1. INTRODUÇÃO
O ordenamento brasileiro prevê que somente se adquire a propriedade imobiliária e outros direitos reais sobre imóveis quando ocorre a conjugação de dois fatores: a forma (título), que é o meio por qual se ajustam as condições para transmissão do direito, estabelecendo-se obrigações e prerrogativas entre os que têm a intenção e se revestem dos poderes que habilitam a transferência do imóvel; e o modo (registro), que consiste como o direito transferido efetivamente se aperfeiçoa, produzindo efeitos a pessoas alheias à relação jurídica que fora constituída no fator anterior.
Como o título que dá nome a esse artigo sugere, essa introdução não astuta alongar-se sobre as formas de constituição da propriedade imóvel. Portanto, o parágrafo precedente apresentou, genericamente, apenas a modalidade mais frequente de constituição de direitos reais sobre imóveis, a aquisição derivada, que se insculpe à luz do art. 1.227 do Código Civil.
Se de um lado temos a aquisição derivada como a forma mais habitual de constituição de direitos e ônus imobiliários entre particulares, de outro temos a aquisição originária a forma mais comum com a qual os entes políticos constituem-se proprietários de imóveis.
Ainda que não tão frequente quanto à modalidade derivada, é salutar lembrar que a aquisição originária também se opera no campo privado, isto é, sem cadeia pregressa configuradora de uma transmissão. Exemplos clássicos são a usucapião e a acessão.
Segundo Planiol [1], “a distinção entre aquisição originária e derivada é importante, porque a primeira resulta numa propriedade sem relação causal com o estado jurídico anterior da própria coisa”.
Mas por que introduzir este artigo dissertando sobre as modalidades de aquisição de direitos reais sobre imóveis, no que tange à forma de procedência?
Como já levemente sugerimos, os imóveis públicos, em sua maioria, conquistam esse adjetivo por advento de normas, leis que fazem com que estes bens integrem o patrimônio estatal por força de aquisição originária.
Diante essas considerações, adverte-se que esse artigo se concentrará nos dispositivos legais que servem de fundamento para o ingresso registral dos imóveis da União cujo domínio lhe foi assegurado pela legislação.
Quanto àqueles que ingressam ou deixam o patrimônio público por modalidade derivada, através da celebração de negócios jurídicos entre a Administração e terceiros (compra e venda, doação etc), entende-se que eles são regidos segundo os preceitos válidos para o direito privado, parcialmente derrogados por algumas normas de direito público.
2. HISTÓRICO DOS IMÓVEIS PÚBLICOS NO BRASIL
A intenção de possuir e de resguardar aquilo que é seu é inerente à natureza humana. A propriedade, nesse sentido, sempre foi sinônimo de poder. Para protegê-la, o homem civilizado criou artifícios, sistematizou-os e os transformou em teorias, com o intuito de legitimar seus interesses através do convencimento racional. O uso da força, que por muito tempo referendou privilégios e conquistas, cedeu lugar ao império da razão.
Nessa trajetória, “para que as potências ativas do homem se transformem em ato e com isto ele desenvolva, com inteligência, o seu papel na ordem geral das coisas, é indispensável que a sociedade se organize com mecanismos de proteção à natureza humana”. (NADER, 2008, p. 375).
O Direito consiste em um desses principais mecanismos de controle social, pois, mais que a religião, a ética e a moral, ele goza da efetividade que os instrumentos de coerção estatal lhe proporcionam.
Embora nem sempre propague teorias justas, o Direito preserva na sociedade o espírito de segurança, garantindo que a lógica por qual se perpetuou a estrutura de direitos e deveres individuais seja mantida.
Essas considerações, um tanto quanto filosóficas, têm por escopo afiançar que, ainda que existam outras teorias, mais ou menos justas, para explicar a origem da propriedade pública no Brasil, nesse estudo será trabalhada aquela que se demonstra a mais tradicional, a que se baseia no chamado “direito de conquista”.
