O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica

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O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica atua por meio de órgãos administrativos, como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), a Secretaria de Direito Econômico (SDE) e as Agências Reguladoras.

SUMÁRIO. 1.Introdução. 2.Breve Intróito Histórico; 2.1Os Direitos de 1ª. e 2ª. Dimensões 2.2; Os Direitos de 3ª. e 4ª. Dimensões. 3. Crítica à Influência Econômica no Estado Contemporâneo. 4. Conveniência de um Estado Interventor na Economia. 5. Intervenção do Estado na Economia: Necessidades e Formas; 5.1 Alguns Órgãos Administrativos Econômicos; 5.2 O Estado como Prestador de Serviço Público e Explorador da Atividade Econômica; 5.3 O Tributo e sua Interferência na Economia. 6. O Estado Administração como Agente Normativo e Regulador da Atividade Econômica; 6.1 Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE; 6.2 Secretaria de Direito Econômico – SDE; 6.3 Agência Nacional de Telecomunicação – ANATEL; 6.4 Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; 6.5 Agência Nacional de Águas – ANA; 6.6 Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA; 6.7 Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS; 6.8 Agência Nacional do Petróleo – ANP; 6.9 Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; 6.10. Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA. 7. O que se Conclui do Exposto. 8.Referência Bibliográfica.


1. INTRODUÇÃO.

O presente trabalho tem por fim expor a atuação do estado como agente regulador e normatizador da atividade econômica. É uma breve análise acerca da intervenção do Estado na atividade econômica, sem pretender exaurir o tema.

O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica atua por meio dos órgãos administrativos preestabelecidos. Dentre eles, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, a Secretaria de Direito Econômico – SDE e as Agências Reguladoras.


2. BREVE INTRÓITO HISTÓRICO.

O professor Paulo Bonavides [1] esboça a evolução do Estado a partir dos chamados direitos de 1.ª dimensão, passando pelos direitos de 2.ª dimensão, até chegar aos de 3.ª, tendendo, num futuro próximo, aos de 4.ª dimensão.

2.1 OS DIREITOS DE 1ª. E 2ª. DIMENSÕES.

Com o advento da Revolução Francesa, nos chamados direitos de primeira dimensão, constata-se que o Estado rompeu com o denominado Estado-polícia ou Estado Gendarme para se reflorescer no chamado Estado-mínimo.

Assim, contra o despotismo instaurado nos Estados Absolutos, armou-se a sociedade da época com os direitos de defesa, de cunho eminentemente individualista-liberal, proveniente dos ideais iluministas – síntese do pensamento calcado na idéia da "razão iluminando o caminho a ser percorrido, de modo que o homem devia pensar por si e não mais obrigado a aceitar as verdades impostas por uma minoria dominante"; eram também, com base no plano político-filosófico, os "rompimentos com os ideais medievais, fundados na estagnação científica, sobretudo em face das perseguições pela Santa Inquisição aos pensadores que se esquivavam dos dogmas religiosos" [2].

Com efeito, consubstanciado na chamada Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), a idéia do Estado-mínimo ou Estado-liberal, fruto da liberdade exigida, fortaleceu-se.

O importante, nesta fase, foi que as pessoas passaram a ser iguais perante a lei, tendo sido erigido um padrão de igualdade entre todos os seres humanos, mas que não resultou em modificações das condições materiais das classes populares. A lei igualizava formalmente, contudo, materialmente, a igualdade respeitava outros padrões mais pragmáticos.

E a liberdade, desvirtuada na prática, passou a ser utilizada pelo homem burguês como capacidade ilimitada de exercer a sua iniciativa, a sua criatividade e os seus direitos individuais.

Com a ascensão da burguesia à posição de classe dominante, acelerou-se a industrialização das cidades, bem como suas implicações sócio-econômicas e culturais, abrindo caminho para uma nova consciência sobre as necessidades básicas do ser humano.

"Decorrente da industrialização desenfreada – Revolução Industrial no início do século XIX que durou até o início do século XX –, ‘aumentaram-se os problemas sociais advindos da ausência de um poder que pudesse reduzir a desmedida atuação dos indivíduos e a constante acumulação de riquezas nas mãos de uma pequena minoria detentora dos meios de produção, que tiveram acesso às oportunidades’" [3].

Diante da verdadeira opressão às camadas sociais que não tiveram oportunidade de competir no mercado de trabalho e nos meios de produção, irrompeu-se, no final do século XIX, o chamado Estado Social Welfare State da doutrina norte-americana, denominado de direitos de segunda dimensão.

O Estado passou assumir responsabilidades sociais crescentes, como a previdência, a habitação e a assistência social, incluindo saúde, saneamento básico e educação, ampliando seu leque de atuação como prestador de serviços públicos essenciais, também se aprimorou o papel do Estado como empreendedor substituto, o que ocorre em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento, como no energético, minerário e siderúrgico, ou mesmo, mais recentemente, em países desenvolvidos, nos setores de informática e tecnologia". [4].

A partir daqui, nasce o direito de exigir uma contraprestação estatal, sendo possível exercer defesas contra as pretensões opressoras do acúmulo do poder econômico. Foi nesta época, também, que se começou efetivamente a dar valor aos direitos humanos.

Contudo, o enorme poder nas mãos do Estado causou os chamados regimes totalitários, onde o interesse da "nação", do "Estado" – entenda-se poder instituído ou governo – prevalecia sobre os demais, causando o chamado totalitarismo ou regime totalitário.

"O totalitarismo é uma forma de domínio radicalmente nova porque não se limita a destruir as capacidades políticas do homem, isolando-o em relação à vida pública, como faziam as velhas tiranias e os velhos despotismos, mas tende a destruir os próprios grupos e instituições que formam o tecido das relações privadas do homem, tornando-o estranho assim ao mundo e privando-o do seu próprio eu" [5].

Foram as épocas dos regimes Fascista na Itália, Nazista na Alemanha, Franquista na Espanha, Salazarista em Portugal, Estalinista na Rússia (ex-URSS) e Getulista no Brasil, cada um a sua maneira. Situações que contribuíram para eclodir a pior guerra já enfrentada pela humanidade: a Segunda Grande Guerra [6].

2.2 OS DIREITOS DE 3ª. E 4ª. DIMENSÕES.

Os denominados direitos de terceira dimensão nasceram com o final da segunda grande guerra (1945), após os regimes totalitários predominantes, onde os interesses do Estado-governo – e não do povo – imperavam.

Nesta terceira fase, indicam os doutrinadores o "surgimento de direitos relativo ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à propriedade sobre o patrimônio comum da humanidade e de comunicação" [7].

Surge, assim, a "consciência na necessidade do equilíbrio entre as nações, tendo em vista as desigualdades sociais que o mundo presenciou, sobretudo no tocante aos países sub e desenvolvidos" [8].

Quanto aos direitos de quarta dimensão, compreendem o "futuro da cidadania e o porvir da liberdade real dos povos. São os direitos à democracia, à informação e ao pluralismo, visando à concretização efetiva dos direitos necessários a sobrevivência digna da humanidade" [9].

E, acrescentando-se a isso, mister se faz a inclusão econômica do indivíduo, de modo que tenha não só os direitos garantidos pelo Estado, mas também que possa buscar a satisfação por seus próprios esforços.


3 CRÍTICA À INFLUÊNCIA ECONÔMICA NO ESTADO CONTEMPORÂNEO.

Vê-se, cotidianamente, a miséria de muitos ao lado da abundância de outros. O acúmulo de riquezas convivendo com a falta de oportunidade, com a falta de condições básicas para se viver. A espoliação de uns países em detrimento de outros. A disparidade entre países sub e desenvolvidos. A tudo isto interessa a economia.

Daí, a influência da economia no Estado moderno.

Por outro lado, o que se constata, analisando a conjuntura atual da sociedade moderna, é a conseqüência deixada pelos ideais neoliberais.

"Na teologia neoliberal os homens não nascem iguais, nem tendem à igualdade. Logo qualquer tentativa de suprimir com a desigualdade é um ataque irracional à própria natureza das coisas. Deus ou a natureza dotou alguns com talento e inteligência mas foi avaro com os demais. Qualquer tentativa de justiça social torna-se inócua por que novas desigualdades fatalmente ressurgirão. A desigualdade é um estimulante que faz com que os mais talentosos desejem destacar-se e ascender ajudando dessa forma o progresso geral da sociedade. Tornar iguais os desiguais é contraproducente e conduz à estagnação" (10).

Esta é a visão da incongruência de tentar se garantir, por meio de princípio, a igualdade e a liberdade.

O Estado tem o papel precípuo de reduzir as desigualdades sociais provocadas por práticas predatórias de uma minoria oportunista, que se aproveitou de conjunturas históricas para deter o poder. Melhor dizendo, o poder econômico!

Para Davys Sleman de Negreiros, o papel econômico do Estado moderno manifesta-se da seguinte forma:

"Redistribuição de renda: o Estado arrecada impostos e contribuições sociais e, como contra partida, paga aposentadorias, pensões e subsídios diversos; Autoridade monetária: através do Banco Central, Conselho Monetário Nacional, Banco do Brasil, CEF e BNDES, o Estado dirige os mecanismos monetários e creditícios; Legislação e regulação econômica: O Estado define as "regras do jogo" econômico-social, por exemplo: as condições de concorrência; operações com exterior; regras de emprego e salários e o chamado direito trabalhista; regulamentação do direito de propriedade, entre outros" [11]. (Sem sublinho no original).

Assim, necessária é a intervenção do Estado na economia como agente normativo e regulador da atividade econômica, pondo um freio nas práticas econômicas desiguais que ao longo dos tempos massacraram a humanidade como um todo.


4. CONVENIÊNCIA DE UM ESTADO INTERVENTOR NA ECONOMIA.

Segundo o professor André Ramos Tavares [12], "o mercado livre é considerado como a origem da desigualdade, de modo que é defendida não apenas a intervenção do Estado sobre a economia, como também o comando, pelo Estado, de toda a atividade econômica".

Não se trata de afirmar que o Estado existe, tão-somente, em função da atividade econômica, ou que seu interesse envolve somente estas questões. Trata-se de analisar o contexto histórico e perquirir onde está o erro, qual é o problema a ser solucionado, onde se verifica a desigualdade entre os cidadãos, e após isso impingir atos eficazes para o contorno da situação prejudicial.

A intervenção do Estado na economia, e também em outros setores, deve ser mais que algumas leis abstratas, esparsas, editadas ao vento, servindo-se de camuflagem, de um pseudo Estado Democrático de Direito. Deve-se impedir que a democracia e o direito compreendam partes fundamentais para a garantia do interesse de uma elite, desprovida de compromisso com o bem-estar geral, senão com o próprio.

"O fato é que, para realizar os interesses gerais da atualidade no contexto de um Estado intervencionista, não basta editar uma lei abstrata, genérica e distante, dizendo, por exemplo, que nenhuma exploração da atividade industrial pode ultrapassar certo limite de poluição, causando dano à saúde do vizinho. É preciso que o Estado vá trabalhando com a realidade todo o tempo, para definir, nas situações que se põe, o que é ou não uma emissão de poluentes aceitável; assim se obterá a paulatina diminuição da emissão de poluentes. É preciso impor graus crescentes de restrições à emissão de poluentes, e para isso a lei é insuficiente" (13).

A atuação do Estado é uma tentativa de pôr ordem na vida econômica e social, de arrumar a desordem que provinha do liberalismo.

Estes fatos ocasionaram a inclusão de normas protetoras dos direitos sociais nas constituições, onde se demonstrou a necessidade de se elevar a justiça social e os direito fundamentais a objetivos precípuos dos Estados modernos. Como ocorre com a Constituição do Brasil de 1988.

José Afonso da Silva [14] elaborou um estudo interessante sobre este aspecto, sustentado nos elementos sócio-ideológicos a razão de se ter matérias limitativas de poder econômicas no corpo constitucional.

O artigo 174 da Constituição da República assim dispõe: "como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado" (sem itálico no original).

No plano infraconstitucional, o Estado se arma com as chamadas Agências Reguladoras, que são pessoas jurídicas de direito público interno, cuja "natureza jurídica é de autarquia de natureza especial", possuindo, "além das características referentes às autarquias, peculiaridade especiais" [15]. É a materialização da idéia de controle do setor econômico.

