Sumário: 1. Introdução 2. Regulamentação. 3. Recepção: Constituições, Emendas Constitucionais e Atos Institucionais. 4. Controle de Constitucionalidade. 5. Propostas de Regulamentação. 6. Procedimento da Lei nº 1.395/51. 7. Conclusão.
1. Introdução
Eleições podem ser diretas ou indiretas: as diretas são realizadas pelo voto dos cidadãos; as indiretas, pelos votos de representantes do povo.
Havia várias formas de eleição indireta na Constituição Federal de 1967 (com os Atos Institucionais 1, 2, 3, 12 e 16), mas a única que permaneceu é a da Lei nº 1.395, de 13/07/1951. Tal fato foi alertado pela cientista política Lúcia Hipólito1 em conhecido programa da TV em 17 de agosto de 2005, mas já era defendido pelo Desembargador do Distrito Federal Alcino Pinto Falcão2.
Regulamentando o art. 49, § 2º, da CF 1946, a Lei nº 1.395/51 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1967 (incluindo a Emenda à Constituição nº 1/1969) e pela Carta Magna de 1988. Não foi objeto de controle de constitucionalidade.
Por outro lado, há pelo menos quatro projetos de lei que têm o mesmo objeto da Lei nº 1395/1951.
2. Regulamentação
A Lei nº 1.395/51 propicia eficácia ao § 2º do artigo 49 da Constituição Federal de 18/09/1946:
"Art. 49, § 2º - Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição sessenta dias depois de aberta a última vaga. Se as vagas ocorrerem na segunda metade do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita, trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma estabelecida em lei. Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período dos seus antecessores." (meu destaque)
De acordo com José Afonso da Silva, quando o próprio texto constitucional reclama a disciplina por lei, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada. Ela só possui os efeitos de revogar, se lhe afronta, norma anterior e de tornar inconstitucional norma inferior.
O texto do artigo 1º da Lei nº 1.395/51 é elucidativo:
"Art. 1º Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República na segunda metade do período presidencial, far-se-á a eleição pelo Congresso Nacional, para ambos os cargos, trinta dias depois da última vaga."
Pontes de Miranda (1960) entendia que o § 2º do artigo 79 carecia de lei a ser editada3. Alexandre de Moraes quanto ao § 1º do artigo 81 da Carta Magna de 1988 também entende não haver a lei regulamentadora, remetendo às regras do artigo 14 da Constituição Federal de 19884.
Embora respeitáveis as posições de Pontes de Miranda e de Alexandre de Moraes, existe norma específica e válida. A Lei nº 1.395/51 regulamenta a eleição indireta na hipótese de vacância da Presidência e da Vice-Presidência da República nos últimos anos do mandato.
3. Recepção
Recepção é o fenômeno jurídico em que uma norma mantém sua vigência e efeitos quando sobrevém uma Constituição, uma Emenda à Constituição e/ou um tratado internacional sobre Direitos Humanos aprovado sob o processo legislativo de Emenda à Constituição.
Os textos constitucionais acerca da eleição indireta em razão de vacância da Presidência e da Vice-Presidência da República praticamente não se alteraram:
Constituição Federal de 24/01/1967 "Art. 81. - Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente, far-se-á eleição trinta dias depois de aberta a última vaga, e os eleitos completarão os períodos de seus antecessores."
Emenda à Constituição nº 01, de 17/10/1969 "Art. 79. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente, far-se-á eleição trinta dias depois de aberta a última vaga, e os eleitos completarão os períodos de seus antecessores."
Constituição Federal de 05/10/1988 "Art. 81. (...) § 1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei. § 2º - Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período de seus antecessores"
Pontes de Miranda (1970), mesmo na vigência da Constituição de 1967, com a redação da Emenda nº 1/69, entendia que faltava lei regulamentadora desta modalidade de eleição indireta5.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho é sensato ao relembrar de que os eleitos substitutos não cumprirão mandato integral, mas só o que restava aos antecessores, bem como não se justifica nova eleição se há vacância nos últimos três meses do mandato6.
Os Atos Institucionais criaram hipóteses extraordinárias:
AI 1, de 09/04/1964 "Art. 2º - A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República, cujos mandatos terminarão em trinta e um (31) de janeiro de 1966, será realizada pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, dentro de dois (2) dias, a contar deste Ato, em sessão pública e votação nominal. § 1º - Se não for obtido o quorum na primeira votação, outra realizar-se-á no mesmo dia, sendo considerado eleito quem obtiver maioria simples de votos; no caso de empate, prosseguir-se-á na votação até que um dos candidatos obtenha essa maioria. § 2º - Para a eleição regulada neste artigo, não haverá inelegibilidades."
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AI 2, de 27/10/1965 "Art. 9º - A eleição do Presidente e do Vice-Presidente, da República será realizada pela maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão pública e votação nominal. § 1º - Os Partidos inscreverão os candidatos até 5 dias, antes do pleito e, em caso de morte ou impedimento insuperável de qualquer deles, poderão substituí-los até 24 horas antes da eleição. § 2º - Se não for obtido o quorum na primeira votação, repetir-se-ão os escrutínios até que seja atingido, eliminando-se, sucessivamente, do rol dos candidatos, o que obtiver menor número de votos. § 3º - Limitados a dois os candidatos, a eleição se dará mesmo por maioria simples."
AI 3, de 05/02/1966 "Art. 1º - A eleição de Governador e Vice-Governador dos Estados far-se-á pela maioria absoluta dos membros da Assembléia Legislativa, em sessão pública e votação nominal. § 1º - Os Partidos inscreverão os candidatos até quinze dias antes do pleito perante a Mesa da Assembléia Legislativa, e, em caso de morte ou impedimento insuperável de qualquer deles, poderão substituí-los até vinte e quatro horas antes da eleição. § 2º - Se não for obtido o quorum na primeira votação, repetir-se-ão os escrutínios até que seja atingido, eliminando-se, sucessivamente, do rol dos candidatos, o que obtiver menor número de votos. § 3º - Limitados a dois os candidatos ou na hipótese de só haver dois candidatos inscritos, a eleição se dará mesmo por maioria simples."
AI 16, de 14/10/1969:
Art. 1º - É declarada a vacância do cargo de Presidente da República, visto que o seu titular, Marechal Arthur da Costa e Silva, está inabilitado para exercê-lo, em razão da enfermidade que o acometeu.
Art. 2º - É declarado vago, também, o cargo de Vice-Presidente da República, ficando suspensa, até a eleição e posse do novo Presidente e Vice-Presidente, a vigência do art. 80. da Constituição federal de 24 de janeiro de 1967.
Art. - 3º - Enquanto não se realizarem a eleição e posse do Presidente da República, a Chefia do Poder Executivo continuará a ser exercida pelos Ministros militares.
Art. 4º - A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República, de que trata este Ato, será realizada no dia 25 do corrente mês de outubro, pelos membros do Congresso Nacional, em sessão pública e votação nominal.
§ 1º - A sessão conjunta do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, para os fins deste artigo, será dirigida pela Mesa da primeira dessas Casas do Congresso.
§ 2º - Os Partidos Políticos, por seus Diretórios Nacionais, inscreverão, perante a Mesa do Senado Federal, os candidatos a Presidência e Vice-Presidência da República até vinte e quatro horas antes do dia marcado para o pleito.
§ 3º - O Diretório Nacional de cada Partido funcionará, para escolha dos candidatos a que se refere o parágrafo anterior, com poderes de Convenção Nacional, dispensados os prazos e as demais formalidades estabelecidas pela Lei Eleitoral.
§ 4º - Será considerado eleito Presidente o candidato que obtiver maioria absoluta de votos.
