Emendas à Constituição e a ausência de previsão da República como cláusula pétrea

Sumário. 1. Introdução. 2. Natureza e titularidade do poder constituinte. Poder constituinte originário e poder constituinte derivado. 2.1. A convocação da Assembléia Nacional Constituinte de 1988. 3. Processo legislativo das emendas à Constituição. Limitações expressas e implícitas. 4. Controle de constitucionalidade das emendas à Constituição. 5. A ausência de previsão expressa da República como cláusula pétrea na Constituição Federal de 1988. 6. Breve análise da monarquia no mundo atual e do governo da Espanha. 7. O regime monárquico no Brasil. 8. Impossibilidade de alteração da forma de governo por via de emenda à Constituição, em face do plebiscito e da revisão constitucional ocorridos em 1993. A República como limite implícito ao poder reformador. 9. A cláusula pétrea do direito ao voto e interpretação histórica da Constituição Federal. 10. Conclusão. Bibliografia.

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1. Introdução

As Constituições não são textos imutáveis, eternos ou permanentes, mas sim, textos passíveis de alteração para que se moldem às exigências sociais e permaneçam atualizadas. Ferdinand Lassalle, no século XIX, já ensinava que "a Constituição de um país é a soma dos fatores reais de poder que regem uma nação". ^[01] Isso significa que a Constituição, como reflexo da sociedade, deve ser alterada de acordo com as mudanças exigidas pela realidade social.

Alterar uma Constituição significa adaptá-la às alterações culturais, políticas e sociais de seu tempo, sem que seja necessário o rompimento de toda a ordem constitucional através da convocação de uma Assembléia Constituinte, ou através de uma revolução.

A Constituição Federal deve ser um sistema normativo aberto e dinâmico, e não um texto imutável, imodificável. Assim é que o legislador constituinte legitima, na própria Constituição, o Congresso Nacional como órgão representativo do povo soberano, a efetuar as mudanças necessárias ao Texto Constitucional. "Se é próprio da vida social o estar em constante mutação, o fenômeno jurídico, que pretende fundamentalmente regular a vida em sociedade, não poderia de deixar de sofrer alteração". ^[02]

Diante disso, serão aqui analisadas as emendas à Constituição como forma de alteração da Carta Magna decorrente do Poder Reformador, e a ocorrência inédita na história das constituições federais republicanas, da ausência de previsão da república como cláusula pétrea, analisando-se a possibilidade ou não de sua supressão do Texto Constitucional.

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2. Natureza e titularidade do poder constituinte. Poder constituinte originário e poder constituinte derivado

Poder constituinte é o poder de elaborar uma nova Constituição, assim como o de reformar a Constituição vigente, seja modificando, suprimindo ou acrescentando normas constitucionais. O primeiro é chamado de poder constituinte originário, por instaurar uma nova ordem jurídica fundamental para o Estado. Já o segundo é chamado de poder constituinte derivado, sendo criado e instituído pelo poder constituinte originário.

Nos Estados democráticos de direito, o titular do poder constituinte é o povo, já que o Estado decorre da soberania popular. Celso Ribeiro Bastos ensina que o titular também poderá ser uma minoria, quando então o Estado terá a forma de aristocracia ou oligarquia. ^[03] Mas "ninguém jamais pôs em dúvida que, nas democracias, o titular da soberania é um só: o povo, entendido como o conjunto dos cidadãos, isto é, dos sujeitos de direitos cívicos ou políticos". ^[04]

Já o exercício do poder constituinte será exercido através de representantes do povo, seja por uma Assembléia Nacional Constituinte, no poder originário, ou através do Poder Legislativo, no poder secundário. No entanto, é equivocado entender que os mecanismos de reforma são do Poder Legislativo. As emendas à Constituição "não são obras do Poder Legislativo, mas do poder constituinte de revisão, ainda que este seja deferido, por economia ou simplificação, aos mesmos órgãos investidos do poder de legislar". ^[05]

O poder constituinte originário apresenta-se como inicial, ilimitado e incondicionado. É um poder de fato, absoluto, uma vez que incondicionado a qualquer forma de limitação jurídica. No entanto, defendem os jusnaturalistas que se trata na verdade de um poder de direito, pois seria preexistente ao próprio Estado. Seja de fato ou de direito, a verdade é que o poder constituinte originário é ilimitado.

O poder constituinte derivado também é denominado poder de segundo grau, secundário, relativo, limitado, instituído ou constituído. Seja como se queira chamar, esse poder caracteriza-se por ser um poder de direito, já que instituído pelo poder constituinte originário. É o poder de revisão, de reformulação do Texto Constitucional ou, de criação de uma Constituição Estadual pelos Estados-Membros ou de uma Lei-Orgânica pelos Municípios. Nesse último caso, é denominado poder derivado decorrente.

No primeiro caso, o poder constituinte é chamado de poder derivado de reforma, ou poder reformador, e manifesta-se através das emendas constitucionais e da revisão constitucional. Emenda e revisão são as formas de expressão do poder constituinte derivado, independentemente de qualquer classificação a ser adotada. "O bom senso já previne que quem emenda um texto, o revisa, como quem o revisa, emenda". ^[06] Paulo Bonavides prefere falar em via permanente de reforma e via extraordinária e transitória de reforma. ^[07]

Ainda, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, sobre o poder de revisão, aponta que, "autores há – e são muitos, v. g., Duguit, Joseph Bathélemy, Laferriére, Duverger, Vedel... – que o consideram ilimitado". ^[08] Porém, conclui que a razão está com aqueles que entendem o poder de revisão como sendo limitado, tendo como limitador o próprio poder constituinte originário. E é este o entendimento amplamente majoritário na doutrina nacional, pela limitabilidade do poder constituinte derivado.

