Os efeitos das convenções e recomendações da OIT no Brasil

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Sumário: Apresentação / 1. Os Decretos / 2. Organização Internacional do Trabalho – OIT / 3. A Recepção das Convenções da OIT no Brasil


Apresentação

            Este artigo visa a apresentar um estudo, um pouco mais sistematizado, acerca dos efeitos das normativas produzidas pela OIT no ordenamento jurídico brasileiro. As principais normas produzidas pela OIT são as Recomendações e as Convenções, em torno das quais se tem gerado grande discussão doutrinária. Com efeito, cumpre definir cada uma delas e explicar as diferenças entre ambas. Após esta breve apresentação, este artigo irá, então, apresentar um estudo sobre a forma de internalização no Brasil das Convenções e das Recomendações, bem como irá abordar a questão polêmica da hierarquia destas normas, já incorporadas, dentro de nosso ordenamento jurídico.


1. Os Decretos

            Em princípio cumpre asseverar que os Decretos são a espécie normativa na qual se transformam os tratados internacionais. Em matéria de tratados internacionais, o Brasil é dualista, portanto, exigi-se, para o cumprimento interno das obrigações assumidas internacionalmente, a sua transformação em uma norma interna. Esta norma é o Decreto que contém a ratificação e a promulgação do texto do tratado internacional; é a última fase do iter de internalização dos tratados internacionais e passa a gerar efeitos após a sua publicação no DOU. Assevera o prof. Armando Alvares:

            Estamos absolutamente seguros de que a República Federativa do Brasil adota a teoria dualista. Este posicionamento persiste com a Constituição de 1988. Assim, para não nos estendermos demasiadamente sobre o tema, deixaremos o monismo de lado para tecermos alguns comentários sobre o dualismo (1). (grifos nossos)

            Assim, os tratados, não importa o conteúdo material, objeto de sua obrigação, para gerarem efeitos no ordenamento jurídico brasileiro, devem passar por um processo especial que os tornará uma norma interna. Todos os tratados, portanto, se transformam em Decretos (2).


2.Organização Internacional do Trabalho - OIT

            Cumpre lembrar que a OIT, desde suas origens até sua atual estrutura e suas funções no âmbito da ONU, tem deliberado por meio de Convenções, que têm natureza jurídica de tratados internacionais e, por isso, para gerarem efeitos no ordenamento jurídico brasileiro, devem passar pelo mesmo processo de internalização pelo qual passam os demais tratados internacionais. As Convenções da OIT transformar-se-ão em Decretos. Os Decretos contém, portanto, o texto aprovado pelo Congresso Nacional da Convenção da OIT.

            Vale trazer a classificação que é encontrada no site da OIT e que divide as Convenções em três tipos (3): as Convenções fundamentais, as quais integram a Declaração de Princípios Fundamentais e Direitos no Trabalho da OIT (1998) e que devem ser ratificadas e aplicadas por todos os Estados Membros da OIT; outras quatro convenções referem-se a assuntos de especial importância e foram consideradas como prioritárias; e, por fim, as demais Convenções que por sua vez foram classificadas em 12 categorias agrupadas por temas.

            As Convenções fundamentais são:

            Nº 29 - Trabalho Forçado (1930): dispõe sobre a eliminação do trabalho forçado ou obrigatório em todas as suas formas. Admitem-se algumas exceções, tais como o serviço militar, o trabalho penitenciário adequadamente supervisionado e o trabalho obrigatório em situações de emergência, como guerras, incêndios, terremotos, etc.

            Nº 87 - Liberdade Sindical e Proteção do Direito de Sindicalização (1948): estabelece o direito de todos os trabalhadores e empregadores de constituir organizações que considerem convenientes e de a elas se afiliarem, sem prévia autorização, e dispõe sobre uma série de garantias para o livre funcionamento dessas organizações, sem ingerência das autoridades públicas.

            Nº 98 - Direito de Sindicalização e de Negociação Coletiva (1949): estipula proteção contra todo ato de discriminação que reduza a liberdade sindical, proteção das organizações de trabalhadores e de empregadores contra atos de ingerência de umas nas outras, e medidas de promoção da negociação coletiva.

            Nº 100 - Igualdade de Remuneração (1951): preconiza a igualdade de remuneração e de benefícios entre homens e mulheres por trabalho de igual valor.

