1. Considerações iniciais
No primeiro semestre de 2017, a legislação que disciplina o Regime Geral de Previdência Social – RGPS foi objeto de diversas alterações, tanto mediante a edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo, quanto pela aprovação de leis pelo Congresso Nacional. Além disso, outras medidas que repercutem nas políticas previdenciárias foram editadas, tais como as alterações na contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta para alguns setores (desoneração da folha de pagamentos) e a aprovação da Reforma Trabalhista. Por evidente, o atual contexto macroeconômico brasileiro e os debates em torno da proposta de Reforma da Previdência[1] continuam a pautar grande parte das alterações legislativas no âmbito previdenciário, conforme se verificará no decorrer deste artigo.
De outra parte, no âmbito do Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal – STF e o Superior Tribunal de Justiça – STJ continuaram a julgar causas relevantes em matéria de previdenciária, fixando entendimentos jurisprudenciais acerca da interpretação e da aplicação das normas do RGPS, tanto no campo do custeio quanto no que diz respeito aos benefícios.
Preliminarmente, cabe registrar que o Conselho Nacional de Justiça – CNJ publicou o primeiro relatório acerca de dados processuais do Supremo Tribunal Federal – STF, intitulado “Supremo em Ação”, com o objetivo de divulgar diversas informações relacionadas às atividades da Suprema Corte. O diagnóstico, que analisa o período de 2009 a 2016, confirma o entendimento de que o STF é excessivamente acionado, em face do volume de trabalho a que está submetido[2].
Com relação ao direito previdenciário, ressaltando a importância do acompanhamento das decisões dos tribunais de superposição para as políticas de previdência, note-se que se trata do terceiro ramo do direito mais frequente no STF, representando 30,73% dos novos processos autuados em 2016. Dentre os assuntos mais recorrentes na Suprema Corte de direito previdenciário, destaca-se a renda mensal inicial, que é o oitavo assunto mais recorrente. Ademais, a desaposentação[3] foi o quarto tema com maior quantidade de processos sobrestados. De acordo com o levantamento do CNJ, a União e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS foram os dois maiores litigantes do acervo do STF em 2016, tanto no polo ativo quanto no passivo.
O objetivo deste artigo é compilar algumas das principais alterações legislativas e decisões proferidas pelo STF e pelo STJ ao longo do ano de 2017 que dizem respeito ao RGPS. Cabe observar que os limites deste estudo não permitem aprofundar de forma detalhada todos os aspectos e desdobramentos dos temas que serão levantados. Não obstante, espera-se que, ao se examinar de que forma o legislador e os tribunais superiores compreendem e interpretam as leis que disciplinam o funcionamento das políticas públicas do RGPS, seja possível aprofundar reflexões e promover estudos acerca de temas específicos em momento posterior.
2. Alterações legislativas
2.1. Revisão dos benefícios por incapacidade de longa duração e regra de recuperação da carência
No primeiro semestre do corrente ano, a alteração legislativa de maior impacto para as políticas do RGPS diz respeito à Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017 (conversão da Medida Provisória – MP nº 767/2017), que altera as Leis nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009; e institui o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade.
De acordo com a Lei nº 8.213/1991, que institui o Plano de Benefícios da Previdência Social, o auxílio-doença[4], previdenciário e acidentário, é um benefício não programado devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido pela lei previdenciária, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual. Por sua vez, a aposentadoria-por-invalidez" data-type="category">aposentadoria por invalidez[5], uma vez cumprida, quando for o caso, a carência exigida, será devida ao segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, sendo paga enquanto permanecer nesta condição.
Ao longo dos anos, o Governo Federal e o Congresso Nacional aprovaram diversas medidas, de gestão e legais, no âmbito das regras dos benefícios por incapacidade[6], com o objetivo de reduzir o montante dos gastos previdenciários. Em 2016, o montante da despesa com o pagamento de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez totalizou R$ 84,8 bilhões, representando 18% do montante total da despesa com o pagamento de benefícios pelo RGPS nesse ano[7].
Assim, no atual contexto de ajuste fiscal e reforma previdenciária, em julho do ano passado, a MP nº 739/2016, havia alterado a Lei nº 8.213/1991, com a finalidade principal de estabelecer um conjunto de proposições que permitissem a revisão dos benefícios por incapacidade concedidos, administrativa ou judicialmente. Porém, sabe-se que a MP nº 739/2016 perdeu a sua eficácia por decurso de prazo, tendo em vista o término de sua vigência, em 4 de novembro de 2016, sem que ocorresse a sua conversão em lei pelo Congresso Nacional, conforme o Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 58, de 7 de novembro de 2016, editado com fundamento no disposto no § 3º do art. 62 da Constituição.