§ 5º - Se nenhum candidato obtiver maioria absoluta na primeira votação, os escrutínios serão repetidos, e a eleição dar-se-á no terceiro, por maioria simples; no caso de empate, prosseguir-se-á na votação até que um dos candidatos obtenha essa maioria.
§ 6º - O candidato a Vice-Presidente considerar-se-á eleito em virtude da eleição do candidato a Presidente com ele registrado.
§ 7º - Para a eleição regulada neste artigo, não haverá inelegibilidades, nem a exigência, para o candidato militar, de filiação político-partidária.
§ 8º - A posse do Presidente e do Vice-Presidente da República dar-se-á no dia 30 de outubro do corrente ano, em sessão solene do Congresso Nacional, presidida pelo Presidente do Senado Federal.
Art. 5º - O mandato do Presidente e do Vice-Presidente da República, eleitos na forma do artigo anterior, terminará a 15 de março de 1974.
No entanto, sobreveio a Emenda à Constituição nº 11, de 13/10/1978, cujo artigo 3º põe termo aos Atos Institucionais, mantendo-se as relações jurídicas praticados sob a vigência deles:
"Art. 3º - São revogados os Atos institucionais e complementares, no que contraria em a Constituição Federal, ressalvados os efeitos dos atos praticados com bases neles, os quais estão exectados de apreciação judicial."
Em suma, nas Constituições de 1967 e 1988 houve recepção da Lei nº 1.395/51. Quanto aos Atos Institucionais, estes criaram hipóteses extraordinárias e específicas. Após a Emenda Constitucional nº 11/78, os AIs perderam vigência e não retiraram mais a eficácia de leis então vigentes.
4. Controle de constitucionalidade
Aqui se busca mostrar que não houve controle de constitucionalidade da Lei nº 1.395/51 em face dos textos constitucionais então vigentes:
CF 1946: havia o controle abstrato (arts. 7º, VII e 8º, CF) através de argüição de inconstitucionalidade de ato pelo Procurador-Geral da República perante o STF (Lei nº 2.271, de 22 de julho de 1954 com o rito do mandado de segurança, como ADI interventiva); e o controle difuso era realizado em 1º grau, podendo em fase recursal, incluindo o recurso extraordinário (art. 101, III, a e b), ser objeto de apreciação pelo STF.
CF 1967: havia o controle abstrato através de declaração de inconstitucionalidade de lei federal ou estadual em face da Constituição Federal (art. 114, I, l, e EC 1/69, art. 119, I, l) pelo Procurador-Geral da República perante o STF (Lei nº 4.337, de 1º de junho de 1964); representação de inconstitucionalidade de ato municipal em face da Constituição Estadual pelo Procurador-Geral de Justiça perante o Tribunal de Justiça (Lei nº 5.778, de 16 de maio de 1972). Existia o controle difuso era realizado em 1º grau, podendo em fase recursal, incluindo o recurso extraordinário (art. 114, III, a a c e EC 1/69, art. 119, III, b), ser objeto de apreciação pelo STF.
CF 1988: existem o controle abstrato (art. 102, I, a) por meio de ADI (ação direta de inconstitucionalidade), ADC (ação declaratória de constitucionalidade) e ADPF (argüição de descumprimento de preceito fundamental) dos legitimados ativos do art. 103, CF perante o STF; e a representação de constitucionalidade de lei estadual ou municipal perante o Tribunal de Justiça (art. 125, §2º, CF). Há também o controle difuso, realizado em 1º grau, chegando em fase recursal com o recurso extraordinário (art. 102, III, a) a ser apreciado e julgado pelo STF.
Em pesquisa nas Revistas Trimestrais de Jurisprudência, nos Boletins Informativos do STF, no sítio da Internet e outras publicações de julgados, nada se constatou de controle de constitucionalidade da Lei nº 1.395/51.
