Medidas provisórias

adoção pelos Estados-membros e Municípios

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RESUMO

            Não há na Constituição de 1988 qualquer vedação expressa à edição de medidas provisórias pelos Estados e Municípios, como ocorria com o decreto-lei. Assim, o presente estudo analisa a possibilidade dos governadores e prefeitos editarem tais atos normativos.

            Palavras-chave: MEDIDAS PROVISÓRIAS – ESTADOS-MEMBROS – MUNICÍPIOS


ABSTRACT

            The Brazilian Constitution of 1988 has not any explicit prohibition about the edition of provisionary measure by the States and City Councils. So, the present study analyzes the possibility of the governors and mayors edit those normative acts.

            Keywords: PROVISIONARY MEASURES – STATES – CITY COUNCILS


INTRODUÇÃO

            De acordo com a Constituição de 1988, os entes federativos – União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios – são autônomos, ou seja, não há hierarquia ou subordinação entre eles. Essa autonomia compreende a sua forma organizacional, política, administrativa e financeira. [01] Assim, os Estados regem-se por suas respectivas Constituições [02] e os Municípios pelas suas Leis Orgânicas [03].

            Nesse diapasão, num primeiro momento, poder-se-ia afirmar que os Estados e Municípios têm competência para elaborar todas as espécies normativas elencadas no art. 59 da Constituição, dentre elas as "medidas provisórias" [04]. Entretanto, tal questão não é pacífica nos meios doutrinários.


1- antecedente histórico: o DECRETO-LEI

            O decreto-lei surgiu no ordenamento jurídico brasileiro na Constituição de 1937 [05],foi abolido pela Constituição de 1946 e voltou a cenário constitucional com a Carta de 1967 [06], como uma forma do Poder Executivo exercer a função legislativa, em casos de "urgência ou interesse público relevante".

            Por força do art. 188, parágrafo único, não havia a possibilidade de sua adoção pelos Governadores. E, já que os Municípios não gozavam de autonomia, tal proibição também lhes era estendida, implicitamente.


2- As Medidas provisórias nos Estados-membros

            O Constituição de 1988 substituiu o decreto-lei pela medida provisória com força de lei, autorizando o Presidente da República a editá-las, em casos de urgência e relevância [07].

            Entretanto, não há qualquer vedação expressa à edição de medidas provisórias pelos Governadores e Prefeitos, como ocorria com o decreto-lei.

            A doutrina pátria mostra-se dividida em relação ao tema. Há os que defendem a possibilidade de Governadores e Prefeitos editarem medidas provisórias, como Leon Frejda Szkalarowsky, [08] Brasilino Pereira dos Santos [09] e Alexandre de Moraes. [10] Outros entendem que as medidas provisórias somente podem ser editadas pelo Presidente da República, como José Afonso da Silva, [11] Michel Temer, [12] e Antonio Benedito Ribeiro Pinto. [13]

            Os que defendem a tese da possibilidade de edição de medidas provisórias pelos Governadores e Prefeitos alegam que, pelo Princípio da Simetria, segundo o qual, aplicam-se aos Estados e Municípios as mesmas regras previstas constitucionalmente para a União, exceto se houver disposição expressa em contrário, a adoção de tais atos normativos por estas entidades seria viável. Sem contar que, pelo fato da Constituição silenciar a respeito, isso indicaria claramente a viabilidade do instituto nestes âmbitos.

            Já os opositores argumentam que, interpretando-se restritivamente o texto constitucional, a medida provisória é uma exceção ao Princípio da Separação de Poderes, e, justamente por isso, deve ser utilizada dentro dos limites previstos na Lei. Logo, apenas ao Presidente da República deve ser conferido o poder de editá-la. Ademais, na Constituição anterior, no art. 188, parágrafo único, havia expressa proibição para adoção de decretos-leis pelos Estados-Membros. De modo que, tal restrição deve permanecer em relação às medidas provisórias, inclusive no que toca aos Municípios, pois, proibindo-se o uso do instituto pelo Chefe do Executivo Estadual, não há como liberá-lo para os Prefeitos.

            De qualquer forma, há Estados que prevêem em suas Constituições a possibilidade de edição de medidas provisórias.