Como se sabe, em 1494, os reis de Espanha e Portugal celebraram o primeiro acordo internacional que aventou a origem jurídica das terras brasileiras, o Tratado de Tordesilhas, que dera à coroa lusitana a posse das terras que ficavam até aproximadamente 2(dois) mil quilômetros a oeste do arquipélago de Cabo Verde, localizado no Atlântico.
Embora evidente que essa construção baseia-se na lógica estritamente eurocêntrica sobre a origem da América, o conceito de “propriedade pública” que temos hoje está inevitavelmente ligado a esse passado.
Com os “desbravadores” portugueses, o Brasil começou a ostentar a feição de Estado nos moldes que o vemos hoje – seja quanto aos bons ou aos maus aspectos.
Com objetivo de proteger o novo território conquistado, por volta do ano de 1532, Portugal adotou um modelo de ocupação que já tinha sido aplicado em outras de suas colônias, como Açores e a Ilha da Madeira.
Tratava-se da divisão da então “terra brasilis” em Capitanias, lotes com mais de 250 quilômetros de largura, conferidos a membros da burocracia estatal e a militares, repartidos aleatoriamente pelo império ultramarino português.
Os limites dessas Capitanias levavam em conta muito mais os acidentes geográficos da nova terra do que a organização territorial estabelecida há séculos pelas tribos indígenas.
Em que pese esse tipo de ordenamento territorial tenha causado incalculáveis prejuízos ao povo que cá habitava antes dos europeus, o jornalista e escritor Eduardo Bueno nos memora em que sentido a divisão do território em Capitanias foi positiva (2010, p. 44):
Apesar do balanço desfavorável – e de todos os vícios que legaram à estrutura fundiária e agrária do Brasil –, as capitanias representaram a primeira e decisiva incursão dos portugueses no trópico e definem o embrião da futura ocupação do Brasil.
Dos 15 imensos lotes em que foi dividido inicialmente o Brasil, apenas a Capitania de Pernambuco obteve relativo êxito, com a gestão de Duarte Coelho à sua frente. Quanto aos demais capitães donatários, alguns sequer compareceram ao território que receberam. Outros sucumbiram aos conflitos frequentes travados com os indômitos indígenas. A divisão do Brasil em frações que se assemelhavam a países europeus, no que tange à extensão, restou, destarte, fadada ao fracasso.
Foi então que a metrópole teve outro plano para dividir e povoar as terras do Brasil Colônia: outorgar a posse a particulares que produzissem nela, dando-lhe efetivo aproveitamento. Criava-se, então, o instituto das sesmarias no Brasil.
Embora com o objetivo inicial de manter o controle do território e preservar as suas fronteiras, bem como garantir a arrecadação dos tributos à Coroa, pode-se dizer que as sesmarias constituíram, por mais de um século, a forma de organização territorial-administrativa predominante no Brasil.
Em síntese, tal sistema baseava-se em uma concessão da Coroa Portuguesa a particulares que se comprometessem a dar produtividade à terra.
Através das sesmarias, o governo português lucrava de várias formas: primeiro propagava a sua ocupação por todo o território, outorgando lotes muito menores do que aqueles em que se distribuíam as Capitanias; com isso, estendia a sua administração a mais rincões da colônia, alguns até então desabitados; por último, como se tratava de uma outorga que conferia benefícios aos sesmeiros, o Rei incrementava a sua arrecadação, sinal do ímpeto exploratório que sempre marcou o domínio português no Brasil.
Essa forma de divisão territorial perdurou até idos do Brasil Império, quando já estávamos politicamente apartados de Portugal.
Em 1850, na tentativa de estabelecer um controle mais efetivo das terras públicas, dado o emaranhado fundiário em que se encontrava o Brasil, foi editada a Lei nº 601, conhecida como a “Lei de Terras”.
Pela primeira vez, o governo estabelecia critérios e procedimentos para apartar as áreas de domínio público das ocupadas por particulares.
A partir desse momento, não mais se assentia a aquisição de terras devolutas do Império senão a título oneroso, de acordo previa o art. 1º da Lei nº 601: “Ficam prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro titulo que não seja o de compra”.
A respeito do assunto, vejamos o que dispõe o Manual de Regularização Fundiária em Terras da União, quando enfatiza as inovações trazidas pela Lei de Terras (2006, p. A:17):
A partir deste instrumento legislativo – que dispõe sobre as terras devolutas e as possuídas por titulo de sesmaria – o direito à terra deixou de ser condicionado pela efetiva ocupação e aproveitamento. Deste modo, foram reconhecidas e legitimadas as sesmarias com os respectivos titulos, bem como as ocupações e as posses devidamente comprovadas. Já as terras desprovidas de comprovação de legitimidade da posse e domínio foram consideradas devolutas e, como tal, pertencentes ao patrimônio público.
Embora a lei imperial em comento tenha estabelecido os critérios para definir as terras de domínio público e reconhecer as propriedades particulares que teriam legitimidade perante o governo, era preciso pôr em prática, concretizar os seus comandos.
Prevendo essa necessidade, o art. 21 da Lei nº 601 criou um órgão imbuído de discriminar as terras devolutas, aquele que seria, segundo muitos defendem, a origem da então Secretaria do Patrimônio da União – SPU, in verbis:
Fica o Governo autorizado a estabelecer, com o necessário Regulamento, uma Repartição especial que se denominará - Repartição Geral das Terras Publicas - e será encarregada de dirigir a medição, divisão, e descripção das terras devolutas, e sua conservação, de fiscalisar a venda e distribuição dellas, e de promover a colonisação nacional e estrangeira.
(destacamos)
Quatro anos mais tarde, em 1854, foi editado o regulamento por qual se almejava implementar o dispositivo suso transcrito. Tratava-se do Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro do referido ano, que estabeleceu a estrutura administrativa da Repartição Geral de Terras Públicas, detalhou as suas competências e, principalmente, regulou em minúcias o procedimento de extremação das áreas públicas e privadas, assim como os passos para revalidar e legitimar os títulos conferidos a particulares antes da publicação da Lei de Terras.
Como se percebe, embora a Lei de Terras assentisse a possibilidade do Poder Público reconhecer o domínio privado, era necessário que o particular levasse o título conferidor desse direito perante as instâncias públicas competentes, determinadas pelo Decreto nº 1.318/1854.
Para reconhecer um particular como proprietário com base em título emitido anteriormente à Lei de Terras, o decreto imperial apregoava, entre outras, as seguintes disposições (redação original):
Art. 91. Todos os possuidores de terras, qualquer que seja o titulo de sua propriedade, ou possessão, são obrigados a fazer registrar as terras, que possuirem, dentro dos prazos marcados pelo presente Regulamento, os quaes se começarão a contar, na Côrte, e Provincia do Rio de Janeiro, da data fixada pelo Ministro e Secretario d'Estado dos Negocios do Imperio, e nas Provincias, da fixada pelo respectivo Presidente.
[...]
Art. 93. As declarações para o registro serão feitas pelos possuidores, que as escreverão, ou farão escrever por outrem em dois exemplares iguaes, assignando-os ambos, ou fazendo-os assignar pelo individuo, que os houver escripto, se os possuidores não souberem escrever.
[...]
Art. 97. Os Vigarios de cada huma das Freguezias do Imperio são os encarregados de receber as declarações para o registro das terras, e os incumbidos de proceder á esse registro dentro de suas Freguezias, fazendo-o por si, ou por escreventes, que poderão nomear, e ter sob sua responsabilidade.
[...]
Art. 99. Estas instrucções serão dadas nas Missas conventuaes, publicadas por todos os meios, que parecerem necessarios para o conhecimento dos respectivos freguezes.
[...]
Art. 103. Os Vigarios terão livros de registro por elles abertos, numerados, rubricados e encerrados. Nesses livros lançarão por si, ou por seus escreventes, textualmente, as declarações, que lhes forem apresentadas, e por esse registro cobrarão do declarante o emolumento correspondente ao numero de letras, que contiver hum exemplar, a razão de dois reaes por letra, e do que receberem farão notar em ambos os exemplares.
