I - AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
A criação de uma unidade de conservação deverá ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, sendo dispensável este último requisito para as estações ecológicas e reservas biológicas, pois foi presumido legalmente o interesse público. As unidades de conservação, integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento das Unidades de Conservação, segundo a Lei 9.985/2000, estão divididas em dois grupos: unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável.
Como ensinou Paulo Affonso Leme Machado (Direito ambiental brasileiro, 12ª edição) o grupo das unidades de proteção é composto de cinco categorias de unidades de conservação: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento nacional e refúgio de vida terrestre.
A estação ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas (artigo 9º, caput).
A reserva biológica tem por finalidade a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou manifestações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as medidas de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais (artigo 10, caput).
O parque nacional objetiva a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico (artigo 11, caput).
O monumento natural visa a preservar sítios naturais raros, singulares e de grande beleza cênica (artigo 12, caput).
O refúgio de vida silvestre tem como finalidade proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória (artigo 13, caput).
Por sua vez, o uso de unidades de uso sustentável é constituído por sete categorias de unidades de conservação: áreas de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e reserva particular do patrimônio natural.
A área de proteção ambiental é uma área em geral extensa com um certo grau de ocupação humana dotado de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especificamente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais(artigo 15, caput).
A área de relevante interesse ecológico é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas de modo a compatibilizá-lo com o objetivos de conservação de natureza(artigo 16, caput).
A floresta nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominadamente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas(artigo 17, caput).
A reserva extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade(artigo 18, caput).
Ainda podem ser mencionadas: a reserva de fauna (artigo 19, caput); a reserva de desenvolvimento sustentável (área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração de recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais, e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica - artigo 20, caput) e a reserva particular do patrimônio natural, que é uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica(artigo 21, caput).
A Reserva de Fauna (REFAU) é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias. Ela é adequada para estudos técnico-científicos que permitirão o aproveitamento econômico e o manejo sustentável dos recursos que podem ser obtidos desses animais.
A área da REFAU é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei. A visitação pública é permitida, desde que compatível com o manejo da unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração.
É proibida na área a prática da caça amadorística ou profissional. No entanto, é permitida a comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas, desde que obedeçam o disposto na legislação brasileira sobre fauna.
A Constituição Federal, entre outras tarefas, impôs ao Poder Público, a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, ressaltando que a alteração e a supressão dessas áreas somente serão permitidas mediante lei.
No entanto, como bem observa Édis Milaré, “uma unidade de conservação não se institui a partir do nada. Pressupõe a ‘matéria’ (natureza), o ‘agente’ (Poder Público) e os ‘meios/instrumentos’ (no caso, os fatores) para a sua efetivação” (Direito do ambiente. 6. ed., RT, p. 698). De fato, a criação de unidades de conservação implica, muitas vezes, em despesas de grande vulto, haja vista que as áreas atingidas, em regra, são extensas e o direito de propriedade deve ser observado.
As unidades de conservação são criadas por ato do poder público, não necessariamente por lei.
Mas a desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica(artigo 22, § 7º).
A desafetação de uma unidade de conservação também depende de lei, mesmo que ela tenha sido instituída por decreto, consistindo no ato da Administração Pública que altera o regime jurídico de um bem público, que passará a integrar a classe dominial. A lógica constitucional foi dificultar ao máximo a redução dos limites de um espaço ambiental especialmente protegido, a redução da sua proteção ou a sua extinção, que somente poderá se operar por lei da respectiva entidade política, mesmo que a unidade de conservação tenha sido instituída por decreto.
O artigo 22, parágrafo sexto, dispensa a necessidade de edição de lei para a alteração que vise somente à ampliação da unidade de conservação.
De acordo com o STF, no julgamento do mandado de segurança 25.347, de 17.02.2010, “a consulta pública, que não tem natureza de plebiscito, visa a “subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados” (art. 5.º do Decreto 4.340/2002) para a unidade de conservação, sendo facultativa quando se tratar de proposta de criação de estação ecológica ou reserva biológica (§ 4.º do art. 22 da Lei 9.985/2000). Não há ilegalidade na criação de mais de um tipo de unidade de conservação da natureza a partir de um único procedimento administrativo”.