            Nº 105 - Abolição do Trabalho Forçado (1957): proíbe o uso de toda forma de trabalho forçado ou obrigatório como meio de coerção ou de educação política; como castigo por expressão de opiniões políticas ou ideológicas; a mobilização de mão-de-obra; como medida disciplinar no trabalho, punição por participação em greves, ou como medida de discriminação.

            Nº 111 - Discriminação (emprego e ocupação) (1958): preconiza a formulação de uma política nacional que elimine toda discriminação em matéria de emprego, formação profissional e condições de trabalho por motivos de raça, cor, sexo, religião, opinião política, ascendência nacional ou origem social, e promoção da igualdade de oportunidades e de tratamento.

            Nº 138 - Idade Mínima (1973): objetiva a abolição do trabalho infantil, ao estipular que a idade mínima de admissão ao emprego não deverá ser inferior à idade de conclusão do ensino obrigatório.

            Nº 182 - Piores Formas de Trabalho Infantil (1999): defende a adoção de medidas imediatas e eficazes que garantam a proibição e a eliminação das piores formas de trabalho infantil.

            As Convenções prioritárias são de 4 tipos:

            Nº 144 - Consulta Tripartite (1976): dispõe sobre a consulta efetiva entre representantes do governo, dos empregadores e dos trabalhadores sobre as normas internacionais do trabalho.

            Nº 81 - Inspeção do trabalho (1947): dispõe sobre a manutenção de um sistema de inspeção do trabalho nas indústrias, no comércio e na agricultura. Tais sistemas devem operar dentro dos parâmetros estabelecidos nestes instrumentos.

            Nº 129 - Inspeção do trabalho na Agricultura (1969): dispõe sobre a manutenção de um sistema de inspeção do trabalho nas indústrias, no comércio e na agricultura. Tais sistemas devem operar dentro dos parâmetros estabelecidos nestes instrumentos.

            Nº 122 - Política de emprego (1964): dispõe sobre o estabelecimento de uma política ativa para promover o emprego estimulando o crescimento econômico e o aumento dos níveis de vida.

            As demais Convenções são classificadas em doze categorias diferentes, a saber:

            1.Direitos humanos básicos

            2.Emprego

            3.Políticas sociais

            4.Administração do trabalho

            5.Relações industriais

            6.Condições de trabalho

            7.Segurança social

            8.Emprego de mulheres

            9.Emprego de crianças e jovens

            10.Trabalhadores migrantes

            11.Trabalhadores indígenas

            12.Outras categorias especiais

            Esta classificação das Convenções da OIT em fundamentais, prioritárias e em doze categorias foi elaborada pela própria OIT e seu inteiro teor pode ser consultado no seu site (4). Para o sistema brasileiro de recepção dos tratados internacionais, entretanto, tanto faz se se trata de uma Convenção fundamental ou prioritária, ambas deverão passar pelo mesmo iter procedimental. A discussão posta pela doutrina pátria refere-se ao status destas Convenções, se teriam hierarquia de lei ordinária federal ou de Constituição, quando contivessem conteúdo de direitos humanos, por força do art. 5º, §2 da CRFB. Ademais, as Convenções consideradas fundamentais teriam, segundo alegam alguns doutrinadores, aplicação imediata.

            Com efeito, por este entendimento, a OIT teria maior ingerência nos assuntos internos dos Estados, fato que toca diretamente na sua soberania e que tem sido amplamente discutido pelos internacionalistas, inclusive, esta prática já ganhou a elegante alcunha de droit d´ingérence.

            Para ilustrar esse debate, vale citar o entendimento de Cançado Trindade, em "Memorial em Prol de uma nova Mentalidade quanto à Proteção dos Direitos Humanos", no qual ressalta que os tratados que ensejam princípios de proteção à pessoa humana devem sempre prevalecer seja sobre que ordenamento jurídico for, pois estes tipos de tratado têm um status diferente. Diz o mestre:

            Como assinala a jurisprudência internacional, os tratados de direitos humanos, diferentemente dos tratados clássicos que regulamentam interesses recíprocos entre as Partes, consagram interesses comuns superiores, consubstanciados em última análise na proteção do ser humano. (5)

            Como bem descreve Cançado Trindade, os direitos fundamentais que tutelam garantias básicas do indivíduo em suas relações de trabalho, positivados em tratados internacionais e devido a sua natureza especial, acabam por adquirir um certo grau de obrigatoriedade que os diferenciam de outros tipos de tratado.

