A recepção da chamada "guerra ao terror" pelo ordenamento jurídico internacional

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Quando George W. Bush declarou estado de guerra logo após 11 de setembro, surgiram diversas controvérsias: seria possível declarar guerra à Rede Mundial de Terrorismo que possui diversas facções espalhadas e camufladas por todo o planeta? Essa expressão "Guerra ao Terror" tem algum sentido jurídico?

Sumário: 1. Considerações Iniciais. 2. Uma Breve Evolução Histórica do Terrorismo e a Problemática de sua Conceituação. 3. Terrorismo e o Estado. 4. O Jus in Bello e a Legítima Defesa em Face à Luta contra o Terrorismo. 5. A atuação dos Estados e das Organizações Internacionais na Busca de Medidas para Prevenir, Combater e Punir o Terror. 6. Conclusões. 7. Referências Bibliográficas.


Considerações Iniciais

O terrorismo sempre foi uma ameaça à paz e a incolumidade da sociedade. No século XX, particularmente na Guerra Fria, atos terrroristas se proliferaram pelas nações sem resultar, no entanto em uma concreta e absoluta mobilização global.

O 11 de Setembro de 2001 ficou marcado como um divisor de águas no Direito Internacional. A partir do momento em que as Torres Gêmeas do World Trade Center em Nova York foram abaixo, a comunidade internacional se mobilizou e começou a procurar meios para combater e erradicar a primeira grande ameaça a paz do Séc. XXI: o terrorismo.

Quando o Presidente dos EUA, George W. Bush declarou estado de guerra logo após as tragédias ocorridas, abriu-se uma lacuna na seara do Direito Internacional, o que ensejou o surgimento de diversas controvérsias: Seria possível declarar guerra à Rede Mundial de Terrorismo que possui diversas facções espalhadas e camufladas por todo o planeta? Como essa guerra declarada contra um grupo indeterminado de criminosos iria ser recepcionada pelo Ordenamento Jurídico Internacional? Quais seriam as formas de combate para combater esse beligerante? Afinal, essa expressão "Guerra ao Terror" tem algum sentido jurídico?

O tema central deste artigo visa responder essas indagações e por tabela integrar e complementar a lacuna iminente, procurando explicar de forma clara e sucinta o tratamento jurídico que essa ação repressiva contra o terror vem recebendo.

Para tanto, é preciso conhecermos as noções gerais sobre o terrorismo e as suas formas de exercício, bem como conhecermos as hipóteses de aplicabilidade do jus in bello no combate a esses atos bárbaros. Por fim, é de suma importância sabermos as atuações concretas dos Estados e das Organizações Internacionais nessa batalha e as medidas e sanções que estão sendo aplicadas para localizar, render e punir os responsáveis por esses crimes que têm provocado tanta insegurança e medo aos cidadãos de bem.


Uma Breve Evolução Histórica do Terrorismo e a Problemática de sua Conceituação

Embora sua prática tenha se dado já na Antigüidade, mais precisamente na Palestina, e na Idade Média, com a sociedade secreta dos Hashishins espalhando o medo na Pérsia, o terrorismo nos moldes atuais tem sua origem na Revolução Francesa.

A palavra Terror foi usada com a conotação político-jurídica pela primeira vez na França Revolucionária, durante o governo de Robespierre e consistia num meio de legítima defesa da ordem social.

A sistematização do terrorismo se deu no Séc. XIX, com a sua introdução no anarquismo, pensamento cujos fundamentos eram espalhar o terror contra o Estado e incitar a sociedade contra a máquina estatal e a figura do revolucionário sem piedade, este último preceito defendido fervorosamente por Bakunin.

A prática terrorista foi usada pelos revolucionários russos na luta contra os czares. Naquela época, conforme nos relata Sarah Pellet, "o terrorismo era então utilizado por agrupamentos políticos como um meio de ação cujo objetivo era derrubar o poder vigente em um determinado país." (Brant, 2003, p.11), restringindo-se então ao Ordenamento Jurídico Interno.

O terrorismo ganhou dimensões internacionais no período entre-guerras. E a partir daquele momento passou a ser visto como um fenômeno criminoso de interesse global, e o passo inicial para tal se deu com a Convenção de Genebra sobre o assunto em 1937.

