração Pública, mas, como dito, só explicitou um comando até então implícito (33).

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica normas, qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível.

Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES:

"Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros" (34).

De início, parece de todo natural reconhecer que a idéia de eficiência jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior (35), se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exercício regular de suas competências.

Neste sentido, observa CARDOZO:

"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis" (36).

Tem-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colocados à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resultados com as necessidades públicas existentes.

Estará, portanto, uma Administração buscando agir de modo eficiente sempre que, exercendo as funções que lhe são próprias, vier a aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponível (ação instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possível em relação aos fins que almeja alcançar (resultado final eficiente).

Desse teor, o escólio de CARDOZO:

"Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes" (37).

Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramento do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente reforçar o sentido valorativo do princípio da economicidade, que, incorporado literalmente pelo art. 70 (38), caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o dever de eficiência do administrado na gestão do dinheiro público.

Outros Princípios Constitucionais Explícitos

Princípio Da Licitação

Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços, compras ou de alienações do Poder Público.

A Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no mercado para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com padrões exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes negociais.

É dessa conjugação de imposições que nasce o denominado princípio da licitação. Consoante, CARDOZO define este princípio;

" De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que determina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento administrativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados" (39)

O art. 37, XXI, alberga o princípio nos termos seguintes:

"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".

Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo constitucional imposto a todos os entes da Administração Pública (40), na conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita à lei definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação.

Porém, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitação é um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municípios compete legislar suplementarmente sobre a matéria no que tange ao interesse peculiar de suas administrações.

Princípio Da Prescritibilidade Dos Ilícitos Administrativos

A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Logo, não é de se estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer tanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius persequendi.

Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio:

"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento".

Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário.

Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA:

"É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius)" (41).

Princípio Da Responsabilidade Da Administração

O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constituição Federal, cuja compostura verifica-se que:

"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado.

Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se-á sempre que o agente estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exercício da função pública, não importando se age em nome de uma pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos (42).

Destare, a obrigação de indenizar é a da pessoa jurídica a que pertence o agente. O prejudicado terá que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não contra o agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui também.

Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a Administração Pública encontram-se a exercer propriamente função pública. Por vezes, no âmbito do que admite nossa Constituição, será possível encontrarmos pessoas da Administração Indireta que não estejam exercendo tais tipos de atividades, como é o caso, por exemplo, das empresas públicas e das sociedades de economia mista para o exercício de atividade econômica (art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros haverão de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislação civil. Exigirão, em princípio, a configuração da ação dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indenizar.

O mesmo se poderá dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a alguém fora do exercício da função pública. Nesse caso, por óbvio, não haverá de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, § 6.º, de nossa Lei Maior.

Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "só está consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona ‘danos que seus agentes causarem"" (43); Assim sendo, condutas omissivas só podem gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada a culpa do serviço.

No mais, é importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamente subjetiva. Como observa-se pelos próprios termos do citado art. 37, § 6.º, o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa".

Princípio Da Participação

O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que será apenas reproduzido devido à sua efetivação ser dependente de lei.

Diz o texto:

Art. 37, § 3.º .A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em geral);

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Princípio Da Autonomia Gerencial

O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este dispositivo:

Art. 37, § 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.

Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder público. Quando ao contrato das entidades não há maiores problemas porque entidades são órgãos públicos ou parapúblicos (paraestatais) com personalidade jurídica de modo que têm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder público, entendido poder da administração centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem.

Consoante, SILVA discorre a respeito:

"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poderá outorgar aos administradores de tais órgãos uma competência especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinário vai imaginar isso" (44)


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da Administração Pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/3489>. Acesso em: 21 nov. 2014.


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