Sua finalidade é promover o planejamento do Estado, o gerenciamento constante das atuações empresariais, particulares e estatais, quando competindo com aqueles no mercado econômico, fomentando as atividades econômicas politicamente corretas e monitorando os setores de sua competência. Como também para efetivar a oportunidade de concorrência no mercado, proporcionando a inclusão social dos indivíduos, permitindo que reclamem seus direitos (educação, previdência, saúde, meio ambiente saudável, emprego, participação democrática na construção do país, et coetera) garantidos na Constituição da República Federativa do Brasil, especificamente quando se trata dos direitos sociais.

"As Agências Reguladoras resultam da necessidade de o Estado influir na organização das relações econômicas de modo muito constante e profundo, com o emprego de instrumento de autoridade, e do desejo de conferir às autoridades incumbidas dessa intervenção, boa dose de autonomia frente estrutura tradicional do poder político" [16].

Ressalte-se que o intervencionismo estatal não poderá ser de forma tal que inviabilize a atuação do particular, não poderá ser desmedido, incondicionado, sem freios e ao critério de uma classe minoritária, sob pena de se instaurar novamente regimes totalitários, tão lesivos à humanidade.


5. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA: NECESSIDADE E FORMAS.

O termo intervenção pode ser entendido com "atuar em área de outrem", adentrar nos meandros que extrapolam a normal competência do Estado. Diante disso, "transparece, pois, a idéia de que a atuação na economia é concebida como uma atividade característica da iniciativa privada, sendo a presença do Estado, nesse segmento, reconhecida como uma espécie de ‘invasão’, uma interferência na área própria de outrem" [17].

Para fins de estudo neste trabalho, intervenção e atuação têm a mesma significação, qual seja, o Estado agindo na atividade econômica.

"No desempenho dessa competência, deverá editar normas coibindo abusos contra o consumidor, prevenindo ou sancionando condutas anti-concorrenciais, para citar alguns exemplos. Ao traçar esta disciplina, deverá o Poder Público, como natural, pautar-se no quadro da Constituição, tendo como vetor interpretativo os fundamentos do Estado e da ordem econômica: livre iniciativa e valorização do trabalho" (18).

Segundo a Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 173 e 174, há duas formas de intervenção do Estado na atividade econômica, na primeira, diretamente, disputando o mercado com o particular, nos casos de imperativos de segurança ou de relevante interesse público; no segundo, indiretamente, o Estado apenas administra as condutas referentes à área econômica.

"A distinção entre intervencionismo direito e indireto é útil para fixarmos uma primeira mensagem: a retirada do Estado do exercício de uma atividade econômica não significa, nem pode significar, uma redução do intervencionismo estatal. Muito ao revés. Tanto entre nós como em vários exemplos podemos colher da experiência européia, note-se que à retirada do Estado do exercício direto da atividade correspondeu um crescimento da intervenção (indireta) estatal sobre esta atividade específica" (19).

Numa outra forma de atuação do Estado na atividade econômica, qual seja, aquela praticada por meio dos tributos instituídos, visa-se fomentar ou desestimular alguns segmentos de atividades voltadas à área econômica.

Nos dizeres de Edílson Pereira Nobre Júnior [20], citando o eminente doutrinador Eros Roberto Grau, as técnicas intervencionistas se dividem em atuação na economia ou sobre a economia.

"Na primeira hipótese, verificada quando a organização estatal assenhora-se da condição de sujeito da atividade econômica, tem-se a: a) atuação por absorção, retratada pelo controle, em regime de monopólio, dos meios de produção quanto a determinado setor da economia; b) atuação por participação, na qual aquela assume parcialmente, em concorrência com os demais agentes do setor privado, ou mediante a titularidade de parcela do capital, o exercício de atividade empresarial. No particular da ação sobre a economia, nota-se a presença da: a) atuação por direção, verificável quando o Estado passa a desempenhar pressão sobre a economia, estatuindo normas de comportamento compulsório para os agentes econômicos; b) atuação por indução, a sobrevir quando o Poder Público dinamiza instrumentos de ingerência em consonância com as leis retoras do mercado" (21).

A explicação exauriente, demonstrada acima pelo professor, prescinde de qualquer comentário supletivo.

5.1 ALGUNS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS ECONÔMICOS.

O Banco Central do Brasil – BACEN é um órgão administrativo regulador da economia de mercado e detentor exclusivo do poder de emitir a moeda nacional (artigo 164 da Constituição da República). Este banco que edita as regras do jogo econômico, determinando a taxa dos juros aplicáveis ao mercado, estimulando a economia, fazendo-a reagir nos momentos de recessão.