            É o caso do Acre. [14] O art. 52 da Constituição do Estado dispõe que "o processo legislativo compreende a elaboração de: (...) V- medidas provisórias." O art. 79 determina que: "Em caso de relevância e urgência, o governador do Estado poderá adotar Medidas Provisórias, com força de Lei, devendo submetê-las de imediato à Assembléia Legislativa que, se estiver de recesso, será convocada extraordinariamente para se reunir no prazo de 5 (cinco) dias." De acordo com o § 1º do citado dispositivo legal "as Medidas Provisórias perderão a eficácia desde sua edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 30 (trinta) dias, a partir de sua publicação, devendo a Assembléia Legislativa disciplinar, obrigatoriamente, as relações jurídicas delas decorrentes." O § 2º prescreve que "as Medidas Provisórias não apreciadas pela Assembléia Legislativa nem convertidas em lei não podem ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa."

            O Estado de Santa Catarina também prevê a possibilidade de edição de medidas provisórias, no art. 48, VI, da Constituição Estadual. A redação do caput e do § 1º, do art. 51, é semelhante à do caput e do § 1º, art. 79, da Constituição do Acre. O § 2º, do art. 51, proíbe o uso de medidas provisórias sobre matéria que não possa ser objeto de lei delegada e o § 3º veda a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória não deliberada ou rejeitada pela Assembléia Legislativa. [15]

            Outro Estado que aderiu a tal possibilidade foi o Tocantins. [16] O art. 25, V, da Constituição Estadual prevê que as medidas provisórias integram o processo legislativo. O § 3º, do art. 27, determina que: "em caso de relevância e urgência, o Governador do Estado poderá adotar Medidas Provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato à Assembléia Legislativa que, estando em recesso, será convocada extraordinariamente, para se reunir no prazo de 5 (cinco) dias". Pelo § 4º, se as medidas provisórias não forem convertidas em lei, no prazo de 30 dias, a partir de sua publicação, perderão a eficácia desde a edição, devendo a Assembléia Legislativa disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.

            A Constituição do Piauí [17] também traz, no art. 73, inciso V, a possibilidade do uso de medidas provisórias pelo Governador. Dispõe o art. 75, § 4º que: "em caso de calamidade pública, o Governador poderá adotar Medidas Provisórias com força de lei, devendo submetê-las, imediatamente, à Assembléia Legislativa, que, se estiver de recesso, será convocada extraordinariamente, para se reunir no prazo de 5 (cinco) dias". E, se não forem convertidas em lei, no prazo de 30 dias, a contar de sua publicação, as medidas provisórias perderão a eficácia desde a edição, conforme determina o § 5º, do art. 75. A medida provisória, portanto, deverá ser reservada apenas para casos de real gravidade.

            A edição de medidas provisórias pelos Estados foi aceita pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 812-9/TO. [18]

            Todavia, cumpre ressaltar que as Constituições do Acre, Santa Catarina, Tocantins e Piauí, são anteriores à Emenda Constitucional n.º 32/2001, de modo que, se não houver a devida adequação, as medidas provisórias editadas a partir de 11 de setembro de 2001 deverão ser consideradas inconstitucionais, eis que em total desacordo com os preceitos da Constituição Federal.


3- As Medidas provisórias nos Municípios

            Em relação aos Municípios, tem-se que eles têm autonomia para dispor sobre todas as matérias de sua competência. Todavia, tal liberdade é relativa, de modo que devem ser respeitadas as Constituições Federal e Estadual. Alguns doutrinadores que defendem a possibilidade de edição de medidas provisórias em nível municipal entendem que, se houver previsão de tal possibilidade ao Governador, na Constituição de determinado Estado em que se encontra um Município, a Lei Orgânica deste também poderá trazer tal faculdade ao Prefeito. Mas, se a Constituição Estadual não trouxer tal especificação, a Lei Orgânica não a poderá prever, por força do art. 29 da Constituição Federal.

            Há quem entenda que mesmo a Constituição Estadual não trazendo tal previsão, os Prefeitos podem editar medidas provisórias, desde que a Lei Orgânica autorize tais atos, conforme argumenta o jurista Anderson Sant’ Ana Pedra:

            O Município poderá adotar o instituto da medida provisória, desde que sua Lei Orgânica Municipal contenha tal previsão, independentemente do que dispõe a Constituição Estadual respectiva, face à autonomia municipal conferida pela CF, caso contrário, verificar-se-ia um achegamento, omissivo ou comissivo, do legislador constituinte estadual na esfera municipal, ofendendo o princípio republicano e o pacto federativo. [19]

            Há ainda os mais liberais que defendem a hipótese do Prefeito editar medidas provisórias ainda que a Leio Orgânica não traga tal previsão. É o caso de Moacyr de Araújo Nunes que, em parecer, concluiu que:

            Da mesma forma que o novo equilíbrio dos poderes extinguiu desde 05-10-88 o decurso de prazo como forma de aprovação tácita de normas legais, as Medidas Provisórias adotadas pelo Executivo estão em conformidade com o nosso ordenamento constitucional, sendo, portanto, legítima a sua edição, independentemente da promulgação da Lei Orgânica e da adaptação do Regimento Interno das Câmaras, nas mesmas hipóteses previstas na Constituição. [20]

            No Estado de São Paulo, o prefeito de Indaiatuba editou, antes da promulgação da Lei Orgânica Municipal, três medidas provisórias sobre matéria tributária: n. 1/89, n. 2/89 e n. 3/89, convertidas em lei em 12 de janeiro de 1990, com as seguintes numerações, respectivamente: 2.570/90, 2.571/90 e 2572/90. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual n. 11.643-0/0, referidas medidas provisórias e as leis em que se converteram foram julgadas inconstitucionais em 24 de abril de 1991. O relator desembargador Carlos Ortiz consignou que "a excepcionalidade da medida conduz à restrição relativamente ao seu agente, ou seja, só o Presidente da República poderá editá-la, não o Governador do Estado, ou o Município". [21] De acrescentar que a inconstitucionalidade dessas medidas provisórias restou também reconhecida pelo fato de versarem sobre matéria tributária e terem sido editadas sem que houvesse amparo na Constituição do Estado de São Paulo e tampouco autorização expressa na Lei Orgânica Municipal, a qual ainda nem havia sido promulgada naquela data.


4- CONCLUSÃO

            Introduzidas pela Constituição Federal de 1988, com o intuito de substituir o famigerado decreto-lei, as medidas provisórias transformaram-se no método corriqueiro de legiferação no ordenamento jurídico brasileiro. Notou-se que o Poder Executivo, ao longo dos anos, assumiu de maneira preponderante a função normativa, valendo-se cada vez mais da edição de medidas provisórias e utilizando-as como um verdadeiro instrumento político, em detrimento da legitimidade do Poder Legislativo.

            Assim, uma vez que a edição de medida provisória é uma exceção ao Princípio da Separação de Poderes, deveria ser utilizada em estrita conformidade com os preceitos da Constituição Federal, ou seja, apenas no âmbito federal, não devendo ser acolhida pelos Estados-Membros e Municípios. Há, portanto, uma vedação implícita, em razão da sua excepcionalidade. Melhor sorte teriam tido os Constituintes de 1988 se tivessem seguido as regras aplicáveis ao decreto-lei em relação a este tema, ou seja, proibição expressa de adoção de medidas provisórias pelos Governadores e Prefeitos, a fim de restringir ao máximo a utilização deste instrumento de origem ditatorial.

            Entretanto, tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal já aceitou a possibilidade de sua edição pelos Governadores, o melhor entendimento é o de que se houver tal previsão na Constituição de determinado Estado, poderá o seu Governador editar medidas provisórias estaduais; da mesma forma, os Prefeitos poderão editar medidas provisórias municipais, desde que a Lei Orgânica Municipal traga, expressamente, tal autorização. Mas, se a Constituição do Estado a que pertence um determinado Município não trouxer a possibilidade de edição de medidas provisórias pelo Governador, a Lei Orgânica desse Município não a poderá prever, sob pena de ser declarado inconstitucional o dispositivo a respeito.

            No caso específico do Estado de São Paulo, uma vez que a sua Constituição não estabelece a possibilidade de edição de medidas provisórias pelos Governadores, serão inconstitucionais as medidas provisórias editadas por quaisquer outros municípios do Estado de São Paulo, ainda que suas Leis Orgânicas tragam tal autorização, como é o caso de Campinas e Morro Agudo [22].


5- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

            BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 35. ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2005.

            BRASIL. Constituição do Estado do Acre. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            BRASIL. Constituição do Estado do Piauí. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            BRASIL. Constituição do Estado do Santa Catarina. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            BRASIL. Constituição do Estado do Tocantins. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Edição de medidas provisórias por governador. ADIn n.º 812-9/TO. Relator: Ministro Moreira Alves. 1º de abril de 1993. Disponível em: http://gemini.stf.gov.br>. Acesso em: 7 nov. 2003.

            BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Edição de medidas provisórias por prefeito municipal versando sobre matéria tributária. ADIn 11.643. Relator: Min. Carlos Ortiz. 24 de abril de 1991. Disponível em: http://www.tj.sp.gov.br./pesquisas>. Acesso em: 7 nov. 2003.

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            NUNES, Moacyr de Araújo. Medidas provisórias: adoção por estados e municípios, fim da polêmica, STF decidiu que podem editar. Revista da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, São Bernardo do Campo, n. 9, p. 313-328, 2003.

            PEDRA, Anderson Sant’Ana. Possibilidade de edição de medidas provisórias pelos municípios. Revista de Direito Administrativo, São Paulo, v. 230, p. 5-19, out./dez. 2002.

            PINTO, Antonio Benedito Ribeiro. Edição de medidas provisórias pelos Estados e Municípios. p. 261-282. In: SOUZA, Carlos Aurélio Mota de. (coord.). Medidas provisórias e segurança jurídica. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.

            SANTOS, Brasilino Pereira dos. As medidas provisórias no direito comparado e no Brasil. São Paulo: LTr, 1993.

            SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005.

            SOUZA, Carlos Aurélio Mota de. (coord.). Medidas provisórias e segurança jurídica. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.

            SZKALAROWSKY, Leon Frejda. As medidas provisórias e a EC n.º 32/01: O processo legislativo brasileiro em face da Constituição vigente. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. 11, p. 867-883, nov./2002.

            TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 19. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003.


NOTAS

            01

Cf. art. 18, caput, da Constituição de 1988.

            02

Cf. art. 25 da Constituição de 1988.

            03

Cf. art. 29 da Constituição de 1988.

            04

Cf. art. 59, V, e 62, da Constituição de 1988.

            05

Cf. arts. 12 a 14 da Constituição de 1937.

            06

Cf. art. 58, da Constituição de 1967.

            07

Cf. art. 62 da Constituição de 1988, com as alterações trazidas pela EC n.º 32 de 11 de setembro de /2001.

            08

Cf. SZKALAROWSKY, Leon Frejda. As medidas provisórias e a EC n.º 32/01: O processo legislativo brasileiro em face da Constituição vigente. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. 11, p. 880, nov./2002.

            09

Cf. SANTOS, Brasilino Pereira dos. As medidas provisórias no direito comparado e no Brasil. São Paulo: LTr, 1993. p. 840.

            10

Cf. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. atual. São Paulo: Atlas, 2002. p. 559.

            11

Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 626.

            12

TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 19. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 151.

            13

Cf. PINTO, Antonio Benedito Ribeiro. Edição de medidas provisórias pelos Estados e Municípios. In: SOUZA, Carlos Aurélio Mota de. (coord.). Medidas provisórias e segurança jurídica. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 280.

            14

BRASIL. Constituição do Estado do Acre. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            15

BRASIL. Constituição do Estado de Santa Catarina. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            16

BRASIL. Constituição do Estado do Tocantins. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            17

BRASIL. Constituição do Estado do Piauí. Disponível em: http://planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.

            18

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Edição de medidas provisórias por governador. ADIn n.º 812-9/TO. Relator: Ministro Moreira Alves. 1º de abril de 1993. Disponível em: http://gemini.stf.gov.br>. Acesso em: 7 nov. 2003.

            19

PEDRA, Anderson Sant’Ana. Possibilidade de edição de medidas provisórias pelos municípios. Revista de Direito Administrativo, São Paulo, v. 230, p. 17, out./dez. 2002.

            20

NUNES, Moacyr de Araújo. Medidas provisórias: adoção por estados e municípios, fim da polêmica, STF decidiu que podem editar. Revista da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, São Bernardo do Campo, n. 9, p. 319, 2003.

            21

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Edição de medidas provisórias por prefeito municipal versando sobre matéria tributária. ADIn 11.643. Relator: Min. Carlos Ortiz. 24 de abril de 1991. Disponível em: http://www.tj.sp.gov.br/pesquisas>. Acesso em: 7 nov. 2003.

            22

Cf. PINTO, op. cit., p. 278, nota 14.

Autor


Informações sobre o texto

Adaptação de capítulo de dissertação de mestrado da autora, apresentada na Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP), em 2004, cujo título é: "Medidas Provisórias: a função legislativa do Poder Executivo à luz da Constituição Federal de 1988".

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

OLIVEIRA, Renata Domingues de. Medidas provisórias: adoção pelos Estados-membros e Municípios. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1024, 21 abr. 2006. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/8296>. Acesso em: 20 out. 2014.


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