2.1. A convocação da Assembléia Nacional Constituinte de 1988

Importante se faz lembrar que a atual Constituição Federal é fruto de uma Assembléia Nacional Constituinte convocada por uma emenda à Constituição de 1967, a Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1985. Com base nisso, parte dos doutrinadores constitucionalistas sustentam que a Constituição de 1988 é obra do poder constituinte derivado, tratando-se de uma reforma à Constituição anterior, porque foi convocada por emenda à Constituição de 1967. Seria, ao invés de uma Assembléia Nacional Constituinte, um "Congresso Constituinte, ou uma Constituinte Congressual". ^[09]

Art. 1º. Os membros da Câmara Nacional dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-ão, unicameralmente, em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1º de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional. Art. 2º. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalará a Assembléia Nacional Constituinte e dirigirá a sessão de eleição do seu Presidente. Art. 3º. A Constituição será promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos Membros da Assembléia Nacional Constituinte. ^[10]

Apesar da lógica argumentada pela doutrina, não é possível falar-se que a atual Constituição Federal não foi fruto do poder constituinte originário por ter sido a Assembléia Nacional Constituinte convocada por órgãos do poder constituído anterior.

"Mais do que em qualquer outro momento na história brasileira, a Constituição Federal de 1988 é produto legítimo do exercício da soberania popular, com as virtudes e vícios que daí advêm, sobretudo quanto às imperfeições do sistema representativo". ^[11]

José Afonso da Silva diz que "a Emenda Constitucional 26/85 só tem o nome de emenda constitucional, porque nem sua função, nem seu conteúdo nem as conseqüências de sua aplicação são de emenda constitucional". ^[12]

Portanto, não há que se falar em ter sido a atual Constituição obra do poder constituinte derivado, mas sim, fruto legítimo do poder constituinte originário manifestado através da Assembléia Nacional Constituinte.

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3. Processo legislativo das emendas à Constituição. Limitações expressas e implícitas

O artigo 60 da Constituição Federal prevê o procedimento legislativo das emendas à Constituição. No seu caput, diz o artigo que a iniciativa para a proposta será: do Presidente da República; de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou; de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Nesse último caso, trata-se de uma legitimação praticamente inócua, pela impossibilidade fática de se conseguir obter todos esse interessados simultaneamente.

Continua o artigo 60 dizendo que a proposta de emenda à constituição (PEC) será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. Note-se que no processo legislativo de emenda não se fala em projeto, mas sim em proposta de emenda. A promulgação será feita pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

A Constituição Federal estabelece uma série de limitações expressas às emendas, podendo se falar também na existência de limites implícitos ou tácitos. Como se viu, o poder constituinte derivado é sempre limitado pelo poder constituinte originário. Os limites formais ou procedimentais foram vistos acima, sendo os que tratam do procedimento a ser observado para a tramitação de uma proposta de emenda.

Os limites circunstanciais tratam das situações em que a Constituição Federal não poderá ser emendada, tendo-se em vista razões de instabilidade política nacional. A Carta adicionou às tradicionais hipóteses de vedação de emenda na vigência de estado de defesa e estado de sítio, a vedação na vigência de intervenção federal. Trata-se de hipótese que, dependendo do caso, poderá dizer respeito a apenas alguns órgãos de determinado ente-federativo, muito diferente do que acontece nas situações de estados de defesa ou de sítio. ^[13]

Outro limite circunstancial está no § 5º, estabelecendo que a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. A Constituição Federal fixa a legislatura em quatro anos (art. 44, parágrafo único), que é o período legislativo que corresponde ao mandato dos Deputados Federais. Os Senadores são eleitos por duas legislaturas. As legislaturas são divididas em quatro sessões legislativas ordinárias, que por sua vez são subdivididas em dois períodos legislativos. Portanto, no período de um ano de cada sessão legislativa, não poderá ser novamente proposta a emenda rejeitada ou havida por prejudicada.

As limitações materiais referem-se às matérias que não podem ser objeto de emenda, chamadas de cláusulas pétreas, e estão no § 4º do artigo 60: Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais. É o chamado núcleo imodificável, ou núcleo intocável, por ser a parte imutável do Texto Constitucional. A vedação tem alcance maior do que o estabelecido, já que atinge a pretensão de modificar qualquer elemento conceitual das referidas matérias. ^[14]

Não há na Constituição da República de 1988, como pretendem alguns, os chamados limites temporais. Tais limites impediriam a modificação do Texto Constitucional durante determinado período após sua promulgação, ou somente permitiriam alterações após períodos determinados, espaçadamente. No Brasil, tal se deu somente na Constituição do Império, que vedava qualquer alteração antes de decorridos quatro anos após sua promulgação. ^[15] Celso Ribeiro de Bastos chama os limites circunstanciais do § 1º do art. 60 de temporais. ^[16]

Apesar de as emendas à Constituição não possuírem limites temporais, o artigo 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previu a realização da revisão constitucional cinco anos contados da data da promulgação da Constituição Federal. Assim, uma vez findo o prazo estabelecido, esgotaram-se os termos da referida norma, passando ela a viger sem eficácia alguma na Carta Magna, tratando-se de claro limite temporal.

A doutrina brasileira, conforme ensina Nelson de Souza Sampaio, admite majoritariamente as chamadas limitações materiais implícitas. São também chamados de limites inerentes, tácitos ou lógicos, porque, apesar de não estarem expressos, decorrem dos próprios princípios adotados pela Constituição Federal. São elas: 1ª) as relativas aos direitos fundamentais; 2ª) as concernentes ao titular do poder constituinte; 3ª) as referentes ao titular do poder reformador; 4ª) as relativas ao processo da própria emenda ou revisão constitucional. ^[17]

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4. Controle de constitucionalidade das emendas à Constituição

Pelo princípio da supremacia constitucional todas as normas que ingressam no ordenamento jurídico devem estar em conformidade com os princípios e preceitos trazidos pela Constituição. Assim, as normas contrárias ao Texto Constitucional que desobedeçam aos seus ditames devem ser retiradas do ordenamento. Esse controle abrange também a possibilidade de impedir o ingresso no ordenamento de uma norma inconstitucional.