            Malgrado a discussão doutrinária que existe com relação ao status que os tratados internacionais que contenham conteúdo de direitos humanos possuem, para adquirirem vigência no ordenamento jurídico interno brasileiro, independentemente do seu conteúdo material, os tratados internacionais devem passar pelo processo de internalização para que se transformem em Decretos e passem, então, a gerar efeitos jurídicos.

            Por fim, cumpre lembrar que os Decretos possuem hierarquia de lei ordinária federal. Desta forma, o STF tem estabelecido o entendimento no qual os Decretos revogam leis e são por elas revogados. Este entendimento merece melhor atenção, pois esta solução enseja apenas uma regra, a later in time, que sofre exceções quando se trata de Decretos geradores de direitos uniformes ou mesmo quando se tratada de tratados internacionais cujo conteúdo seja direitos humanos. Mais adiante, ainda neste capítulo, este debate será sistematizado à luz da doutrina e da jurisprudência, respeitadas as peculiares exceções que existem e que devem ser estudadas com muita acuidade.

            Por hora, cabe salientar quais os tipos de normas produzidas pela OIT e pelo MERCOSUL, este analisado a seguir.


3.A Recepção das Convenções da OIT no Brasil

            As Convenções da OIT são espécies normativas emanadas da OIT e possuem natureza jurídica de tratados internacionais, como já foi devidamente comentado no início deste artigo. A questão que se impõe é de se saber como ocorre a aplicação destas Convenções no ordenamento jurídico brasileiro.

            Assim como ocorre com as Decisões emanadas pelo MERCOSUL, as Convenções da OIT também devem se submeter ao mesmo iter procedimental de internalização dos tratados internacionais e depois de internalizadas, adquirem status de lei interna. Assim, apenas após a publicação do Decreto as Convenções passam a ter vigência no ordenamento jurídico brasileiro (6). Há quem entenda que as Convenções da OIT sejam um tipo de tratado internacional diferente dos demais tratados assinados pelo Brasil; seriam tratados multilaterais de adesão e se diferenciariam, portanto, dos demais tratados exatamente pela via estreita da negociação.

            Arnaldo Sussekind posiciona-se desta forma (7). Para o autor, devem-se diferenciar os conteúdos dispostos no artigo 49, I e no 84, VIII, da CRFB. Pelo art. 49, I, os tratados são "resolvidos definitivamente" pelo Congresso Nacional. Segundo Sussekind, as Convenções da OIT são internalizadas pelo 49, I e não pelo 84, VIII, isto porque, o art. 84, VIII dispõe que cabe ao Congresso Nacional referendar os tratados internacionais assinados pelo Presidente da República, referendo este que compõe o iter da internalização dentro do qual a ratificação e promulgação pelo Presidente da República finalizam o processo. Pelo art. 49, I, o Congresso Nacional exerce uma função muito importante, pois no caso das Convenções ele acarretaria responsabilidade internacional do Brasil junto à OIT.

            Na prática brasileira da internalização dos tratados internacionais, não se diferencia o art. 49, I do art. 84, VIII, da CRFB. Primeiro, porque o processo de internalização não apresenta regras diferenciadas para os tratados de adesão e para os tratados bilaterais ou mesmo para as normas surgidas de órgãos criados por tratados já internalizados, como ocorre com as Decisões produzidas pelo CMC, que é órgão do MERCOSUL. Segunda razão seria dizer que ambos os dispositivos referem-se ao mesmo objeto, sendo que o art. 49 dispõe sobre a competência do Congresso Nacional e o art. 84 sobre a competência do Presidente da República. Com efeito, são competências que se relacionam, já que o dispositivo que trata da competência do Presidente da República menciona uma das competências do Congresso Nacional. Por esta razão, existem duas correntes sobre o assunto: a defendida por Sussekind e a nossa, pela qual não haveria fundamentos na praxe da internalização para diferenciarmos tais dispositivos. Por este prima, as Convenções submetem-se tanto ao disposto no art. 49, I, quanto ao art, 84, VIII, já que não há diferença entre ambos.