[...]
Art. 107. Findos os prazos estabelecidos para o registro, os exemplares emmassados se conservarão no Archivo das Parochias, e os livros de registro serão remettidos ao Delegado do Director Geral das Terras Publicas da Provincia respectiva, para em vista delles formar o registro geral das terras possuidas na Provincia, do qual se enviará copia ao supradito Director para a organisação do registro geral das terras possuidas no Imperio.
(grifamos)
Segundo o Decreto nº 1.318, o registro das declarações levadas aos Vigários da Igreja Católica não possuíam a força de reconhecer a propriedade particular.
O chamado “Registro do Vigário ou Paroquial” apenas declarava a posse. Para converter o possuidor em legítimo proprietário, o art. 107 do Decreto nº 1.318 enunciava um passo complementar, o envio dos livros arquivados na Paróquia ao representante da Repartição Geral de Terras Públicas na respectiva Província.
Mas a que tudo isso nos leva concluir?
Que em algum momento de nossa breve história (500 anos faz do Brasil apenas um jovem país), houve um único órgão e uma legislação especifica para tratar tanto do registro dos imóveis de domínio público, quanto aqueles que pertenciam a particulares.
Paralelamente, entretanto, também foram publicadas normas que remontam os precedentes históricos de outro ator no processo de controle público de imóveis: os cartórios.
Como informa Loureiro (2014, p. 272), “historicamente, a finalidade precípua do registro de imóveis foi garantir a publicidade das hipotecas”. Nesse toar, lembremos o que previa a Lei Imperial n. 1.237, de 1863, ipsis litteris:
Art. 8º A transmissão entrevivos por titulo oneroso ou gratuito dos bens susceptiveis de hypothecas assim como a instituição dos onus reaes não operão seus effeitos a respeito de terceiro, senão pela transcripção e desde a data della.
[...]
§ 2º Quando a transmissão fôr por escripto particular, nos casos em que a legislação actual o permitte, não poderia esse escripto ser transcripto, se delle não constar a assignatura dos contrahentes reconhecida per tabellião e o conhecimento da siza.
(destaque nosso)
Portanto, a origem das serventias que atualmente funcionam como Registro Público de Imóveis fundamenta-se no direito de garantia, e não necessariamente na transmissão da propriedade imóvel.
Embora outros diplomas legais tenham tratado o assunto, a mudança significativa no sistema de registro imobiliário adveio com o Código Civil de 1916.
Com ele, consagrou-se a regra de que a transmissão da propriedade imobiliária apenas produz efeitos erga omnes quando ocorre a transcrição do respectivo título perante o cartório.
Mais tarde, tivemos a edição do Decreto nº 4.857, de 1939, primeiro a tratar com exaustão os serviços de registros públicos. Focava-se no negócio jurídico por qual se operava a transmissão e também nas pessoas envolvidas, motivo por qual era denominado como ato instituidor do “Sistema Registral do Fólio Pessoal”.
Em 1973, chega a vez da Lei n° 6.015, a atual Lei de Registros Públicos – LRP, que entre outras mudanças trouxe o imóvel para o centro do Sistema de Registros. Erradicou a figura da transcrição e instituiu a matrícula como espelho das mutações jurídico-reais por quais passa a propriedade imóvel, inaugurando a era do “Sistema Registral do Fólio Real” (LOUREIRO, 2014, p. 273).
Em que pesem todos esses instrumentos legais demonstrem a evolução do controle sobre a propriedade imóvel, ainda se busca nos dias de hoje integrar o cadastro dos bens da União com o Sistema de Registros Públicos.
Prova disso é o inexpressivo quantitativo de imóveis públicos lançados nas serventias extrajudiciais. Para que os bens da coletividade estejam melhor protegidos juridicamente, é prudente a aceleração desse processo, trabalho que exige esforços e cessões de ambas as partes, tanto do ente público proprietário como dos delegatários que exercem a função registral.