Assim como os demais atos normativos, as emendas à Constituição também são submetidas ao controle de constitucionalidade, mesmo tratando-se de normas que introduzem no ordenamento jurídico outras de caráter constitucional. E assim deve ser, já que as emendas são manifestações do poder constituinte derivado que, como visto, é delimitado pelo poder constituinte originário e, portanto, deve obediência aos parâmetros impostos por este. Caso desobedeça a esses limites, será a emenda passível de controle para que seja declarada sua inconstitucionalidade, com a conseqüente retirada do ordenamento jurídico. ^[18]

O sistema brasileiro de controle de constitucionalidade admite o controle preventivo realizado antes do ingresso da norma no ordenamento jurídico e o repressivo, efetuado após a elaboração da norma, visando retirá-la do ordenamento. O controle repressivo permite a verificação de constitucionalidade através da via de ação (controle concentrado) e da via de defesa (controle difuso).

O Supremo Tribunal Federal admite o controle de constitucionalidade do processo legislativo das emendas somente por parte de parlamentares, por possuírem direito público subjetivo à correta elaboração das leis e das emendas à Constituição. Terceiros não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de o processo mandamental converter-se em inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. ^[19]

Conforme ensina Alexandre de Moraes, citado pelo Supremo Tribunal Federal:

Importante, porém, analisar-se a possibilidade do controle jurisdicional incidir sobre o processo legislativo em trâmite, uma vez que ainda não existiria lei ou ato normativo passível de controle concentrado de constitucionalidade. Assim sendo, o controle jurisdicional sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas de emendas constitucionais, sempre se dará de forma difusa, por meio do ajuizamento de mandado de segurança, por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de segurança, para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo legislativo conforme as normas constitucionais e legais, são os próprios parlamentares. ^[20]

Da mesma forma, admite-se o controle efetuado através de ação direta de inconstitucionalidade, que tenha por objeto uma emenda à constituição que seja inconstitucional, ou através de ação autônoma, que tenha como pedido incidente a declaração de inconstitucionalidade da mesma.

O Ministro Celso de Mello, como Relator na ADIn nº 466, assim esclareceu em seu voto: "Emendas à Constituição - que não são normas constitucionais originárias - podem, assim, incidir, elas próprias, no vício da inconstitucionalidade, configurado pela inobservância de limitações jurídicas superiormente estabelecidas no texto constitucional por deliberação do órgão exercente das funções constituintes primárias ou originárias".

Em matéria de alteração constitucional superveniente entende o Supremo Tribunal Federal que, caso haja ação direta de inconstitucionalidade alegando violação de dispositivos constitucionais e, posteriormente, tais dispositivos sejam alterados através de emenda, de forma a tornar a norma impugnada compatível com a Constituição, restará prejudicada a ação direta, por falta de objeto. ^[21] Trata-se, na verdade, de carência superveniente, e não de perda de objeto.

No caso das emendas de revisão, muito se debateu sobre quais seriam seus limites. Prevaleceu, de forma acertada, o entendimento de que as emendas de revisão, como decorrência do poder reformador, também deviam obediência aos limites materiais estabelecidos no art. 60 da Constituição. Para Michel Temer, os limites da revisão constitucional eram os mesmos impostos às emendas à Constituição. Atenta o autor para o detalhe de que na revisão, os votos dos senadores e deputados tinham o mesmo peso, tendo em vista a realização de sessão unicameral, o que não ocorre no caso de Emenda à Constituição, onde a sessão é bicameral. ^[22]

O Supremo Tribunal Federal entende ser titular de competência em relação à revisão constitucional, já que emenda e revisão constituiriam modos distintos de manifestação do Poder Constituinte de reforma: "As mudanças na Constituição, decorrentes da revisão do art. 3º do ADCT, estão sujeitas ao controle judicial, diante das ‘cláusulas pétreas’ consignadas no art. 60, § 4º e seus incisos, da Lei Magna de 1988" (Adin 981-PR, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 17.12.1993). ^[23]

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5. A ausência de previsão expressa da República como cláusula pétrea na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 não trouxe dentre suas limitações materiais a República, optando o legislador constituinte em preservar expressamente somente a Federação. As constituições brasileiras republicanas sempre trouxeram proteção tanto à Federação, como à República. A princípio, portanto, não se pode falar que a República é uma das cláusulas pétreas do Texto Constitucional.

No artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estabeleceu-se que no dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País. A data do plebiscito foi alterada para o dia 21 de abril de 1993, pela Emenda Constitucional nº 2, de 25 de agosto de 1992, de constitucionalidade duvidosa ^[24], tendo sido objeto das ações declaratórias de inconstitucionalidade 829, 830, 833 ^[25] e 981.

A doutrina brasileira pouco se manifesta sobre a possibilidade, ou impossibilidade, de ser a República objeto de emenda à Constituição. Muitos argumentam simplesmente que, na ausência de vedação expressa, quis o legislador constituinte permitir que fosse alterada a forma de Estado por meio de poder constitucional derivado, e tanto é assim que permitiu fosse realizado um plebiscito possibilitando ao povo escolher a forma desejada. Outros, também alegam a impossibilidade de alteração via emenda constitucional, uma vez que o único momento em que seria possível a alteração teria sido o plebiscito de 1993.

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, "vemos assim que a República deixa de constituir dogma constitucional, tendo havido mesmo a previsão de plebiscito para definição popular sobre a forma de governo (art, 2º ADCT)". ^[26] Ainda, continua o renomado autor dizendo que "não se deve admitir limitações implícitas sempre que houver uma decisão inequívoca do constituinte sobre o que é imutável. De fato, a lógica manda entender que, nesse caso, o que não foi enunciado, foi posto de lado como não essencial". ^[27]

Já Paulo Bonavides diz que "o constituinte de 1988, mais indulgente em seus escrúpulos republicanos, foi tão longe que fez inserir no texto magno uma disposição transitória – a do artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a qual entrega ao eleitor soberano, mediante plebiscito, a decisão definitiva sobre a forma de governo". ^[28] Entende o autor que não poderá mais ser abolida a República, pelo fato de que a oportunidade para tal alteração fora o plebiscito de 1993, previsto no referido artigo.

No entanto, justificar a possibilidade ou impossibilidade de alteração da forma de governo, de república para monarquia, exige um exercício de interpretação muito mais complexo. É preciso verificar a compatibilidade da monarquia com a forma federativa de Estado adotada no Brasil, o processo da revisão constitucional e o plebiscito previstos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, as conseqüências de uma eventual alteração em relação ao direito constitucional ao voto e a interpretação histórica da Constituição Federal.

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6. Breve análise da monarquia no mundo atual e do governo da Espanha

A palavra monarquia vem do grego monarchía, que significa governo de uma só pessoa. As características essenciais comuns a todas as monarquias são a hereditariedade e a vitaliciedade, ou seja, o monarca governa enquanto viver, sendo que seu poder é transmitido dentro da linha sucessória. Maquiavel diferencia a monarquia da república, dizendo que se o governo renova-se através de eleições periódicas, estamos diante da forma republicana; se o governo é hereditário e vitalício, está caracterizada a monarquia. ^[29]

Em linhas gerais, a doutrina nacional diz que os conceitos de monarquia e república estão bastante esvaziados. Manoel Gonçalves Ferreira Filho observa que "república, no fundo, significa apenas a oposição a uma monarquia". ^[30]

Hoje, no entanto, o conceito de republica perdeu muito de seu conteúdo. Isto se deu na medida em que as monarquias foram cedendo parcelas de seus poderes até – contemporaneamente – encontrarem-se quase que totalmente destituídas de qualquer prerrogativa de mando efetivo. As monarquias da Europa ocidental em nada diferenciam-se de suas vizinhas Repúblicas, à exceção da figura decorativa do monarca que nominalmente exerce as funções de chefe de Estado. Assim, em termos de regimes políticos, os conceitos de monarquia e república estão bastante esvaziados. ^[31]

Não obstante as críticas feitas, as monarquias se dividem, basicamente, em absolutas e constitucionais. Nas monarquias absolutas o monarca tem poderes sobre todos os aspectos do Estado, de forma ilimitada e sem qualquer controle. Restam poucas monarquias absolutas na atualidade, em alguns Reinos Árabes como Arábia Saudita, Kuwait, Qatar, Oman, Bahrein, no Nepal, todos na Ásia, em Tonga e na Suazilândia, na África, e no Estado Papal da Cidade do Vaticano, em Roma.

Nas monarquias constitucionais o monarca exerce apenas o Poder Executivo, ao lado dos poderes legislativo e judiciário, delimitados por uma constituição nacional. Reino Unido, Japão, Espanha, Suécia, Noruega, Dinamarca, Mônaco, Luxemburgo, Tailândia, Austrália e Nova Zelândia são alguns exemplos de monarquias constitucionais.

Historicamente as monarquias não assumem a Federação como forma de Estado, mas sim se apresentam como Estados unitários. O Estado unitário possui organização política singular, cujo exercício ocorre de forma centralizada. Por sua vez, Federação é a união de vários Estados politicamente autônomos, permitindo a coexistência de fontes diversas de direito público.

O Reino Unido, uma das mais tradicionais monarquias, assume a forma de monarquia constitucionalista, onde praticamente todo o poder político fica centralizado no Parlamento de Westminster, em Londres. O Japão também é uma monarquia constitucionalista baseada no sistema britânico, não sendo divido em Estados, mas sim em Prefeituras, sem assumir forma de Federação. E o mesmo se dá na Suécia, na Noruega, na Dinamarca, e nos demais exemplos de monarquias constitucionais.

No entanto, há no mundo um exemplo marcante de monarquia constitucional federativa. No Reino da Espanha ocorre o chamado Estado de Autonomias, formalmente unitário, mas que funciona como uma federação de comunidades autônomas. A distribuição de competências é feita de forma distinta para cada Comunidade Autônoma.

Algumas possuem regime especial, com poderes e leis distintos do governo central, e as que possuem maior autonomia têm seus próprios Presidente e Parlamento, sua própria força policial, distinta da do governo central e ainda idioma local distinto do espanhol ou castelhano, língua oficial da Espanha.

Um dos problemas acarretados pela adoção da uma monarquia federalista na Espanha, e possível de ocorrer em qualquer outro País, é que alguns governos autônomos buscam uma maior separação em relação ao governo central, enquanto este busca restringir o excesso de autonomia de algumas das comunidades autônomas.

Essa autonomia das Comunidades Autônomas foi conquistada por tratar-se de nacionalidades históricas, com cultura e idiomas diferenciados. O que se observa é um grande risco de emancipação gradual dessas unidades federadas, com o objetivo de atendimento aos seus interesses peculiares e à satisfação de suas necessidades locais, ambos distintos daqueles buscados pelo governo central.