Em 2017, com o objetivo de retomar tais medidas, o Poder Executivo editou a MP nº 767, de 6 de janeiro de 2017, que veio a ser convertida na Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017. Observe-se que, no âmbito do Congresso Nacional, algumas das proposições originalmente formuladas pelo Poder Executivo foram alteradas. Outrossim, nos termos da Mensagem nº 211, de 26 de junho de 2017, um dos dispositivos constantes do Projeto de Lei de Conversão – PLV nº 8/2017 (referente à MP nº 767/2017), foi objeto de veto presidencial.
Feitas tais observações, tem-se que a Lei nº 13.457/2017, ao dispor sobre os benefícios por incapacidade temporária e permanente, possui três eixos principais, a fim de dispor sobre: (a) a obrigatoriedade de fixação da data de cessação do auxílio-doença, concedido administrativa ou judicialmente; (b) os procedimento para a revisão de benefícios considerados de longa duração, concedidos judicial ou administrativamente, mediante convocação dos beneficiários para fins de avaliação das condições que ensejaram a concessão ou manutenção do benefício; e (iii) alteração no cômputo de contribuições para fins de carência quando ocorre a perda da qualidade de segurado.
Verifica-se que as primeiras medidas citadas acima visam assegurar que os benefícios por incapacidade sejam concedidos àqueles segurados que de fato se encontrem incapacitados para o trabalho, visando regularizar situações em que indivíduos que recuperam a capacidade laborativa continuam recebendo benefícios de forma indevida.
De acordo com a Lei nº 13.457/2017, sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença – judicial ou administrativo – deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício. Na ausência de fixação do prazo, o benefício cessará após 120 (cento e vinte dias), contados da data de concessão ou de reativação, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação junto ao INSS[8]. É de se ressaltar que, em se tratando de benefício concedido pelo Poder Judiciário, ainda que o juiz não venha a estipular a data de cessação do benefício, deverá ser aplicado o mencionado prazo máximo de duração inicial.
No âmbito administrativo, o INSS já pautava a sua atuação pelo art. 78 do Regulamento da Previdência Social – RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 5.844/2006. Trata-se do programa de Cobertura Previdenciária Estimada – COPES, também conhecido como “alta programada”. Assim, mediante avaliação médico-pericial ou com base na documentação médica do segurado, o INSS estabelece o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado, sem prejuízo da possibilidade de o segurado solicitar pedido de prorrogação do benefício, com a realização de nova perícia médica, caso o prazo para a recuperação se mostre insuficiente. Sabe-se que essa política administrativa do INSS encontrou e ainda encontra grande resistência pelo Poder Judiciário.
Além disso, a Lei nº 13.457/2017 dispõe sobre normas para que o segurado, em gozo de benefícios por incapacidade temporária ou permanente, concedidos judicial ou administrativamente, possa ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram a concessão ou a manutenção desse benefício. No âmbito dessa linha de ação, institui-se também o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perídica Médica em Benefícios por Incapacidade – BESP-PMBI, devida ao médico perito do INSS por cada perícia médica extraordinária realizada nas agências da Previdência Social, em relação a benefícios por incapacidade mantidos sem perícia pelo INSS há mais de 2 (dois) anos.
No INSS, as revisões descritas acima passaram a compor a denominada ação de Revisão dos Benefícios por Incapacidade de Longa Duração – BILD[9], iniciada em setembro de 2016, com vigência até 4 de novembro desse ano, com fundamento na MP nº 739/2016; e retomada em janeiro de 2017, a partir da MP nº 767/2017.
As mencionadas disposições, afetas à fixação da data de cessação do auxílio-doença e às revisões dos benefícios por incapacidade de longa duração, terão impacto mais acentuado nos benefícios concedidos e mantidos por ordem judicial, os quais podem ter a sua duração estendida em enquanto a decisão não transita em julgado. Conforme visto, inexistia norma legal que vinculasse a fixação de prazo para a cessação do auxílio-doença no momento de sua concessão ou que possibilitasse ao INSS revisar aqueles benefícios concedidos judicialmente. Por outro lado, no âmbito administrativo, a atuação do INSS já era pautada pelo Programa COPES, nos termos do Decreto nº 5.844/2016.
Caberá, posteriormente, monitorar e avaliar os resultados socioeconômicos decorrentes das revisões dos benefícios por incapacidade, a partir de dados relacionados ao fluxo (concessão) e estoque (emissão) de benefícios.
Por fim, a Lei nº 13.457/2017 manteve a revogação do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.213/1991, tal como já constava da MP nº 767/2017; porém, acrescentou o art. 27-A à Lei de Benefícios da Previdência Social, instituindo regra intermediária, a qual possibilita, na hipótese de perda da qualidade de segurado, que as contribuições anteriores a essa data sejam computadas para efeito de carência. Passa-se, desse modo, a exigir que o segurado conte, a partir da nova filiação previdenciária, com metade do período de carência para o benefício requerido, e não mais com um terço.
