3. Plano Estadual
No âmbito estadual, não é necessário seguir a regra do § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988, conforme o voto do Ministro do STF Celso de Mello na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1057-3 BA, publicado no Diário da Justiça em 06/04/2001. Em outras palavras, não se aplica aqui o Princípio da Simetria entre os entes federativos.
Era hipótese excepcional durante o regime militar a eleição indireta regida pelo Ato Institucional nº 3, de 05/02/1966.
Existem normas de repetição (dispositivos da Constituição Estadual – CEst – que é reprodução de dispositivos da Constituição Federal) e normas de disposição livre (dispositivos inovadores da CEst em relação à Constituição Federal).
Nos Estados Federados as soluções são distintas:
- eleição indireta10: Acre, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Piauí, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, Tocantins;
- sucessão pelo Presidente da Assembléia Legislativa e depois pelo Presidente do Tribunal de Justiça: Amazonas, Mato Grosso do Sul e São Paulo;
- eleição indireta até penúltimo ano e sucessão pelo Presidente da Assembléia Legislativa e depois pelo Presidente do Tribunal de Justiça no último ano: Goiás, Pará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Sergipe.
Estudo de Caso: Bahia
A Constituição do Estado da Bahia de 05/10/1989, em seu artigo 102, § 2º, reproduz a regra do § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988:
"Art. 102..... .........................................................................................................................."
"§ 2º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do mandato governamental, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pela Assembléia Legislativa, na forma da lei."
Para regulamentar esse artigo, a partir do Projeto de Lei nº 10.132/94 do Deputado Estadual Eujácio Simões Viana Filho, foi elaborada a Lei nº 6.571, de 25/03/1994, que estabelece eleição indireta para Governador e Vice-Governador do Estado na hipótese de dupla vacância.
Essa lei estadual foi objeto da ADI 1057-3-BA, cujo resultado foi a improcedência da ação por maioria de votos, exceto a expressão "e aberta" do artigo 1º da Lei nº 6.571/94, in limine, em 20/04/1994.
Com base nessa lei o então Governador Antônio Carlos Magalhães saiu do governo para lançar-se à campanha ao Senado Federal. Em 02/05/1994, esteve prevista a sessão extraordinária a Assembléia Legislativa do Estado da Bahia para eleger o Governador e Vice-Governador da Bahia. Ocupou a Governância do Estado o Presidente do Tribunal de Justiça Doutor Ruy Dias Trindade de 03/04 a 02/05/1994. Sucedeu-lhe Antônio Imbassahy de outubro de 1993 a dezembro de 1994.
4. Plano Distrital
No Distrito Federal, também não é necessário seguir a regra do § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988, conforme o julgado acerca da ADI nº 1057-3-BA, havendo só a ressalva da ADI 2709-3-SE, pendente de julgamento. Em outras palavras, não se aplica aqui o Princípio da Simetria entre os entes federativos.
A grande inovação da Constituição Federal de 1988 foi tornar o Distrito Federal o quarto ente federativo, com autonomia, ao contrário do que aconteceu desde o Império11.
No caso de dupla vacância no Distrito Federal, a Lei Orgânica de 08/06/1993 em seu artigo 94 determina:
"Art. 94. Vagando os cargos de Governador e Vice-Governador do Distrito Federal, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga, devendo os eleitos completar o período de seus antecessores, na forma do art. 81 da Constituição Federal."
"Parágrafo único. Em caso de impedimento do Governador e do Vice-Governador do Distrito Federal, ou vacância dos respectivos cargos, no último ano do período governamental serão sucessivamente chamados para o seu exercício, em caráter definitivo no caso de vacância, o Presidente da Câmara Legislativa, o Vice-Presidente da Câmara Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça."
O parágrafo único do artigo 94 da Lei Orgânica teve sua redação alterada pela Emenda à Lei Orgânica nº 37, de 03/01/2002. A redação original é a seguinte:
"Art. 94.... .........................................................................................................................."
"Parágrafo único. Ocorrendo a vacância no último ano do período governamental, assumirão os cargos de Governador e Vice-Governador do Distrito Federal, em caráter permanente, na seguinte ordem, o Presidente da Câmara Legislativa e o seu substituto legal."
5. Plano Municipal
Por fim nos Municípios, também não é necessário seguir a regra do § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988, conforme o julgado quanto à ADI nº 1057-3-BA, com a ressalva da ADI nº 2709-3-SE, sob reserva de jurisdição. Aqui também não se aplica aqui o Princípio da Simetria entre os entes federativos.