O federalismo espanhol é tão descaracterizado em razão de sua coexistência com a monarquia, que alguns doutrinadores chegam inclusive a negá-lo. ^[32] Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que a federação no Brasil não poderá ser suprimida, estabelecendo em seu lugar um estado unitário como havia à época do Império, ou firmando uma organização de estado regional, como a da Espanha da presente Constituição, de 1978. ^[33]

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7. O regime monárquico no Brasil

No passado brasileiro, a forma monárquica de governo apresentou-se insustentável ante a necessidade de uma formação estatal republicana e federativa. Durante o Brasil-Império – período que vai de 1822, quando o Brasil declarou sua independência de Portugal, até 1889, quando é proclamada a República – consagrou-se, através da Constituição de 1824, a forma unitária de Estado. Foi o período da monarquia brasileira, hereditária, constitucional e representativa.

Sobre a tentativa de instalação de uma monarquia federativa no Brasil, lembra Sahid Maluf que:

Em 1822, antes mesmo do rompimento dos liames que prendiam o Brasil a Portugal, D. Pedro I, por sugestão de José Bonifácio, convocou a Assembléia Constituinte, que deveria elaborar o código político do novo Estado americano, o qual deveria nascer sob a forma de Monarquia constitucional. Instalada a 3 de maio de 1823, trabalhou a Constituinte até 12 de novembro do mesmo ano, quando foi violentamente dissolvida pela Imperador. ^[34]

No decorrer do século XIX, constatou-se uma enorme necessidade de descentralização do governo, devido aos imperativos geográficos que o Brasil apresentava. "O Brasil, pelas suas próprias condições geográficas, tem vocação histórica para o federalismo. A diversidade de suas condições naturais obriga naturalmente a uma descentralização, que está à base do regime federativo". ^[35]

A constatação da exigência de unidades autônomas no Brasil, entretanto, é muito anterior ao século XIX. Desde o descobrimento, durante a colonização, Portugal, percebendo a vasta extensão do território de sua colônia, já adotara o sistema das Capitanias Hereditárias, conforme suas tradições municipalistas e o sistema feudal germânico. Dividiu-se então o território nacional em doze capitanias, que criaram centros sócio-econômicos diferenciados nas várias regiões da colônia. Essa permanente necessidade de descentralização acarretaria, posteriormente, a criação do regime provincial.

Dividindo o território em Províncias, o Brasil deu um grande passo em direção ao federalismo, que viria a ser criado por desagregação, com a união de Estados independentes para a formação de um Estado único, ao contrário do ocorrido nos Estados Unidos da América, onde o federalismo se deu por agregação. Aqui, "a forma federativa foi um fato natural, suscitado por condições histórico-geográficas indeclináveis". ^[36] E com o decorrer do tempo, maiores ficaram as exigências por uma descentralização política, que culminassem no fim da monarquia com a instauração de uma república federativa.

Sobre o tema, Paulo Bonavides afirma que:

Cumpre, todavia, analisar o grau político de descentralização a que se elevou o Império, com a consagração e o influxo das teses federalistas, cujos efeitos redundam em importantes alterações institucionais, consubstanciadas no Ato Adicional. O enxerto federativo mais considerável do Ato Adicional se deu com a criação das Assembléias Legislativas provinciais. O Poder Legislativo das províncias foi o que mais aproximou o Império de uma versão incipiente de organização federativa e conduziu mais longe a descentralização institucional na Monarquia. ^[37]

No entanto, essa autonomia era apenas ilusória, como afirma Paulo Bonavides. Isso porque nas Assembléias provinciais os projetos de lei, após o seu trâmite, ficavam submetidos ao crivo da Assembléia Geral, não passando, assim, de meras descentralizações desta. E isso era insuficiente para configurar a presença de um Poder Legislativo em bases federativas. ^[38] Mas era suficiente para demonstrar as intenções federalistas pelas quais o Império estava sendo submetido.

O fim da monarquia e a instauração do federalismo republicano eram inevitáveis. A forte oposição dos federalistas e republicanos ao excesso de centralização de poder nas mãos do monarca seria um fator determinante à mudança na forma de governo. A centralização de poder era insustentável face à exigência de descentralização de governo.

A insatisfação pode ser notada no seguinte trecho do manifesto dos republicanos, publicado pelo jornal A República, em 1870:

A centralização, tal qual existe, representa o despotismo, dá força ao poder pessoal que avassala, estraga e corrompe os caracteres, perverte e anarquiza os espíritos, comprime a liberdade, constrange o cidadão, subordina o direito de todos ao arbítrio de um só poder, nulifica de fato a soberania nacional, mata o estímulo do progresso local, suga a riqueza peculiar das províncias, constituindo-as satélites obrigadas da Corte – centro absorvente e compressor que tudo corrompe e tudo concentre em si (...). ^[39]

Com a proclamação da República em 1889, o Brasil passava a assumir, efetivamente, a forma de Estado federal. E a Federação e a República foram mantidas em todas as constituições posteriores. Apesar das previsões expressas, a Constituição de 1937 estabelecia em seu artigo 73 que o Presidente da República, autoridade suprema do Estado, coordena a atividade dos órgãos representativos, de grau superior, dirige a política interna e externa, promove ou orienta a política legislativa de interesse nacional, e superintende a administração do País.

Ainda, o federalismo da Constituição de 1967 e de sua Emenda 01/69 também foi apenas nominal porque, "a despeito do Texto Constitucional afirmar a existência de três Poderes, no fundo existia um só, que era o Executivo, visto que a situação reinante tornava por demais mesquinhas as competências tanto do Legislativo quanto do Judiciário". ^[40] Apesar dessas duas situações, a República sempre foi mantida no texto constitucional, tendo sido elevada à condição de cláusula pétrea.

De fato, não é possível aceitar a existência de uma monarquia sob a forma federativa de Estado, pois para isso seria necessário conciliar duas características a princípio inconciliáveis: o poder político centralizado das Monarquias, e a descentralização político-administrativa das formas federativas de Estado.

Uma das características essenciais do Estado federal é a descentralização política, com a possibilidade de as unidades federadas escolherem seus próprios representantes. Há uma distribuição do Poder Executivo, ficando uma parte no plano federal ou central, e outra parte nas unidades federativas, possibilitando a convivência harmônica de diferentes esferas de governo.

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o federalismo é chamado de cooperativo na medida em que visa assegurar "a coordenação entre as duas esferas de governamentais (Poder Central x Poderes periféricos), sob a evidente batuta da União".

O oposto a isso é o que ocorre nas monarquias, onde o poder de governo está concentrado em praticamente uma só esfera de governo, a central. Não há distribuição do poder de governo, mas sim concentração deste na pessoa do monarca. A monarquia tem como característica essencial exatamente o diverso do que ocorre no federalismo, e daí a incompatibilidade entre ambos.

Tal como fixado o regime republicano, entre nós, a federação é uma forma necessária de sua realização: a autonomia dos Estados surge, já em 1891, como forma de expressão das exigências republicanas, entre nós. Como postulado pela mais lúcida doutrina, tudo o que puder ser feito pelos escalões intermediários, haverá de ser de sua competência; tudo o que o povo fazer por si mesmo, a ele próprio incumbe. Aí está a demonstração de íntima relação entre República e Federação. ^[41]

A incompatibilidade da centralização monárquica com o federalismo adotado no Brasil pode ser notada no ensinamento de José Afonso da Silva: "Este poder [lembra Oliveira Vianna] não se limita a agir através desses órgãos locais: opulenta-se com atribuições, que lhe dão meios de influir sobre os próprios órgãos da autonomia local. Ele pode anular as eleições de vereadores municipais e juízes de paz. Ele pode reintegrar o funcionário municipal demitido pela Câmara. Ele pode suspender mesmo as resoluções das Assembléias provinciais". ^[42]

Ainda sob a Constituição de 1967, Geraldo Ataliba, partindo em defesa da relação entre república e federação, afirmava que "parece de clara evidência e fácil aceitação que a extensão territorial dos Estados há de requerer, com maior ou menos intensidade, um tipo de regime político que melhor assegure a proximidade entre governantes e governados". ^[43]

Tendo em vista a extensão territorial do Brasil, e em respeito às amplas diversidades sociais, políticas e culturais, a forma de Estado a ser adotada só pode ser a federativa, uma vez que nela as unidades autônomas, ao menos em princípio, preservam suas particularidades. E uma federação é muito mais viável dentro de um Estado que adote a forma republicana de governo do que numa monarquia clássica, onde o que se busca é a máxima centralização do poder.

Concluindo, "a federação é, assim, uma decorrência necessária, no sistema brasileiro, do próprio regime republicano". ^[44]

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8. Impossibilidade de alteração da forma de governo por via de emenda à Constituição, em face do plebiscito e da revisão constitucional ocorridos em 1993. A República como limite implícito ao poder reformador

Apesar da incompatibilidade entre a forma federativa de Estado no Brasil e a forma monárquica de governo, há ainda outros aspectos de que justificam a impossibilidade da alteração da forma de governo no Brasil. Destaca-se que o momento único para tal alteração teria sido o plebiscito realizado em 1993, com sua revisão constitucional conseqüente.

Como visto, os artigos 2º e 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias trouxeram, respectivamente, o plebiscito para definição da forma e sistema de governo, e a revisão constitucional. A doutrina nacional diverge sobre haver correlação estrita entre os referidos artigos, ou se o que existe entre eles é mera posição de continuidade.

De fato, o primeiro dos citados artigos traz o plebiscito no qual o eleitorado optaria a forma e o sistema de governo a vigorar no País. O segundo estabeleceu a revisão constitucional a ser realizada após cinco anos da data de promulgação da Constituição. Com procedimento simplificado, a revisão se daria através do voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.

Sustentar-se que não há correlação entre os dois artigos significa sustentar que o legislador constituinte, por razões desconhecidas, resolveu criar duas espécies de manifestações do poder derivado reformador pelo Congresso Nacional, uma chamada de emenda à Constituição e outra denominada revisão constitucional, ambas com o mesmo objeto – modificar a Constituição Federal – mas com procedimentos completamente distintos.

Assim teríamos duas manifestações para uma mesma finalidade, mas uma com iniciativa livre, outra com iniciativa restrita; uma com sessão de votação unicameral, outra com sessão de votação bicameral; numa os votos de Deputados e Senadores teriam o mesmo peso, noutra teriam pesos distintos; numa o quorum de aprovação seria de maioria absoluta, noutra seria de maioria qualificada de três quintos. Diante de tamanhas diferenças, parece que a justificativa é porque as emendas à Constituição e a revisão constitucional tiveram finalidades distintas.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho sustenta que "a razão determinante da ‘revisão’ prevista foi a tomada de consciência de que o texto da Constituição era insatisfatório, inadequado, prolixo, de modo que rapidamente seria necessário refazê-lo (ou revisá-lo) por inteiro". ^[45] Sustenta o autor que a relação entre os artigos é meramente de contigüidade, nada mais, não havendo relação outra qualquer entre eles como querem alguns. O que há é a total desvinculação entre a proposta de plebiscito e a de revisão constitucional, não havendo, portanto, qualquer inconstitucionalidade nas emendas de revisão. ^[46]

No mesmo sentido, Clèmerson Merlin Clève destaca que durante o procedimento legislativo constitucional, as emendas apresentadas aos dois artigos tiverem origem de parlamentares distintos: "O art. 3º (revisão) não é dependente do art. 2º (plebiscito) do ADCT. Os dispositivos apontados, além de tratarem de matérias distintas, possuem origem distinta, pois decorrentes de emendas apresentadas por diferentes parlamentares-constituintes". ^[47] O artigo 2º decorreu de proposta do deputado Cunha Bueno, enquanto o artigo 3º teve sua origem no modelo português, que facultou ampla revisão da Constituição de 1976 cinco anos após sua promulgação. ^[48]

No entanto, Paulo Bonavides ensina que "se o quorum da revisão foi atenuado, isto ocorreu em razão tão-somente de ela incidir sobre matéria já legitimada pela manifestação soberana da vontade popular, exarada nos termos do art. 2º, a que o art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias inarredavelmente se prende. Tudo em harmonia com a memória constitucional brasileira do Império e da República". ^[49]

Se no constitucionalismo monárquico e, em seguida, no constitucionalismo republicano a revisão sempre entrou na parte permanente da Constituição para matérias basicamente constitucionais, e sempre regida por um quorum de importância capital e decisiva, como admitir que em 1987-1988 fosse o nosso constituinte apartar-se dessa linha de precedente histórico, compatível de todo com a nossa tradição constitucional de legitimidade, para erigir a figura da revisão fora do processo legislativo regular, colocando-a no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e, além do mais, provida de um quorum simplificado de maioria absoluta dos seus pontos – salvo, é óbvio, a matéria intangível do § 4º do art. 60 –, a menos que o seu propósito fosse, como efetivamente o é, e não poderia deixar de ser, o de vinculá-la ao art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias? ^[50]

E, ainda, conclui o autor:

Em suma, pelo ângulo estritamente jurídico, só caberá, do nosso ponto de vista, uma revisão constitucional se o povo responder de maneira afirmativa à adoção já do parlamentarismo, já da monarquia constitucional. Se a resposta plebiscitária for, porém, negativa, não deverá ocorrer revisão da Constituição, visto que a figura revisional do art. 3º só existe em função do conteúdo material do artigo antecedente, conforme acabamos de reiteradamente escrever. ^[51]

Apesar da argumentação de Paulo Bonavides, decidiu o Supremo Tribunal Federal em sentido contrário no julgamento da ADI 981/ MC, junto com a doutrina amplamente minoritária, afirmando ser competente para o julgamento da constitucionalidade dos artigos do Texto Transitório, afirmando o respeito da revisão às cláusulas pétreas, e que o resultado do plebiscito não tornou sem objeto a revisão constitucional.

Nesses termos, o relator Ministro Néri da Silveira:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 1 - RCF, DO CONGRESSO NACIONAL, DE 18.11.1993, QUE DISPÕE SOBRE O FUNCIONAMENTO DOS TRABALHOS DE REVISÃO CONSTITUCIONAL E ESTABELECE NORMAS COMPLEMENTARES ESPECIFICAS. AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ. Alegações de ofensa ao parágrafo 4º do art. 60 da Constituição federal, eis que o Congresso Nacional, pelo ato impugnado, "manifesta o solene desígnio de modificar o Texto Constitucional", mediante "quorum de mera maioria absoluta", "em turno único" e "votação unicameral". Sustenta-se, na inicial, além disso, que a revisão do art. 3º do ADCT da Carta Política de 1988 não tem mais cabimento, porque estaria intimamente vinculada aos resultados do plebiscito previsto no art. 2º do mesmo instrumento constitucional transitório. "Emenda" e "revisão" , na história constitucional brasileira. Emenda ou revisão, como processos de mudança na Constituição, são manifestações do Poder Constituinte Instituído e, por sua natureza, limitado. Está a "revisão" prevista no art. 3º do ADCT de 1988 sujeita aos limites estabelecidos no parágrafo 4º e seus incisos, do art. 60, da Constituição. O resultado do plebiscito de 21 de abril de 1993 não tornou sem objeto a revisão a que se refere o art. 3º do ADCT. Após 5 de outubro de 1993, cabia ao Congresso Nacional deliberar no sentido da oportunidade ou necessidade de proceder a aludida revisão constitucional, a ser feita "uma só vez". As mudanças na Constituição decorrentes da "revisão" do art. 3º do ADCT, estão sujeitas ao controle judicial, diante das "cláusulas pétreas" consignadas no art. 60, parágrafo 4º e seus incisos, da Lei Magna de 1988. Não se fazem, assim, configurados os pressupostos para concessão de medida liminar, suspendendo-se a eficácia da resolução nº 01, de 1993 – RCF, do Congresso Nacional, até o julgamento final da ação. Medida cautelar indeferida.

Fato é que a revisão constitucional, da forma que ocorreu, "foi um verdadeiro e retumbante fracasso". ^[52] Poucas foram as mudanças significativas a ponto de justificarem o procedimento simplificado previsto no ADCT para a reforma do texto da Constituição da forma que foi feita. Melhor teria sido fazer tais alterações através do procedimento previsto no art. 60 da Carta Magna.

Importante ainda é verificar que a revisão constitucional não consta do rol constitucional do processo legislativo estabelecido no artigo 59. Constam apenas os processos de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. "O texto constitucional propriamente dito ignora a revisão". ^[53]

O que interessa notar, ainda, é que a omissão da República como cláusula pétrea decorre da previsão do plebiscito do artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Quis o legislador constitucional atribuir ao povo soberano escolher, diretamente, pela forma e sistema de governo que desejasse. Daí a não inclusão da República como cláusula pétrea, pois do contrário, estaria o próprio povo ferindo o núcleo imodificável constitucional, estabelecido pelo poder constituinte originário. Após o plebiscito, em sendo mantida a república como forma de governo, retorna a República como cláusula pétrea constitucional, de forma implícita.

Assim, durante a Constituição Federal de 1988, o momento único no qual seria possível a alteração da forma de governo para monarquia, foi o plebiscito, marcado para 7 de setembro de 1993, mas realizado em 21 de abril do mesmo ano, devido à Emenda Constitucional nº 02 de 1992. E a única forma dessa alteração ser regulamentada, seria através da revisão constitucional, que modificaria a Carta Magna nos moldes da opção feita pelo povo soberano.