O Conselho Monetário Nacional – CMN é um órgão normativo do sistema financeiro nacional, criado na reformulação do sistema pela lei 4.595/64. É presidido pelo Ministro da Fazenda, sendo o Ministro do Planejamento o vice.

O Comitê de Política Monetária - COPOM que se reúne todo dia 21 para analisar as condições do mercado, adotando critério para a política de juros praticada pelo país. Estipula-se a taxa Selic, que compreende o valor percentual que o governo paga por seus papeis, sejam os juros quanto aos créditos e aos débitos. Créditos: juros que ele cobra por seus empréstimos. Débitos: juros que paga ao emprestar.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, cuja missão é apoiar a nova estratégia nacional no desenvolvimento de forma que resulte maior inclusão social e redução das desigualdades, a sustentabilidade do crescimento econômico e o fortalecimento da soberania nacional e da integração regional, é outro órgão de grande responsabilidade na política econômica e social do país.

5.2 O ESTADO COMO PRESTADOR DE SERVIÇO PÚBLICO E EXPLORADOR DA ATIVIDADE ECONÔMICA.

Permitir que a livre iniciativa detenha algumas atividades vitais para o Estado, sem controle, obstaculizaria os ideais do bem comum. Instauraria-se uma insegurança face aos serviços como saúde, educação, previdência, enfim, pois cada um prestaria a sua maneira, sem limites.

"O Estado, inadmitindo que possam ficar simplesmente relegadas à livre iniciativa, assume como próprias, por considerar de seu dever prestá-las ou patrocinar-lhes a prestação, a fim de satisfazer necessidades ou comodidades do todo social, reputadas como fundamentais em dado tempo e lugar" (22).

Serviço público pode ser entendido como uma atividade assumida pelo Estado onde se é oferecida utilidades materiais destinadas à satisfação da coletividade em geral.

Com o passar dos tempos, o Estado percebeu que não dispunha de organização adequada à realização destas atividades tidas por essenciais. A partir daqui começou a haver gestão na área reservada aos serviços públicos por particulares, mediante contratora de concessão, permissão e autorização [23].

Celso Antônio Bandeira de Mello [24], acerca dos serviços prestados pelo Estado, entende que em relação à grande maioria dos serviços públicos, "não há obrigação estatal de prestá-los diretamente ou por criatura sua, podendo simplesmente patrocinar-lhes a prestação pela outorga de seu exercício a terceiros, mediante concessão ou permissão" (a Constituição ainda menciona a autorização como forma de outorga, que é errôneo, em suas palavras).

A exploração da atividade econômica feita pelo Estado se dará por meio das empresas públicas ou pelas sociedades de economia mistas.

"A empresa pública é pessoa jurídica de direito privado. Quando se fala que a empresa é pública quer se referir não ao seu regime jurídico, mas sim ao caráter estatal da empresa (capital). Deve ser criada por lei e é esta que deve indicar sua área de atuação. Podem tais empresas destinar-se ou a prestação de serviços públicos ou de atividade econômica" (25).

Assim, o Estado age diretamente na economia, produzindo bens, comercializando-os, como se particular fosse.

"As sociedades de economia mista também são pessoas jurídicas de direito privado, onde, no capital social da empresa, figura como sócio um ente dotado de personalidade de direito público" [26].

A característica marcante nestas empresas é o poder de controle vinculado ao Estado, detentor do maior número de ações ou quotas que dão direito de comando.

5.3 O TRIBUTO E SUA INTEREFERÊNCIA NA ECONOMIA.

Segundo o artigo 3º do Código Tributário Nacional, "tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante uma atividade administrativa plenamente vinculada".

A função precípua do tributo é "carrear recursos financeiros para o Estado". Contudo, atualmente "o tributo é largamente utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo, finalmente, os efeitos mais diversos na economia" [27].

Esta é a função extrafiscal do tributo, onde o Estado o utiliza como mecanismo de controle normativo de certas atividades econômicas.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

OLIVEIRA, João Paulo Cândido dos Santos. O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 516, 5 dez. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6000>. Acesso em: 23 out. 2014.


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