A ampliação dos limites territoriais de unidade de conservação também necessita de consulta pública e estudos técnicos no que concerne ao acréscimo, conforme ratificado pela Suprema Corte:
“Unidade de conservação. Estação ecológica. Ampliação dos limites originais na medida do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. Inadmissibilidade. Falta de estudos técnicos e de consulta pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade do ato pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. Concessão do mandado de segurança. Inteligência do artigo 66, §§ 2.º e 6.º, da Lei 9.985/2000. Votos vencidos. A ampliação dos limites de estação ecológica, sem alteração dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, não pode ser feita sem observância dos requisitos prévios de estudos técnicos e consulta pública” (MS 24.665, de 1.º.12.2004).
O objetivo básico das unidades de conservação de proteção integral é a preservação da natureza, livrando-a, o quanto possível, da interferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto dos recursos naturais. Relativamente ao Parque Nacional (unidade de proteção integral), a lei prevê que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas:
Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
O artigo 28 proíbe nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo, com seu objetivo, seu plano de manejo e seus regulamentos, determinando no parágrafo único, que até a elaboração do plano de manejo todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger
A Lei 9.985/2000 posiciona-se acerca da obrigação de apoiar as unidades de proteção e o Estudo do Impacto Ambiental, nos termos do artigo 36, caput.
O artigo 36, caput, da Lei 9.985/2000 disciplina o pagamento a ser feito pelo empreendedor:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento)
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. (Vide ADIN nº 3.378-6, de 2008)
§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
O dever legal do empreendedor da contribuição monetária ambiental surge do fato de seu empreendimento ter a potencialidade de causar impacto significativo ao meio ambiente, independente de lhe ser atribuída qualquer culpa, pois será aplicada a responsabilidade objetiva, a teor do artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/81.
Mas esse pagamento não é um salvo-conduto dado ao empreendedor para poluir ou danificar o meio ambiente.
O artigo 36, parágrafo primeiro, determina que o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
A compensação ambiental é um mecanismo financeiro que visa contrabalançar os impactos ambientais previstos ou já ocorridos na implantação de empreendimento. É uma espécie de indenização pela degradação, na qual os custos sociais e ambientais identificados no processo de licenciamento são incorporados aos custos globais do empreendedor.
Todo empreendimento tem potenciais impactos negativos sobre a natureza. A criação de usina hidrelétrica em geral causa a inundação da vegetação existente na área destinada à formação do reservatório, um impacto ambiental significativo, em especial quando leva à inundação de extensas áreas. Com isto é prejudicada a parcela do ecossistema onde se insere o empreendimento, que sofre perdas expressivas de espécies vegetais e animais.
Há impactos ao meio ambiente que não são passíveis de mitigação, ou seja, não é possível a reversão do dano. São exemplos disso, a perda da biodiversidade de uma área ou a perda de áreas representativas dos patrimônios cultural, histórico e arqueológico. Nestes casos, o poder público - através do art. 36 da lei do SNUC - determinou que a compensação das perdas se daria por intermédio da destinação de recursos para a manutenção ou criação de unidades de conservação. A compensação faz com que o empreendedor que altere uma parcela do ambiente natural com a implantação do seu projeto, seja obrigado a viabilizar a existência de uma unidade de conservação de proteção integral, espécie de UC cujo o objetivo é manter, para as futuras gerações, uma área de características as mais semelhantes possíveis às da região afetada.
A arrecadação e destinação dos recursos está relacionada à execução do licenciamento ambiental: se o processo é estadual ou municipal, cabe ao órgão ambiental estadual já que responsável pelo licenciamento nestas esferas; se o processo de licenciamento é federal, caberá ao Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF), órgão colegiado presidido pelo IBAMA, por sua vez o órgão licenciador federal. O Instituto Chico Mendes, órgão responsável pela gestão das unidades de conservação federais, será envolvido sempre que o empreendimento afetar estas unidades.