            Há uma peculiaridade, contudo, sobre o momento exato da vigência das Convenções da OIT no Brasil. Como nos ensina Sussekind, devemos diferenciar, quando se trata de OIT, as Convenções self-executing daquelas que não são auto-aplicáveis, chamadas por ele de Convenções de princípios. As self-executing, que são aquelas que têm aplicação imediata, passam a gerar efeitos a partir da publicação do Decreto, de acordo com a LICC. Já as Convenções de princípios que também devem ser internalizadas, apresentam uma característica temporal. Com o depósito de sua ratificação na RIT (8), abre-se o prazo de 12 meses para que o governo brasileiro providencie a edição de medidas com vistas a dar cumprimento aos princípios consagrados na Convenção – lembrando que deve ser, devidamente, internalizada, o que ocorre por meio de Decreto (9). Daí, Sussekind afirmar que nestas Convenções, "(...) a vigência nacional se verifica 12 meses após o depósito do instrumento de ratificação na Repartição Internacional do Trabalho." (10). Este prazo de 12 meses a partir do depósito da ratificação na RIT serve para que a autoridade competente dentro do Estado possa implementar medidas legais para dar cumprimento ao conteúdo destas Convenções (11). Inclusive, o Estado se vincula à obrigação de implementar as medidas necessárias ao cumprimento antes mesmo do Decreto que promulga a Convenção, posto que o termo a quo é contado do depósito e não da publicação do decreto promulgatório da convenção.

            Não se deve deixar de comentar a pertinente observação de Sussekind sobre as Convenções auto-aplicáveis e as não-auto-aplicáveis (12). Chama a atenção Sussekind para a história mundial. A década de 60 foi alcunhada pela ONU como a década da descolonização. Com efeito, um dos objetivos já pautados na Carta de São Francisco foi a criação de uma ordem internacional formada de Estados, todos soberanos sob um único direito internacional. A grande quantidade de novos Estados surgida a partir da década de 60 fez também com que a nova ordem internacional do Pós-II Guerra Mundial aprofundasse a heterogeneidade já existente entre os Estados. Segundo Sussekind, a OIT, ao considerar esta heterogeneidade, iniciou uma produção de normas mais genéricas que são as Convenções de princípios, não-auto-aplicáveis. Assim, cada Estado, à sua moda e ao seu tempo, pode estabelecer a complementação dos direitos consagrados nas Convenções de acordo com seu contexto social, respeitadas as características internas de cada sociedade. Pretender que Suíça e Moçambique respondam da mesma forma às pretensões perquiridas pela OIT é impossível; mas, pretender estabelecer um código de princípios comum a todos os Estados é respeitar a diversidade econômica e cultural entre os Estados e apenas assim se pode edificar uma efetiva harmonização dos objetivos da OIT.

            Com o advento das Convenções de princípios, a OIT possibilitou que os Estados-membros elaborassem normas internas compatíveis com suas respectivas realidades sociais. Assim, a OIT tem conseguido estabelecer um direito trabalhista verdadeiramente universal, visto que adaptado à feição de cada Estado-membro.

            Ainda sobre as Convenções não-auto-aplicáveis, ou de princípios, observa-se que a maioria das Convenções, a partir da década de 60, são deste tipo, pelas razões acima expostas. As Convenções de princípios, por não estabelecerem regras definidas de direito trabalhista, dependem de uma complementação normativa interna que pode ocorrer por meio de qualquer espécie normativa. Como fora ressaltado, os Estados ficam à vontade para estabelecerem a normatização do direito disposto na Convenção de princípios, de acordo com sua ordem jurídica interna.

            A Constituição da OIT prevê que os Estados devem promover, durante os 12 meses subseqüentes do depósito do instrumento de ratificação da Convenção, a adoção das medidas complementares necessárias à efetiva aplicação dos princípios expressos na Convenção. Como o prazo a quo de 12 meses inicia-se a partir do depósito do instrumento de ratificação, o decreto promulgatório que pode ocorrer a qualquer tempo não vincula a obrigação assumida pelo Brasil face à OIT, pois esta obrigação com a OIT surgiu com o depósito da ratificação, anterior à própria promulgação da Convenção internamente (13).