Cabe lembrar que, o ora revogado parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.213/1991, estabelecia que, no caso de perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a esse evento só seriam computadas para efeito de carência depois que o segurado contasse, a partir da nova filiação ao RGPS, com um terço do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido.
Para melhor compreender essa regra, tome-se como exemplo situação em que um trabalhador conte com 60 (sessenta) contribuições vertidas tempestivamente e pare de contribuir, deixando inclusive o tempo de manutenção da qualidade de segurado transcorrer integralmente, acarretando a perda da qualidade de segurado. Nessa situação, pela regra anterior, quando o trabalhador voltasse a contribuir para o RGPS regularmente, o tempo de contribuição anterior a essa nova filiação somente seria considerado para fins de carência quando o segurado contasse com número de contribuições equivalente a um terço da carência do benefício a ser requerido.
Em se tratando de auxílio-doença, sabe-se que esse benefício possui, como regra, a carência de 12 (doze) contribuições mensais. Assim, o segurado teria de contribuir por 4 (meses) para que se pudesse computar aquelas 60 (sessenta) contribuições anteriores para fins de carência. Nessa mesma situação hipotética, pela nova regra do art. 27-A da Lei nº 8.213/1991, incluído pela Lei nº 13.457/2017, serão exigidas 6 (seis) contribuições, que representam metade da carência do benefício.
Vale notar que, em razão do art. 3º da Lei nº 10.666/2003, a perda da qualidade de segurado não é considerada para a concessão das aposentadorias por tempo de contribuição, por idade e especial. Logo, a alteração promovida pela Lei nº 13.457/2017 afeta apenas aqueles benefícios para os quais a concessão depende de períodos de carência. Vale dizer, nos termos do art. 25 da Lei nº 8.213/1991: (i) aposentadoria por invalidez e auxílio-doença (ressalvadas as hipóteses legais que afastam a exigência de carência); e (ii) salário-maternidade devido à contribuinte individual, segurada especial e segurada facultativa.
2.2. Revogação de contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta para alguns setores – Desoneração da folha de pagamentos
A MP nº 774, de 30 de março de 2017, revogou a contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta – CPRB, disciplinada pela Lei nº 12.546/2011, para alguns setores da economia. Observe-se que a norma entrou em vigor da data de sua publicação, porém, com produção de efeitos, a partir do dia 1º de julho de 2017.
A política de desoneração da folha de pagamentos foi instituída, de forma permanente, com a Lei nº 12.546/2011 (conversão da MP nº 540/2011), podendo ser conceituada como a substituição da contribuição previdenciária patronal incidente sobre a folha de salários por contribuição incidente sobre a receita bruta. Considerando a sua finalidade de reduzir a carga tributária da contribuição previdenciária devida pelas empresas, essa política de tributação veio ser conhecida como “desoneração da folha de pagamentos”.
No contexto de ajuste fiscal vivenciado pela economia brasileira nos últimos anos, passou-se a discutir a possibilidade de revisão da política de desoneração pelo Governo Federal. Nos termos da Exposição de Motivos – EM nº 35/2017/MF, que acompanha a MP nº 774/2017, tem-se que um dos principais motivos que fundamentam a revogação da CPRB recai sobre a necessidade de equilíbrio financeiro da previdência social pela via da redução do gasto tributário, com consequente aumento da arrecadação. Desse modo, conquanto se tenha encaminhado ao Congresso Nacional a Reforma da Previdência, nos termos da Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº 287/2016, também se mostram necessárias contrapartidas na política de custeio, tal como a redução do dispêndio com desonerações setoriais, proposto pela MP nº 774/2017.
Em 2016, foram repassados pela União ao Fundo do RGPS R$ 17,5 bilhões, no valor correspondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração[10]. Na EM nº 35/2017/MF, consta que, em cumprimento ao disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a redução da renúncia fiscal decorrente da MP nº 774/2017 está orçada em R$ 4,75 bilhões para o ano de 2017, e em R$ 12,55 bilhões para o ano de 2018.
Por evidente, o tema da desoneração da folha é multifacetado, possuindo desdobramentos não só para o financiamento direto do RGPS, mas também para a economia e o mercado do trabalho. Desse modo, caberá acompanhar e avaliar os resultados obtidos com essa nova política.
2.4. Parcelamento de débitos relativos às contribuições previdenciárias
A MP nº 778, de 16 de maio de 2017, institui novo parcelamento de débitos com a Fazenda Nacional relativos a contribuições previdenciárias de responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O objetivo da proposição é estabelecer melhores condições para a redução do endividamento dos Entes Federados, cuja arrecadação tributária também é impactada pela conjuntura financeira do Brasil.