No entanto, mesmo com essa evolução, ainda não existe uma homogeneidade acerca do conceito do que seja realmente terrorismo. A citada Convenção de 1937 definiu em seu artigo 1º que a expressão atos terroristas quer dizer fatos dirigidos contra um Estado, e cujo objetivo ou natureza é provocar o terror em pessoas determinadas, em grupos de pessoas ou no público. No entanto, a problemática não encerrou na Convenção. Diversas legislações internas estabeleceram os ditames da prática terrorista, assim como os doutrinadores procuraram definir o que seriam terroristas.

A legislação inglesa deu um importante passo para a conceituação o terrorismo com o Terrorism Act 2000 que assim o define como

(...) uma ação ou uma omissão quando o uso ou ameaça é feito com propósitos políticos, religiosos ou ideológicos e que esta ação ou omissão inclui "inter alia" séria violência contra uma pessoa, sérios danos a uma propriedade ou cria um sério risco à saúde ou segurança do público ou uma parte do público. (Brant, 2003, p.16)

Mesmo diante dessa inúmera quantidade de conceitos, podemos inferir que em todos eles delineiam as características-mestras do terrorismo: a) utiliza a violência para intimidar as pessoas; b) visa atingir uma sociedade ou pré-determinada; c) possuem um motivo de cunho político-ideológico-religioso. A essas características, podemos acrescentar ainda a lição do ilustre douto Celso Duvivier Albuquerque Mello, que complementa a nossa explanação com as seguintes características: "(a) imprevisível e arbitrário; b) a vítima não tem meios de evitar; c) é amoral, no sentido de que não leva em consideração argumentos humanitários".(2001, p. 969).

Com isso, é válido afirmar que, embora eles sejam heterogêneos, os diversos conceitos acerca do terrorismo, sejam eles no âmbito do Direito Interno ou Internacional, sejam oriundos da doutrina, da jurisprudência, dos tratados ou das legislações, possuem uma mesma raíz e por isso se convergem entre si.


Terrorismo e o Estado

Bastante interligada tem sido no decorrer da história essa relação ente o terrorismo e o Estado. O envolvimento desses dois institutos pode tanto se convergir como podem se opor entre si. Celso Duvivier Albuquerque de Mello nos ensina que "o terrorismo pode ser tanto do governo como daqueles que contestam o governo. O praticado pelas entidades governamentais consiste no uso de terror com a finalidade de obter um determinado comportamento" (2001, p. 969).

O terrorismo de Estado foi utilizado no governo de Robespierre durante a Revolução Francesa. Ele consiste na prática por serviços especializados e no início visam apenas os contestadores, posteriormente as minorias e por último o próprio Estado. Essa modalidade é usada ainda hoje em regimes de ditadura tirânica e, embora não tenham aparecido provas concretas, especula-se que o Regime Militar do Brasil (1964-1984) fazia o uso de atos terroristas para intimidar certos grupos ideológicos de oposição ao Governo.

Existem também o terrorismo dos que contestam o Governo. É muito comum nesse caso haver confusões com o chamado Direito à Resistência Armada. No entanto os dois institutos são totalmente distintos no que cerne a receptividade perante o Ordenamento Jurídico e a própria natureza de ambos os atos. O Direito à Resistência é inerente a todos os processos civilizatórios, é sempre dirigido contra a ordem político-jurídica estabelecida, a qual pretende alterar por ela está eivada de corrupção, nunca se direcionando a sociedade, ao contrário, sempre busca apoio nesta para obter os seus objetivos. Já o terrorismo de direciona contra todos, usando a violência como forma de absoluta coação contra toda a sociedade e a ordem político-jurídica sem distinção, impondo "um certo constrangimento público ao aparato estatal bem como a alguns dos setores privados ligados ao Estado, ou à relações deste com a sociedade internacional." (Brant, 2003, p. 453)

Há ainda uma terceira interligação entre Estado e terror, que consiste na proteção e/ou apoio daquele aos grupos terroristas. O exemplo mais evidente é o Regime Talibã, enquanto este estava no comando do Afeganistão. Eles embora não praticassem o chamado "terrorismo de Governo", eles protegiam o líderda Rede Al Qaeda, Osama Bin Laden, se recusando a entregá-lo aos Estados que estavam procurando-o para o seu julgamento pelos crimes que cometera Situação semelhante no passado no caso EUA x Líbia em 1985, quando o ditador desta nação, Muamar Kadafi abrigou o terrorista palestino Abu Nidal, responsável pelos atentados aos aeroportos de Roma e Viena. Este foi um dos motivos que levou o então governo de Ronald Reagan a bombardear o país africano.