            Quanto à ratificação, as Convenções da OIT devem seguir o mesmo iter procedimental dos demais tratados internacionais (14). Após a ratificação o governo brasileiro deve informá-la a RIT e depois promulgar o Decreto do Executivo. Como ensina Sussekind:

            (...) o Presidente da República expede o decreto de promulgação indicando o Decreto do Legislativo do Congresso Nacional que aprovou a Convenção, a data do registro da ratificação na RIT, o dia em que entrará em vigor para o Brasil; e determina que a convenção, cujo texto reproduz em idioma português, "seja executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém" (15)

            Não se deve confundir o prazo de 12 meses para enviar a Convenção à apreciação da autoridade competente para sua aprovação, que no Brasil, por força do art. 49, I, da CRFB, é o Congresso Nacional, com o prazo de 12 meses que é contado a partir do depósito da ratificação das Convenções na RIT. Neste período de 12 meses a partir do depósito, deve o governo implementar as medidas necessárias ao cumprimento do disposto nas Convenções de princípios.

            As Convenções devem ser incorporadas pelo processo ordinário de internalização dos tratados internacionais; já as Recomendações não estão sujeitas a este processo. As Recomendações, devidamente aprovadas pela Conferência Internacional do Trabalho – CIT -, devem ser adotadas. Por adoção, entende-se que são medidas legais produzidas internamente que visem a dar cumprimento às matérias consagradas nas Recomendações. Como bem expressa o art. 19, § 5º, b e § 6º, b da Constituição da OIT: "tratando-se de recomendação, para que, ciente do seu texto, legisle, total ou parcialmente, sobre o que nela se contém ou adote outras medidas que julgar aconselháveis." (16).

            Mais uma questão controvertida se impõe que é a de se saber se as Recomendações se submetem ao mesmo processo de internalização das Convenções. Com efeito, as Recomendações não se submetem ao processo de internalização, são aplicadas diretamente. Nas Recomendações encontram-se princípios que devem reger o direito trabalhista a ser desenvolvido dentro dos Estados. As Recomendações se parecem com as Convenções de princípios, mas não devem ser confundidas, pois as Convenções de princípios que não são auto-aplicáveis têm natureza de tratado internacional e devem ser submetidas ao processo de internalização; quanto às Recomendações, estas apesar de também ensejarem princípios, não geram, por sua natureza, a obrigação de serem transformadas em normas internas. São uma orientação da OIT de como os Estados devem pautar seu direito trabalhista interno.

            Existe, todavia, uma discussão sobre as Recomendações, expressa em duas correntes doutrinárias. Uma corrente entende que as Recomendações, por não serem tratados internacionais, não precisariam ser apreciadas pelo Congresso Nacional; outra corrente, adotada por Sussekind, prevê a submissão das Recomendações à apreciação do Congresso Nacional. Esta discussão é muito antiga, data praticamente do surgimento das Recomendações na OIT.

            Já na década de 1950, os Ministérios do Trabalho e das Relações Exteriores se digladiavam acerca da necessidade da aprovação do Congresso Nacional às Recomendações. O Presidente da República, seguindo as orientações no Parecer de seu Consultor Geral da República, foi favorável à tese defendida pelo Ministério do Trabalho que asseverava que as Recomendações deveriam ser aprovadas pelo Congresso Nacional (17). Mais tarde, outro Consultor Geral da República, o prof. Adroaldo Mesquita da Costa, veio a discordar do posicionamento adotado anteriormente (18). Entendia o ilustre Consultor que as Recomendações da OIT não deveriam ser submetidas ao Congresso Nacional, mas, sim, aos órgãos técnicos do Ministério do Trabalho que tomando conhecimento do conteúdo da Recomendação, se fosse o caso, poderiam sugerir projeto de lei ou mesmo elaborar normativas no âmbito de sua competência com vistas a implementar os direitos contidos na Recomendação. Tão logo foi divulgado este Parecer, outro Consultor, prof. Romeu de Almeida Ramos, proferiu Parecer contrário, este sendo acolhido pelo então Presidente Médici no sentido de que se deveria, sim, encaminhar as Recomendações ao Congresso Nacional (19). Esta também é a orientação da Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e Recomendações da OIT, em cujos trabalhos encontramos a contribuição de Arnaldo Sussekind que foi nada mais do que o Relator da 36ª Reunião da Conferência – CIT -, em 1953 (20). Por óbvio que a opinião do maior interprete do direito internacional trabalhista no Brasil, Arnaldo Sussekind, é no sentido da necessidade de se submeter as Recomendações à apreciação do Congresso Nacional.