5. Propostas de Regulamentação (do § 1º do art. 81, CF 1988)
Para o § 1º do artigo 81 da Constituição Federal de 1988, existem pelo menos quatro propostas de regulamentação:
PL nº 2.893, de 04/06/1992 (PL Senado nº 74, de 11/04/1991), do Senador Mansueto de Lavor. Desde 16/05/1995 está no Plenário da Câmara para ser votado com o substitutivo do Relator Prisco Viana e com o parecer da CCJR.
PL N.º 1.292-A, de 23/06/1999, do Deputado Federal Nicías Ribeiro. Estava sendo discutido no Plenário da Câmara, mas em 01/10/2003 encerrou-se a sessão – está na Coordenação das Sessões Permanentes (CCP) desde 13/10/2005. Foram-lhe apensados os Projetos de Lei nº 1888/99 (Freire Júnior – PMDB/TO, de 20/10/1999) e 5960/2005 (de Marcos Abramo - PFL/SP, de 28/09/2005).
O Projeto de lei nº 2.893/92 trata simplesmente da eleição indireta, com 2º escrutínio após cinco dias se não alcançada a maioria absoluta dos votos (art. 3º).
Bem mais abrangente e completo, o Projeto de lei nº 1.292-A/99 estabelece regras para as eleições diretas (art. 2º) e indiretas na vacância dos cargos de Presidente e Vice-Presidente (arts. 3º e 4º), bem como normas para Governador e Vice-Governador e Prefeito e Vice-Prefeito (art. 5º).
6. Procedimento da Lei nº 1.395/51
O procedimento de eleição indireta do Presidente e Vice-Presidente da República é regulado pelos artigos 1º a 6º da Lei nº 1.395/51.
Trinta dias depois do cargo de Vice-Presidente da República ser declarado vago, o Congresso Nacional fará eleição para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República (art. 1º). O Congresso Nacional será convocado pelo seu Presidente (também Presidente do Senado Federal), mediante edital, que será publicado, por três vezes, no Diário do Congresso Nacional, e do qual deverão constar a data e hora da sessão (art. 2º, caput), mas se as vagas ocorrerem no intervalo das sessões legislativas, a convocação caberá ao Presidente da República em exercício, que a fará imediatamente após a sua posse, de forma que se torne possível a eleição no termo do prazo de trinta dias da declaração da vacância (art. 2º, parágrafo único).
Na data e hora da sessão específica do Congresso Nacional publicada em edital, a eleição não começará sem a presença da maioria dos membros do Congresso, porém a sessão não deixará de ser aberta nem será suspensa pela falta do quorum legal, devendo continuar até que este se verifique, vote, pelo menos, a mencionada maioria e termine o processo eleitoral (art. 3º). A eleição processar-se-á mediante voto secreto, e em escrutínios distintos um para Presidente e outro para Vice-Presidente. Cada membro do Congresso será chamado nominalmente e depositará a sua cédula em urna fechada, que estará sobre a mesa (art. 4º, caput), sendo que As cédulas poderão ser datilografadas ou impressas, e conterão apenas a designação da eleição e o nome por extenso, do candidato (art. 4º, § 1º). Antes de aberta a urna, poderá votar qualquer membro do Congresso que o não tenha feito quando chamado(art. 4º, § 2º). Se no primeiro escrutínio, nenhum dos candidatos obtiver a maioria absoluta, nem houver empate, realizar-se-ão tantos escrutínios quantos forem necessários para um ou outro resultado (art. 4º, § 4º).
Finda a eleição, a mesa apurará os votos e proclamará imediatamente o resultado, considerando-se eleito o candidato que obtiver maioria absoluta de sufrágios dos presentes e, em caso de empate, o mais velho(art. 4º, § 3º), não se contando os votos dados a pessoas inelegíveis (art. 5º). Proclama-se o resultado da eleição e a sessão será suspensa pelo tempo necessário para que seja lavrada a ata respectiva e, reabertos os trabalhos, será a mesma submetida à aprovação do Plenário do Congresso Nacional (art. 4º, § 5º). A ata, além de todas as ocorrências que se derem na eleição, mencionará os nomes dos membros do Congresso que houverem votado e o número dos que o não tiverem feito (art. 4º, § 6º).