Hely Lopes Meirelles ao tratar da dupla vacância em sua obra ensina que o Presidente da Câmara Municipal exerce provisoriamente o cargo de Prefeito, enquanto não é eleito novo titular e enquanto preside o Legislativo local. Quanto é renovada a Mesa da Câmara, o chefe provisório transmite a Prefeitura ao novo Presidente. E o exercício do cargo de Prefeito gera a inelegibilidade prevista no artigo 14, CF, e na Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 199012.
O Ato Institucional nº 3, de 05/02/1966, em seu artigo 4º, caput, criou hipótese excepcional de nomeação dos Prefeitos dos Municípios das Capitais dos Estados. A Constituição Federal de 1967, em seu artigo 16, § 1º, estabeleceu a nomeação de Prefeitos de Capital de Estado pelo Governador Estadual após aprovação da Assembléia Legislativa e Prefeitos de Municípios declarados de interesse da segurança nacional pelo Presidente da República, por lei de iniciativa do Poder Executivo. A Emenda Constitucional nº 1/1969 reproduziu essas regras no § 1º do artigo 15.
Mas essas regras foram revogadas. Sob o império da Constituição Federal de 1988, os Municípios possuem autonomia, como quarto ente federativo. A Lei Orgânica do Município deve seguir os princípios da Constituição Federal e da Constituição do respectivo Estado (artigo 29, CF). Existem Estados que estabelecem princípios aos Municípios: Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Goiás, Maranhão, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, Tocantins. Estabelecem regras para a dupla vacância apenas as Constituições dos Estados:
- Amapá (art. 31, §§ 1º e 2º): eleições indiretas na forma da lei pela Câmara Municipal;
- Goiás (art. 75, §§ 1º e 2º): eleições indiretas na forma da lei pela Câmara Municipal até penúltimo ano; no último ano, sucessão do Prefeito pelo Presidente da Câmara Municipal e do Vice-Prefeito pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal;
- Pará (art. 79, §§ 1º e 2º): no último ano de mandato, eleições indiretas na forma da lei pela Câmara Municipal;
- Paraíba (art. 23, § 2º): na segunda metade do mandato, eleições indiretas na forma da lei pela Câmara Municipal;
- Pernambuco (art. 88, § 1º a 5º): sucessão pelo Presidente da Câmara Municipal;
Nos Municípios dos demais Estados é livre a escolha de solução para a dupla vacância.
Estudo de Caso: Jales (SP)
José Carlos Guisso foi eleito Prefeito e assumiu em 01/01/2001, tendo José Antonio Caparroz como Vice-Prefeito. Com a morte do Prefeito, Caparroz assumiu a prefeitura de 21/11/2001 até 18/02/2004, mas o Presidente da Câmara Municipal assumiu a Prefeitura em três ocasiões:
- Jediel Zacarias: por licença de 30 dias do Prefeito Caparroz em 14/02/2002
- Hilário Pupim: por licença de 18/03 a 13/12/2003 do Prefeito Caparroz
- Hilário Pupim: pela morte do Prefeito Caparroz
Foi realizada eleição indireta com base no artigo 51 da Lei Orgânica do Município13 e no artigo 361-A do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores14. Sob a direção da Mesa da Câmara, em 19/03/2004 para o mandato-tampão foram eleitos para Prefeito o Vereador Hilário Pupim; para Vice-Prefeito o médico Mauro Suetugo; para Presidente da Câmara o Vereador Marcelo Antonio Berti Caparroz (tendo José Eduardo Pinheiro Candêo reassumido como Vice-Presidente).
6. Plano Territorial
Territórios Federais já existiram15, não há mais, porém existe a previsão de criação deles no artigo 18, § 2º, da Constituição Federal de 1988 e na forma dos artigos 1º, 6º e 7º da Lei Complementar nº 20, de 01/07/1974.
A organização administrativa e judiciária de Território é estabelecida por lei federal, como dispõe o artigo 33, caput, da Carta Política de 1988.
O Poder Executivo é exercido pelo Governador de Território, nomeado pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal (art. 84, XIV, CF). Se há vacância, a lei federal de organização pode dispor a solução, porém é possível que ocorra como era normatizado com os então Territórios Amapá16, Roraima e Fernando de Noronha17.
Quanto ao Poder Legislativo está prevista a Câmara Territorial, com competência deliberativa e não, legislativa (artigo 33, § 3º, CF). O Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal são as Casas Legislativas dos Territórios Federais.