            Inclusive, entende Sussekind que tanto as Convenções quanto às Recomendações devem ser enviadas ao Congresso Nacional dentro daquele prazo de 12 meses que é contado a partir de sua aprovação pela CIT (21) e que pode se estender, excepcionalmente, até 18 meses. Vale citar o mestre: "O governo de cada Estado-membro tem a obrigação de encaminhar as convenções e recomendações às autoridades competentes no prazo de 12 meses, contado do encerramento da reunião da Conferência que as aprovou." (22).

            Ousamos nos filiar a um outro entendimento, diferentemente daquele proferido por Sussekind, lembrando que as Recomendações, por não possuírem natureza de tratados internacionais, não se sujeitam ao crivo do Legislador pátrio. A sua submissão à aprovação do Congresso Nacional agregaria mais uma burocracia ao kafkaniano processo de incorporação de normas internacionais e afastaria nossa prática de recepção de normas internacionais do ideal monista kelsiano na sua forma radical. Considerando-se que as Recomendações são orientações emanadas da OIT, cabe às autoridades competentes de cada Estado-membro, seja no Legislativo, Executivo e até mesmo Judiciário, dentro de suas atribuições internas e respeitadas as esferas de atuação de cada um dos Poderes, por respeito ao check and balances, implementar as normas cabíveis para o efetivo exercício daquele princípio, consagrado na Recomendação. Quando a OIT dispõe que as Recomendações devem ser encaminhadas às autoridades competentes de cada Estado-membro, ela não quer dizer necessariamente que devem ser encaminhadas exatamente ao Poder Legislativo. Entendemos que as autoridades competentes podem ser quaisquer autoridades internas com atribuição legal para receber estas normas e autonomamente produzirem normativas com vistas a dar vida legal aos dispositivos consagrados na Recomendação. Claro que se a matéria constante na Recomendação for reserva de lei ou de lei complementar, cabe ao Congresso Nacional aprová-la, meramente porque é ele o órgão que possui competência constitucional para elaborar leis.

            Para melhor se entender a diferença entre Convenções e Recomendações, segue um resumo do que foi dito (23):

             

            CONVENÇÕES

            RECOMENDAÇÕES

             

            - Se a autoridade competente, na sua soberania, aprovar, cumpre ao Estado-membro comunicar a ratificação formal do diploma internacional à RIT e tomar as medidas necessárias, se for o caso para tornar efetivas as disposições da convenção (art. 19, § 5º, d, da Constituição da OIT)

            - Se a autoridade competente concordar apenas com alguns capítulos ou preceitos da convenção, poderá transformá-los em leis ou adotar outras medidas; sua aprovação, e conseqüente ratificação, entretanto, não será possível, salvo se no próprio instrumento houver sido facultada sua ratificação parcial ou opcional.

            - A autoridade competente poderá transformar um dos seus dispositivos, adotar outras medidas em relação aos mesmos ou ainda, tomar simplesmente conhecimento do diploma internacional, sem aprovar qualquer providência que lhe seja pertinente (art. 19 § 6º, b)

            - Inexiste ratificação por parte do Estado-membro, ainda que a autoridade competente converta suas normas em lei ou que esta já exista em consonância com o instrumento internacional (art. 19, § 6º, d)

             

            Pela carência literária sobre o tema, tem-se feito muita confusão na definição de Convenções e Recomendações, sobremaneira acerca dos períodos de vigência, interna e internacional, denúncia, etc. Há quem entenda que: "Recomendação é a norma da OIT em que não houve um número suficiente de adesões para que ela viesse a se transformar numa convenção." (24). Este entendimento é infundado e demonstra, na verdade, a dificuldade da doutrina de direito do trabalho em lidar com o direito internacional, fato que se reflete, infelizmente, na Justiça do Trabalho. E por falar em justiça do Trabalho, vale citar uma obra que tem contribuído bastante para a informação dos magistrados trabalhistas. Em Direito Internacional para Concurso de Juiz do Trabalho pode se encontrar um estudo bastante objetivo sobre a OIT e sobre as normas produzidas em seu âmbito, cujas principais são as Convenções e Recomendações. Com propriedade, a autora define Recomendações dizendo que:

            (...) vem sendo utilizada para disciplinar tema controvertido ou sobre o qual o direito comparado ainda não revela soluções generalizadas;

            (...) por tratarem, como geralmente ocorre, de matéria sobre a qual à União Federal compete legislar, devem ser submetidas ao Congresso Nacional, para que delas tome conhecimento e promova ou não, total ou parcialmente, a conversão de suas normas em lei. (25)

            Com relação ao crivo do Congresso Nacional, tanto Celso de Albuquerque Mello quanto Sussekind admitem que as Recomendações devem ser enviadas ao Congresso Nacional para que este tome conhecimento do seu teor e, se for o caso, inicie a produção de uma norma para implementar o que lá estiver disposto.

            Existe ainda um outro ponto peculiar no sistema da OIT. As Convenções da OIT não podem ser assinadas pelo plenipotenciário, apenas pelo Presidente da Reunião na Conferência que as aprovou e pelo Diretor Geral da RIT. Isto ocorre exatamente porque as Convenções da OIT não são tratados fechados, mas, sim, tratados de adesão: "Mais correto, por isso, seria dizer-se que os Estados aderem ao tratado multilateral aberto, tal como resulta da terminologia empregada pela Convenção de Viena sobre o direito dos Tratados." (26).

            Pode-se resumir as regras de vigência sobre as Convenções da OIT da seguinte forma (27):

            1.a convenção entrará em vigor, em relação a cada Estado-membro, 12 meses após a data em que houver sido registrada sua ratificação, desde que já vigore no âmbito internacional;

            2.o prazo de validade de cada ratificação é de 10 anos;

            3.após a fluência dos 10 anos, o Estado-membro poderá denunciar a ratificação, mediante comunicação oficial dirigida ao Diretor Geral da RIT, para o devido registro. Todavia, a denúncia surtirá efeito somente 12 meses após o referido registro;

            4.decorrido o prazo de 12 meses após o período de validade da ratificação, sem que o respectivo Estado use da faculdade de oferecer denúncia, verificar-se-á a renovação tácita da ratificação, por mais 10 anos. Nesta hipótese, a faculdade de denúncia renascerá após o decurso do segundo decênio de vigência da ratificação, aplicando-se a mesma regra aos decênios que se sucederem.

            Em princípio, devemos entender como ocorre a vigência das Convenções da OIT. Depois de decorridos 12 meses do depósito do instrumento de ratificação inicia-se o período de vigência das Convenções que é de 10 anos. Desta forma, o prazo de validade de cada Convenção é de 10 anos.

            Decorridos os 10 anos, abre-se um prazo de 12 meses para que os Estados-membros possam denunciar aquela Convenção. Durante os 12 meses subseqüentes aos 10 anos, os Estados podem oferecer a denúncia.

            A faculdade de se retirar das Convenções, portanto, é garantida aos Estados-membros da OIT. Cada Estado, de acordo com seu sistema, vai livremente definir qual seria o órgão competente para realizar a denúncia, pois "A OIT não dispõe sobre a competência dos órgãos estatais dos seus membros para a decisão sobre a denúncia de convenção ratificada" (28).

            Em suma, a denúncia só poderá ocorrer quando findo o prazo de 10 anos (29). A denúncia será realizada por meio de um registro encaminhado ao Diretor Geral da RIT -Repartição Internacional do Trabalho -, não se esquecendo do prazo de 12 meses para realizá-la. Feito o registro da denúncia, o Estado denunciante deve aguardar mais 12 meses, contados a partir do registro, para se considerar livre da obrigação assumida naquela Convenção (30).

            Se decorridos os 10 anos e os 12 meses subseqüentes sem que o Estado ofereça a denúncia, a Convenção será considerada tacitamente prorrogada por mais um período de 10 anos e assim sucessivamente.