Antes de ser encerrada a sessão, o Presidente da Mesa do Senado Federal convocará novamente o Congresso Nacional, em sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a fim de receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República, na forma do artigo 57, § 3º, III, da Constituição Federal (art. 6º), na posse do Chefe do Poder Executivo Federal e seu substituto constitucional.
Por força do artigo 8º, aplicam-se subsidiariamente as regras do Regimento Comum do Congresso Nacional (Resolução nº 1, de 11 de agosto de 1970-CN):
arts. 22. a 31 para as sessões, arts. 53. a 56 para as sessões solenes;
arts. 32. a 35 para a ordem do dia;
arts. 36. a 43 para a discussão das matérias;
arts. 44, 47 a 50, para a votação;
arts. 60. a 67 para a posse do Presidente e Vice-Presidente (arts. 57. a 59, no que couber);
arts. 144. a 152 como disposições gerais.
7. Conclusão
Diante desta explanação, conclui-se que já existiram várias formas de eleição indireta na Constituição Federal de 1967, principalmente com os Atos Institucionais 1, 2, 3, 12 e 16, porém permaneceu a modalidade regulamentada por meio da Lei nº 1.395, de 13/07/1951.
A Lei nº 1.395/51 regulamenta o art. 49, § 2º, da CF 1946, tendo sido recepcionada pela Constituição Federal de 1967 (incluindo a Emenda à Constituição nº 1/1969) e a Carta Magna de 1988. Não foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade ou sua antecessora.
Por razões que não vêm ao caso, há pelo menos quatro projetos de lei com o mesmo objeto da Lei nº 1395/1951.
Bibliografia
FALCÃO, Alcino Pinto. DIAS, José de Aguiar. Constituição Anotada. Vol. I. Rio de Janeiro: José Konfino Editor, 1956.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira (Emenda Constitucional nº 1, de 17/10/1969 com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais até a de nº 24, de 1-12-1983). 5ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 1984.
MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1946. Tomo III, 3ª ed., rev. e aum. Rio de Janeiro: Editor Borsói, 1960.
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Rede Globo de Televisão. Programa do Jô. 4ª feira, 17 de agosto de 2005. In www.globo.com/programadojo.
Notas
1 Rede Globo de Televisão. Programa do Jô. 4ª feira, 17 de agosto de 2005. Disponível em: www.globo.com/programadojo, 01/12/2005.
2 FALCÃO, Alcino Pinto. DIAS, José de Aguiar. Constituição Anotada. Vol. I. Rio de Janeiro: José Konfino Editor, 1956. pp.196-197. Nota 4.
3 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1946. Tomo III, 3ª ed., rev. e aum. Rio de Janeiro: Editor Borsói, 1960. p. 80. nota 4 ("Nova Eleição"). O jurista acrescentava que a Constituição de 1946 não exigia maioria absoluta, mas que a lei regulamentadora e/ou o Regimento do Congresso Nacional poderia exigir.
4 MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. pp.1228-1229. O jurista traz à colação ementa de acórdão do STF: ADI 1057-3/BA, Relator Ministro Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 06/04/2004, p. 65. No entanto, o julgado refere-se à vacância do Governador e Vice-Governador de Estado, que era regulada por lei estadual que foi impugnada em face da Constituição Federal de 1988.
5 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III, 2ª ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, julho de 1970. p. 300. Nota 4 ("Novas Eleições"). O autor esclarece que na Constituição de 1967 exige para a eleição do Presidente da República maioria absoluta e que se não se consegue na primeira votação, há dois outros escrutínios que serão repetidos, sendo que no terceiro só se exige maioria simples (artigo 75, §§ 1º e 2º).
6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira (Emenda Constitucional nº 1, de 17/10/1969 com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais até a de nº 24, de 1-12-1983). 5ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 1984. pp. 367-368.