O Jus in Bello e a Legítima Defesa em Face à Luta Contra o Terrorismo

Pela doutrina tradicional, a guerra é uma luta armada entre Estados, desejada ao menos por um deles e empreendida tendo em vista um interesse nacional. Com a evolução do DI e das Relações Internacionais no qual tem-se buscado resolver os litígios de forma diplomática e pacífica, a guerra hoje, de um modo geral, passou a ser considerado crime internacional, e em conseqüência, com a proibição expressa do uso da força na Carta da ONU em 1945, o jus ad bellum não existe mais para os Estados. No entanto, o mesmo documento permite os conflitos armados quando Conselho de Segurança, por motivo compatível aos interesses da Organização assim resolverem (art. 2º, §4º), no caso de luta pela autodeterminação dos povos e no exercício da legítima defesa (art. 51).

Portanto, ainda é permitido o conflito armado, desde que ela não extrapole os limites estabelecidos pela ONU. No entanto, trata-se de uma permissão regulamentada, na qual os beligerantes devem respeitar os limites estabelecidos pelas Convenções de Haia (1907), do Direito Humanitário de Genebra (1949) e de Nova York (1981), além de é claro, o disposto na Carta da ONU. A violação dessas Convenções, que compõem o chamado "jus in bello" acarreta na responsabilidade internacional do Estado e este poderá responder por crime de guerra.

A guerra fundamenta-se em dois princípios que devem ser rigorosamente observados no seu exercício: o princípio da necessidade e o princípio da humanidade. O princípio da necessidade reza que para se conseguir a vitória, não há qualquer restrição nos meios a serem empregados, negando assim o jus in bello. Tal princípio não foi albergado pelo Ordenamento Jurídico Internacional. O princípio da humanidade visa equilibrar o princípio da necessidade, delimitando-o de forma que grupos inocentes não sofressem as terríveis seqüelas de uma guerra. Antes dos atentados de 11 de Setembro, havia uma tendência de que o princípio da necessidade caísse em desuso, no entanto, aparentemente esse princípio vem retomando força no combate a onda terrorista. E para evitar que novas tragédias ocorram, faz necessário o princípio da humanidade para igualar o peso na balança.

Com as tragédias ocorridas em Nova York e Washington D.C., começou a surgir na ONU discussões sobre a possibilidade do emprego da legítima defesa, tendo por base o conflito armado e a aplicação do jus in bello contra os grupos terroristas. A questão facilmente se resolveria se por trás desses grupos houvesse uma prova concreta de que algum Estado estaria patrocinando as ações violentas. No entanto, as dificuldades surgem quando há dúvida fundada sobre a participação estatal em algum desses grupos criminosos, ou simplesmente estes não contam com o apoio daquele.

Tem se debatido para esses casos a hipótese do uso da legítima defesa preventiva, que consiste em atacar diante de uma ameaça iminente, mas ainda não efetivada. O uso da legítima defesa preventiva envolvendo ações terroristas foi invocado pelos EUA em 1986 contra a Líbia, sob o argumento de que esta estava protegendo os responsáveis pelos atentados contra soldados americanos na então Berlim Ocidental. Nessa ocasião, alguns Estados do Conselho de Segurança crentes da inocência da Líbia, evitaram questionar a licitude da legítima defesa.

Com a Resolução n. º 1.368/2001 do Conselho de Segurança da ONU, ocorreu um marco inédito no Ordenamento Jurídico Internacional. Embora já houvesse o uso efetivo da força em respostas a atos terroristas como no já citado caso EUA x Líbia, foi a primeira vez que a ONU autorizou a legítima defesa para responder a um ataque terrorista. Conforme nos relata Ana Flávia Velloso, "o texto invoca o direito natural à legítima defesa, individual ou coletiva e, qualificando os atentados terroristas como ameaças a paz e a segurança nacional em clara alusão ao Capítulo VII da Carta das Nações Unidas (...)" (Brant, 205, p. 205.). Com isso, através desta Resolução, os EUA e seus aliados receberam permissão para exercerem o direito à legítima defesa

Isso não quer dizer, entretanto que tem sido pacífico o entendimento da aplicação do jus in bello contra grupos terroristas. Alain Pellet, em uma explicação bastante sábia sobre os atentados de 11 de Setembro, nos revela que

poderíamos em última análise, qualificá-los como crimes contra a humanidade, na concepção dada pelo artigo 7º do Estatuto da Corte Penal Internacional, já que se trata, seguramente, de atos desumanos "perpetrados no quadro de um ataque generalizado ou sistematizado dirigido contra uma população civil e em conhecimento de causa. (Brant, 2003, p.175)

Deveras. A situação não configuraria uma guerra, visto ser difícil saber contra quem se deverá realizar o conflito armado e até mesmo porque o Direito Internacional parece só agora estar buscando uma adaptação para recepcionar novos meios de coibir o terror. No entanto, o fato de o próprio Estatuto da Corte Penal Internacional não ter entrado em vigor parece dificultar mais o encerramento da questão.

Entretanto, com a invasão militar Norte-Americana ao Afeganistão sob o pretexto de que o então governo local naquela época, o Regime Talibã se recusava a entregar o chefe da Rede Al Qaeda e principal acusado pelo planejamento dos atentados a Nova York e Washington Osama Bin Laden, ficou claro que o Estado que financiar o terrorismo ou proteger terroristas poderá sofrer, ainda que de forma indireta, com as conseqüências de um conflito armado em seu território. Diante da realidade viu-se concretizada a aplicação do jus in bello numa ação de resposta ao terror, embora o assunto ainda não tenha encontrado suas bases fixas no Direito Internacional.


A atuação dos Estados e das Organizações Internacionais na Busca de Medidas para Prevenir, Combater e Punir o Terror

Não é de hoje que os Estados e as Organizações Internacionais buscam medidas para cercear o Terror. Houve uma grande evolução no uso dos meios tradicionais, bem como procuraram-se novos caminhos que este ato tão bárbaro não causasse o medo e a insegurança geral. Diversas Convenções foram assinadas para coibir o terrorismo e imediatamente invocadas após o 11 de Setembro. Podemos destacar: A Convenção Interamericana contra o Terrorismo (2002); a Convenção Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas a Bomba (1988); e a Convenção para a Repressão ao Apoderamento Ilícito de Aeronaves (1970).

Além dessas Convenções, as Organizações Internacionais lançaram mão das Resoluções feitas logo após os ataques a Washington D.C. e Nova York. As mais importantes sem dúvida são as Resoluções n. º 1.368 e 1.373, ambas proferidas pelo Conselho de Segurança da ONU. Esta última Resolução veio como um ponto de equilíbrio para a primeira ao ampliar a competência do Conselho de Segurança da ONU. Ela inova ao impor aos Estados, mesmo que não tenham ratificados, o respeito as Convenções sobre o assunto. Ela focalizou em especial a ação de cortar impedir o financiamento aos grupos terroristas, conforme expõe in verbis:

O Conselho de Segurança,

(...)

Agindo de acordo com o capítulo VII do estatuto da Organização das Nações Unidas,

Decide que todos os Estados membros deverão:

a)Impedir e suprimir o financiamento de atos terroristas;

b)Criminalizar a provisão ou a coleta intencional, por quaisquer meios, direta ou indiretamente, de fundos por seus cidadãos ou em seus territórios com a intenção de que estes fundos sejam usados, ou que se saiba que estes fundos estão sendo usados para a prática de atos terroristas;

c)Congelar sem demora fundos ou outros ativos financeiros ou recursos econômicos de pessoas que cometam ou tentam cometer atos terroristas ou participem ou facilitem a execução de atos terroristas; de entidades de propriedade ou controladas direta ou indiretamente por estas pessoas; e de pessoas e entidades que ajam em favor ou orientadas por pessoas e entidades, incluindo fundos oriundo ou gerados de bens de propriedade ou que sejam controlados direta ou indiretamente por tais pessoas e pessoas/entidades associadas;

d)Proibir seus cidadãos ou quaisquer pessoas ou entidades em seu território de disponibilizar fundos, ativos financeiros, recursos econômicos, serviços financeiros ou correlatos, direta ou indiretamente, para beneficiar pessoas que cometem ou tentam cometer, participem ou facilitem a execução de atos terroristas, de entidades de propriedade ou controladas, direta ou indiretamente, por tais pessoas e pessoas/entidades que ajam em favor ou orientadas por tais pessoas;

(...) (Resolução n. º 1.337/2001)

Essa Resolução contornou o princípio de que todos os tratados só obrigam os Estados que os ratificam. Diante disso, ela demonstra um caráter imperialista e convoca a todos os Estados respeitarem as normas anti-terror agindo em conjunto e colaborando na repressão a proliferação dos focos de grupos radicais, fundamentalistas e intolerantes em seus respectivos terrritórios.

Além da ação das Organizações Internacionais, podemos analisar o papel dos Estados nessa cruzada em favor da paz e da segurança global. Além das legislações internas individuais, os Estados têm agido em conjunto, através da ação de sus respectivas polícias que atuam na fronteira. Um exemplo dessa ação conjunta de forma regionalizada pode ser perfeitamente refletido no Cone Sul da América, onde participam Estados que normalmente não são alvos freqüentes de atentados terroristas. O Brasil por sinal tem tido uma grande colaboração nessa ação conjunta. Invocou o Tratado do Rio na XXIV Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores dos Estados-partes do TIAR, onde foi aprovada a Resolução Ameaça Terrorista nas Américas, estabelecendo o uso de todas as medidas disponíveis para capturar, extraditar e punir aqueles que estejam ligados aos atentados de 11 de setembro de 2001. Coube ao representante brasileiro na OEA presidir a reunião do Comitê Interamericano contra o Terrorismo. A conseqüência desses encontros foi a celebração da Convenção Interamericana contra o Terrorismo em junho de 2002. Dentre os pontos mais relevantes, se destacam as medidas para erradicar o financiamento do terrorismo e a promoção por parte dos Estados-signatários de programas de cooperação técnica e de capacitação para fortalecer as instituições nacionais encarregadas de combater o terrorismo. Até o presente momento ela não foi ratificada pelo Governo Federal. Outra importante contribuição feita pelo Brasil foi na XVI Reunião dos Ministros da Justiça do Mercosul, que se preocupou em reforçar a vigilância das fronteiras dos Estados que integram o Cone Sul da América e celebrou acordos que resultaram no Grupo Especial de Combate ao Terrorismo, permitindo uma ação coordenada, comprometendo os países na troca de informações e na cooperação anti-terror.

E por último há um meio bastante tradicional pelos Estados para reprimir não só o terror como os demais crimes em geral é a extradição. No entanto, nem sempre foi possível extraditar responsáveis por atos terroristas, visto que muitas vezes o terrorismo era qualificado como crime político, e por isso, o infrator teria direito a asilo político. Em 1937, houve a primeira tentativa de qualificar o terrorismo como crime e por isso passível de extradição, mas foi em 1971, através a Convenção da OEA, onde tornou obrigatória a extradição por atos terroristas. O mesmo caminho seguiu a Convenção Européia de 1977 sobre o assunto, que determinava a punição direta feita pelo Estado ao terrorista, ou se este não for competente para tal, a extradição seria concretizada.


Conclusões

A introdução da chamada "Guerra ao Terror" no Ordenamento Jurídico Internacional, representa o primeiro grande desafio desse séc. XXI no tocante as Relações Internacionais.

O triunfo dos EUA no Afeganistão revelou a possibilidade do uso da força sob a égide do jus in bello contra o terrorismo, através da legítima defesa consagrada no art. 51 da Carta da ONU e da Resolução n. º 1.368/2001, no entanto, este meio não revelou ser o mais eficaz, visto que o Regime Talibã foi derrubado, mas as redes de terror continuam espalhados pelo planeta, camuflado dos Estados mais remotos aos mais importantes.

A ação regionalizada de Estados em conjunto parece ser um caminho mais eficaz e imediato, buscando "cortar o mal pela raiz" com uma precisão maior. É essa a tendência a ser utilizada no combate contra o terror, cabendo a aplicação da força em casos de legítima defesa e com o aval das Organizações Internacionais. No entanto, tal tendência se esbarra no animus beligerandi das grandes potências – principalmente os EUA – sempre dispostas a recorrer ao uso da força quando no atual momento o Mundo aclama por paz e pelas soluções mais precisas e que ocasionem menos vítimas.

Em síntese, a chamada "Guerra ao Terror" parece ter sido introduzida forçosamente no Ordenamento Jurídico, graças ao empenho das grandes potências desejosas em combater o crime usando seus poderosos arsenais bélicos. E assim o Direito Internacional do século XXI começa sob o prisma de se adaptar a esse novo fenômeno político-jurídico sem ao menos ter passado pela evolução necessária a qualquer ramo da Ciência Jurídica para ficar receptivo à novos fatos sociais da humanidade.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

LUCENA, Gustavo Carvalho Lima de. A recepção da chamada "guerra ao terror" pelo ordenamento jurídico internacional. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 168, 21 dez. 2003. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4676>. Acesso em: 24 out. 2014.


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