            De acordo com as regras estabelecidas pelo tratado constitutivo da OIT para a denúncia das suas Convenções pelos Estados-membros, como foi demonstrado, os Estado podem comunicar a denúncia apenas após transcorrido o prazo de 10 anos de vigência da mesma (31). Então, como se pode admitir que o Judiciário brasileiro, utilizando a regra later in time, venha a revogar Convenção por lei posterior, seja por exegese de mera temporalidade ou mesmo especialidade da norma revogadora. De onde se conclui que, quando o Judiciário revoga Decreto, nestas circunstâncias, ele está ferindo, na verdade, a Constituição da OIT, na qual estão dispostas as regras sobre a denúncia e a vigência de suas Convenções.

            Quanto ao órgão competente para denunciar as Convenções da OIT, existem duas correntes. Uma entende que a denúncia das Convenções deve seguir o rito ordinário das denúncias dos demais tratados internacionais, cabendo, portanto, ao Presidente da República realizá-la. Outra corrente, defendida pelo ilustre mestre Arnaldo Sussekind, propugna que a denúncia das Convenções da OIT deve se operar com a autorização do Congresso Nacional. Entende Sussekind que, assim como as Convenções dependem do referendum do Congresso Nacional para serem internalizadas, também devem se submeter ao mesmo órgão para serem denunciadas. Como diz o mestre (32): "(...) parece-nos injurídico admitir sua revogação por simples ato administrativo do Poder Executivo." (33).

            Data venia o ilustre mestre, na prática brasileira, as Convenções da OIT vêm sendo denunciadas por ato do Presidente da República, como é de praxe para os demais tratados internacionais. Ademais, a denúncia realizada pelo Presidente da República não obsta que o Congresso Nacional adote integralmente o texto da Convenção denunciada em forma de um projeto de lei que, sendo aprovado, inclusive mesmo sem a concordância do Presidente da República, pela inteligência do art. 66, § 4º da Constituição Federal, tornar-se-á lei federal e passará, portanto, a operar os efeitos gerados outrora pelo Decreto, objeto da Convenção denunciada.

            Há, ainda, um outro argumento para defender que a denúncia possa ser realizada por ato do Presidente da República sem a autorização do Congresso Nacional. Como já foi descrito na explicação das fases de internalização dos tratados internacionais, as relações internacionais são edificadas pelo Poder Executivo, inclusive a CRFB define, seu art. 84, VII, que é competência exclusiva do Presidente da República manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos e, ainda, no VIII, do mesmo artigo, celebrar tratados, convenções e atos internacionais (...). Com efeito, a política externa brasileira é realizada pelo Poder Executivo, por meio de seu órgão, o Ministério das Relações Exteriores, e o Presidente da República, que no sistema presidencialista brasileiro, acumula a função de Chefe de Estado e de Governo, é quem vai representar a República Federativa do Brasil nas suas relações internacionais. Assim, não apenas ele deve decidir sobre a celebração de tratados como também o melhor momento para se desfazer esta relação.

            Não se deve deixar de mencionar que no mesmo artigo 84, da CRFB, o legislador quando quis submeter as decisões de política externa do Presidente da República ao referendum do Congresso Nacional o fez de forma expressa. Por exemplo, o inciso XIX, do art. 84, dispõe que compete privativamente ao Presidente da República declarar guerra, desde que com a autorização do Congresso Nacional, e no inciso XX, do mesmo artigo, celebrar a paz desde que com a autorização ou referendo do Congresso Nacional.

            A competência de celebrar tratados internacionais é exclusiva do Presidente da República por determinação expressa constitucional, assim, a competência para denunciá-los também o é. Interpretar que caberia ao Congresso Nacional autorizar a denúncia é legislar sobre a mens legis do constituinte originário, e isto é inadmissível no nosso ordenamento jurídico.


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  • Mariângela F. Ariosi

    Mariângela F. Ariosi

    Advogada. Professora da Universidade Cândido Mendes (RJ). Graduada em Letras, Relações Internacionais e Direito. Diplôme Supérieur d´Études Française – Université de Nancy. Mestre em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais (IRI/PUC). Financial Management of Trade Unions - Levinson Institute (Tel-Aviv - Beit Berl). Mestre em Direito Internacional pela UERJ.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ARIOSI, Mariângela F.. Os efeitos das convenções e recomendações da OIT no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 507, 26 nov. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/5946>. Acesso em: 28 set. 2014.


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