O parcelamento abrange débitos previdenciários junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, inclusive os decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, vencidos até 30 de abril de 2017, assim como os de contribuições incidentes sobre o décimo terceiro salário, constituídos ou não, inscritos ou não em Dívida Ativa da União, ainda que em fase de execução fiscal já ajuizada, ou que tenham sido objeto de parcelamento anterior não integralmente quitado.
Os pedidos de parcelamento de que trata a MP nº 778/2017 deverão ser formalizados até 31 de julho de 2017. Algumas das principais regras do parcelamento podem ser resumidas da seguinte maneira:
2.5. Inscrição em Dívida Ativa pela Procuradoria-Geral Federal dos créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido
A MP nº 780, de 19 de maio de 2017, institui o Programa de Regularização de Débitos não Tributários junto às autarquias e fundações públicas federais e à Procuradoria-Geral Federal e dá outras providências.
Para fins deste estudo, interessa saber que o art. 11 da MP em análise altera a Lei nº 8.213/1991, acrescentando o § 3º ao seu art. 115[11], a fim de possibilitar que a Procuradoria-Geral Federal inscreva em dívida ativa os créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, hipótese em que se aplica o disposto na Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para a execução judicial.
A alteração se fundamenta na necessidade de haver previsão legal expressa para fins de inscrição em Dívida Ativa de créditos da Fazenda Pública, oriundos de benefícios previdenciários pagos indevidamente.
Com efeito, esse é o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ, nos autos do Recurso Especial nº 1.350.840-PR, julgado sob o rito dos recursos repetitivos.
Em apertadíssima síntese, caso uma prestação previdenciária ou assistencial seja concedida por erro da Previdência Social e o segurado ou indivíduo não mais usufrua de benefício – impossibilitando, dessa forma, o desconto diretamente do valor pago indevidamente ou além do devido –, não havia autorização em lei para a inscrição em Dívida Ativa desse crédito. Isso porque somente o § 4º do art. 154 do Regulamento da Previdência Social – RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999, é que dispunha sobre tal situação.
A inscrição em Dívida Ativa possui como principal desiderato extrair o título executivo extrajudicial, na figura da Certidão de Dívida Ativa, capaz de assegurar a constituição administrativa do crédito, com a garantia do contraditório e da ampla defesa, e fundamentar a ação de execução fiscal. Ao tempo em que a cobrança judicial de créditos por particulares se pauta pelas regras do Código de Processo Civil, o ente público utiliza de procedimento específico, disciplinado pela Lei de Execuções Fiscais – LEF, Lei nº 6.830/1980, que dispõe acerca do procedimento especial para a execução em juízo dos débitos inscritos em Dívida Ativa, sem distinguir aqueles de origem tributária ou não tributária.
No julgamento do mencionado Recurso Especial nº 1.350.840-PR, a Primeira Seção do STJ consolidou a jurisprudência dessa Corte Superior pela impossibilidade da cobrança judicial dos créditos previdenciários por meio da inscrição em Dívida Ativa e posterior ajuizamento de execução fiscal. Para o STJ, a inscrição em Dívida Ativa, por se tratar de restrição de direitos, ainda que referente a valor decorrente de benefícios previdenciários pagos indevidamente, deve encontrar esteio em dispositivo legal expresso e específico. É de se notar que autorização já existia em relação aos servidores públicos federais, aposentados e pensionistas, nos termos dos art. 46 e 47 da Lei nº 8.112/1990.
De outra parte, a MP nº 780/2017 também possibilita a inscrição em dívida ativa dos créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício assistencial pago indevidamente ou além do devido, haja vista que a operacionalização do Benefício de Prestação Continuada, instituído pela Lei Orgânica de Assistência Social – BPC-LOAS, Lei nº 8.742/1993, ocorre por intermédio das Agências de Previdência Social do INSS.
2.6. Alterações de verbas que compõem o salário de contribuição para fins de contribuição previdenciária
A denominada Reforma Trabalhista foi instituída pela Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017, que altera a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1º de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991. Observe-se que a Lei nº 13.467/2017 entrará em vigor decorridos 120 (cento e vinte) dias da sua publicação oficial.
Certamente os desdobramentos das alterações na CLT poderão repercutir de diversas formas no âmbito das políticas do RGPS. Não obstante, para o propósito deste trabalhado, cabe examinar as alterações promovidas no âmbito do §§ 8º e 9º do art. 28 da Lei nº 8.212/1991, que dispõem sobre as verbas remuneratórias que integram ou não o salário-de-contribuição[12].
Em específico, altera-se o disciplinamento das diárias para viagens, do valor relativo à assistência prestada por serviço médico ou odontológico e dos prêmios e os abonos, conforme tabela a seguir:
