Hoje o tema se refere às contas públicas do Governo Federal: no Congresso Nacional está em pauta o PLN nº 05/2015, que autoriza o Governo a fechar o ano de 2015 com deficit primário de até R$ 119,9 bilhões. Esse número vai substituir a meta de superavit primário de R$ 55,3 bilhões para a União, prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO em vigor. No TCU, o plenário deve apreciar o Relatório de Gestão Fiscal relativo ao 2º quadrimestre.
O tema que hoje se refere apenas à gestão fiscal pode ser analisado sob a perspectiva da responsabilidade fiscal, e, dependendo da profundidade, pode desencadear parecer pela rejeição das contas do governo, crime de responsabilidade e impeachment.
Contas de 2015
Embora já esteja superado o debate sobre as contas de governo de 2014, uma vez que já houve veredito do Plenário do TCU quanto ao parecer, o País vive e convive com variáveis econômicas e financeiras deste exercício.
É óbvio que o tema tem conotação e reflexos políticos, mas cabe aos operadores do Direito firmar os fundamentos da técnica para que as conclusões sejam sustentáveis, lógicas e coerentes.
Responsabilidade fiscal e matriz de responsabilidade
Desde o Código de Contabilidade Pública de 1922, há um grande balizamento para apresentar receita e despesa com graus de certeza e confiabilidade. Sem esses graus, o controle sobre recursos públicos não pode ser efetivado.
Somente no ano 2000, as finanças públicas passaram a ter uma matriz de responsabilidade para projetar culpa e dolo aos dirigentes dos três poderes. Antes, a responsabilidade se restringia à execução, mesmo quando, por ordem superior, agentes públicos mascaravam números, o que afetava a confiabilidade dos registros.
Há muitas décadas, os que trabalhavam com as ciências das finanças compactuaram com os órgãos de controle para aceitar, tolerar e ignorar gravíssimas deformações. Assim nasceu a “eternização” dos restos a pagar, o cancelamento de empenho de obrigação executada, o silêncio eloquente no endividamento público, a violação à ordem dos pagamentos dos contratos – vide art. 5º da Lei nº 8.666/1993 –, as "malandragens legislativas" para rolar precatórios, contratações de empréstimos com organismo internacional com cláusulas para gerar serviços de consultoria para servidores públicos, etc.
Embora não tenha corrigido essas distorções, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF criou modestos mecanismos para uma matriz de responsabilidade, entre os quais destacam-se dois relatórios: o Relatório Resumido de Execução Orçamentária, constante do art. 52 da LRF, com periodicidade bimestral; e o Relatório de Gestão Fiscal, art. 54 da LRF, que é por quadrimestre. Como o primeiro consolida informações de todos os poderes, a responsabilidade é do Poder Executivo; o segundo, emitido pelos titulares de cada poder, implica responsabilidade desses dirigentes máximos. Assim que foi promulgada a LRF, o TCU chegou a multar presidentes de tribunais pelo simples fato de descumprirem o prazo de publicação.
Metas Fiscais
As metas fiscais são definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. Nesse sentido, dois instrumentos instituídos pela LRF merecem destaque: o Anexo de Riscos Fiscais, em que “serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem”; e o Anexo de Metas Fiscais, em que “serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.
Limitação de Empenho
Pode ocorrer de a receita não vir a ser arrecadada na proporção estimada, razão pela qual a LRF previu que, no final do bimestre, já estando ciente desse fato, o Poder Executivo informe aos demais poderes para que promovam "limitação de empenho". Esse ato é praticado pelo titular de cada poder e pelos dirigentes do Ministério Público e do Tribunal de Contas. Com esse comando – art. 9º da LRF –, permitiu-se que cada dirigente racionalizasse as contas de despesa e, ao mesmo tempo, preservasse os atos jurídicos já praticados que implicassem a contração de obrigação. Na prática, muitos órgãos alteram empenhos emitidos, inclusive de obrigações executadas – prática ilegal e criminosa.
Com o mecanismo bimestral de aferição, o legislador criou instrumentos para garantir um dos fundamentos das finanças públicas: o equilíbrio entre receitas e despesas. Inteligência do art. 4º, inc. I, e § 1º do art. 1º da LRF.
Em breve passagem do voto do ministro Augusto Nardes no julgamento das contas de 2014, colhe-se que essa limitação de empenho é ato vinculado; a omissão atrai responsabilidade suficiente para implicar proposta de rejeição de contas. Note:
A análise efetuada revelou de forma transparente a prática ilegal que fora cometida pelo executivo, ao não ampliar o contingenciamento com base na meta em vigor no exercício em exame, em desacordo com o art. 9º da LRF, o que caracteriza forte indício de abuso de poder, dado que a conduta ilegal se prende à omissão, pela Chefe do Poder Executivo em 2014, no dever de, na condução da programação financeira e orçamentária, praticar ato vinculado, não lhe sendo permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao determinado na LRF.
Equilíbrio de contas e revisão de metas
O tema que tomou expressão hoje diz respeito à possibilidade ou não de serem revistas as metas fiscais durante o exercício financeiro.
A resposta é sim, mas com reflexos jurídicos diferentes, segundo as causas distintas.
Num amplo espectro de responsabilidade, tudo que ocorre em solo nacional pode, em tese, ser imputado ao dirigente máximo ou à direção do País. Mas esse postulado de filosofia vai se limitando progressivamente em círculos ou esferas – teoria desenvolvida pelos alemães – em que o raio de ação decorre da vontade e define o elemento subjetivo sobre o alcance e a influência do ato.
Assim compreendida a questão, com essa perspectiva, pode-se alterar as metas fiscais, mas deve-se imputar responsabilidade ao dirigente que deixou de promover a limitação de empenho – que é ato vinculado. Mas as novas questões são: e se, mesmo tendo limitado empenho, o equilíbrio das contas continuar comprometido? E se as metas fiscais não puderem ser atingidas?
Em lição colhida do mesmo relator, ministro Augusto Nardes, foi registrado o seguinte: “[...] a alteração da meta de resultado primário ou a justificativa de seu não alcance revelam-se como opção legitimamente válidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparência que deve nortear a gestão fiscal”.1
Com mais vigor, destacou o ministro:
Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de redução da meta de superávit primário por meio de mudança da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Registre-se que tal medida já foi adotada pela União em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise financeira global, não havendo impedimento para que a retificação semelhante ocorresse em 2013, ainda que por motivação diversa.
Mostra-se legítimo impor o dever de alterar ou atualizar as metas fiscais, até porque, entre a proposta da LDO e a execução do orçamento, há um período de mais de 12 meses, em média. Note que, entre janeiro e outubro de 2015, o IPCA acumulado, previsto em 6,5%, já alcança 9,7%, e o PIB real, estimado em 0,8%, pela FOCUS do Banco Central, está negativo –em -2,97%.
É evidente que tais fatos legitimam a alteração/atualização das metas fiscais.
Conclusão
A LRF não resolveu problemas estruturais da ciência das finanças, mas melhorou a matriz de responsabilidade, fornecendo instrumentos de transparência para o controle social, entre os quais a limitação de empenho. Esse instrumento é caracterizado como ato vinculado.
No julgamento das contas de 2014, o TCU sustentou que integra a esfera de responsabilidade dos dirigentes de poder, no caso do chefe do Poder Executivo, o dever de encaminhar proposta de alteração/atualização das metas fiscais quando os demais instrumentos disponibilizados pela LRF se mostrarem ineficazes à contenção de despesa.
Nota
1 TCU. Processo TC nº 005.335/2015-9. Acórdão nº 1.464/2015 – Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes.