O Poder Judiciário é constituído pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e respectivos órgãos18, junto com o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios19 e Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios20. Para Territórios Federais com mais de 100.000 habitantes, é previsto Judiciário constituído por órgãos judiciários de 1ª e 2ª instâncias, com membros do Ministério Público e Defensores Públicos, organizados e mantidos pela União (art. 33, §3º combinado com o art. 21, XIII, ambos da CF); e os juízes da justiça local também com jurisdição e atribuições de juízes federais (art. 110, parágrafo único, CF).
Quanto a Município de Território, a lei federal específica de criação poderia estabelecer princípios, incluindo por exemplo sobre dupla vacância, mas existe ainda a Lei Federal nº 6.448, de 11/10/1977, que traça normas gerais sobre a criação e a instalação de Municípios de Territórios. A experiência existente em Rondônia21 e Roraima22 mostra que o Governador do Território nomeia os Prefeitos e caso haja vacância, bastava nomear outro.
7. Sugestões
Recomenda-se que seja simplificado o processo de sucessão do Chefe do Poder Executivo de forma transparente, clara e prática.
A eleição indireta deveria ser o último caso, portanto estaria restrita só ao último ano até faltar 90 dias para o final do mandato. A regra seria a eleição direta, conforme os artigos 77, 28 e 29, todos da Constituição Federal de 1988.
Por faltar 90 dias para o final do mandato, é possível a sucessão do Chefe do Executivo pelo Chefes e Vice-Chefes dos demais Poderes. Em outras palavras:
- para a Presidência da República: Presidente da Câmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal, Presidente do Supremo Tribunal Federal.
- Para a Governatura do Estado ou do Distrito Federal: Presidente da Assembléia Legislativa, Presidente do Tribunal de Justiça;
- Para a Prefeitura: Presidente e Vice-Presidente da Câmara Municipal.
A legislação deveria ressaltar quem pode ser candidato e quais as condições de elegibilidade do candidato (art. 14, § 3º, CF): nacionalidade brasileira, pleno exercício dos direitos políticos, filiação partidária, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição e idade mínima:
- 21 anos: Prefeito e Vice-Prefeito;
- 25 anos: Governador de Território;
- 30 anos: Governador e Vice-Governador de Estado e Distrito Federal;
- 35 anos: Presidente e Vice-Presidente da República.
Ainda, seria interessante se fosse aprovada uma lei nacional que dispusesse sobre normas gerais sobre a eleição indireta (em caso de ente federativo que não regulamentou a matéria), por que não o Projeto de Lei nº 1272-A/99?
Finalizando, poderia ser facilitada a inscrição de candidatura à semelhança do pregão eletrônico, permitindo-se a inscrição pela Internet e posteriormente obrigando a comprovar a inscrição.
8. Conclusão
Em resumo, conclui-se que já existiram várias formas de eleição indireta na Constituição Federal de 1967, principalmente com os Atos Institucionais 1, 2, 3, 12 e 16, porém permaneceu a modalidade regulamentada por meio da Lei nº 4.321, de 07/04/1964.
Existem soluções diversas para a dupla vacância nos Estados Federados: eleição indireta, sucessão ou mista. Para os Municípios, se de Estado, deve atender aos princípios da Constituição Federal e da Constituição Estadual (caso haja disposição específica); se de Território, aos princípios da Constituição Federal e da lei federal do Território. No Distrito Federal, há a sucessão pelo Presidente e Vice-Presidente da Câmara Legislativa e pelo Presidente do Tribunal de Justiça.
Bibliografia
Jornal O Globo. Na linha de tiro. Coluna Panorama Político. 06/09/2005. In Clipping do Ministério do Planejamento. http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=218421 Capturado em: 05/05/2006 - 19:00.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª ed, atual. por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva. São Paulo: Malheiros, 2006.
NEGRÃO, Luiz Alexandre Kikuchi. Eleição indireta. A Lei nº 1.395/51 regulamenta o art. 81, § 1º, da Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 944, 2 fev. 2006. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/7901. Acesso em: 20 fev. 2006.
REIS, Palhares Moreira. Eleições Diretas e Indiretas no Brasil. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 34. n. 136. out./dez. 1997. pp. 115-130.
Agradecimentos
Este estudioso agradece as valiosas contribuições do Senhor Gleison Lopes Aredes, que narrou a eleição indireta ocorrida em Jales – SP. Agradece também à Secretaria da Câmara Municipal de Jales pelos esclarecimentos e ao Doutor Gaspar Silva, por me incentivar a reformular o artigo anterior publicado e aprimorá-lo.