Por isso, não há se falar em supressão da forma republicana de governo por via de emenda à Constituição, mesmo que o termo República não conste expressamente do rol das cláusulas pétreas do § 4º do artigo 60 da Constituição Federal.

Isso porque, como visto, tal somente seria possível através do plebiscito popular e sua conseqüente revisão constitucional. A palavra final sobre tão importante questão só pode ser conferida ao titular do poder constituinte, e não ao órgão incumbido do exercício do poder constituinte reformador.

Finalmente, José Afonso da Silva lembra que "Cármen Lúcia Antunes da Rocha (República e Federação no Brasil, Belo Horizonte, Del Rey, 1997, pp. 88 e 99) sustenta que ‘a República permanece como limite material implícito, obstativo da atuação do reformador constituinte derivado, após a definição do eleitorado em 21 de abril de 1995 [rectius: 21 de abril de 1993], ao contrário do que se poderia pensar à primeira e rápida leitura do texto constitucional’". ^[54]

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9. A cláusula pétrea do direito ao voto e interpretação histórica da Constituição Federal

Não bastasse toda a argumentação exposta, alterar a forma de governo para monarquia também significaria atingir a cláusula pétrea que assegura o direito constitucional ao voto direto, secreto, universal e periódico, limite este expresso ao poder reformador, estabelecido no art. 60, § 4º, inciso II, da Carta Magna.

Isso porque, ao contrário da forma republicana de governo, caracterizada pela eletividade periódica do chefe de Estado, na monarquia o governo é caracterizado pela hereditariedade e pela vitaliciedade, onde o chefe de Estado governa enquanto viver, transferindo o cargo a seu sucessor dentro da linha sucessória dinástica. Assim, não há eleições para escolha do chefe de Estado, não tendo o povo participação política nessa escolha.

Ora, retirar do povo seu direito de escolha do chefe de Estado, conforme prevê o artigo 77 da Constituição Federal, fere a cláusula pétrea do direito ao voto, na medida em que o suprime. A proteção dada pelas cláusulas pétreas abrange qualquer forma de diminuição de seus institutos, e não só a supressão total. Retirar do povo soberano o exercício do voto para eleger seu governante seria um atentado a esse direito.

A vedação atinge a pretensão de modificar qualquer dos elementos conceituais da Federação no sentido de seu enfraquecimento, isto é, que se encaminhe, "tenda" (emenda "tendente", diz o texto) para a sua abolição, ou emenda que "tenda" a enfraquecer qualquer dos direitos e garantias individuais constante do art. 5º. ^[55]

Vale lembrar que a adoção do sistema parlamentarista de governo implicaria uma eleição indireta e alteração da cláusula pétrea de que o voto deve ser direto. ^[56] A atual Constituição até admite eleições indiretas para escolha do Presidente da República, mas somente de forma excepcional, quando há vacância nos cargos de Presidente e Vice nos últimos dois anos do período presidencial, conforme o § 1º do artigo 81, e não com regra eletiva para o mais importante cargo do Poder Executivo.

Paulo Bonavides lembra que nas propostas dominantes de introdução ao parlamentarismo há uma inclinação manifesta ao voto majoritário e distrital. Não é possível abandonar a representação proporcional de forma que fiquem sem proteção e sem participação as minorias políticas. Isso acarretaria lesão ao pluralismo político, um dos fundamentos da República. Estas garantias não estão ao alcance do braço reformador, uma vez que os princípios fundamentais se inserem tacitamente na órbita material do § 4º do art. 60. ^[57]

Finalmente, quanto à problemática da supressão do direito ao voto, Roque Carraza afirma que o voto é cláusula pétrea "e torna possíveis o sistema representativo e o regime democrático, decorrências naturais da forma republicana de governo. Podemos, assim, dizer que pelo menos os reflexos do princípio republicano não podem ser alterados por meio de emenda constitucional". ^[58]

Também, parece impossível admitir a possibilidade da supressão da república como forma de governo ao interpretar-se a Constituição historicamente. Como afirmado, todas as Constituições Federais republicanas trouxeram em seu corpo a previsão da república como cláusula pétrea, integrando o núcleo imutável do texto juntamente com a Federação.

(...) Desde o primeiro instante, surge o regime já batizado de "republicano-federativo", pela própria pena de Ruy Barbosa. E foi por afeto à federação que esse notável civilista aderiu à República. Para ele, essas duas idéias associadas tornaram-se tão intimamente, que já não podem ser separadas (...). ^[59]

A primeira Constituição a inovar nesse sentido é a de 1988. E o único motivo pelo qual a o Texto Constitucional de 1988 omitiu a república como cláusula pétrea, como visto, foi em face do plebiscito de 1993, onde o eleitorado poderia optar pela alteração da forma de governo.

Ao contrário da alteração da forma de governo, a mudança do sistema de governo, para o parlamentarismo, já foi por diversas vezes cogitada no cenário político nacional. Sahid Maluf ensina que "em todas as Constituintes republicanas, notadamente as de 1934 e 1946, sob a liderança de Raul Pita, o ideal parlamentarista esteve em pauta, embora rejeitado pela maioria sob fundamentos de que o povo brasileiro não atingiu o estágio político-cultural propício a este sistema de governo". ^[60]

Porém, mesmo com as tendências parlamentaristas, não se tem informação de ter sido também cogitada a alteração da forma de governo para a monárquica, muito provavelmente porque completamente descabida tal hipótese. E em razão disso permanece uma incógnita a colocação da opção pela forma de governo no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

E é assim que se faz necessária uma interpretação histórica d o modelo constitucional republicano, para afirmar que, se foi incluída essa opção a ser feita pelo povo soberano, há de se entender que se tratou de situação de extrema excepcionalidade. Daí a impossibilidade em permitir a alteração da forma republicana de governo através de emenda à Constituição, procedimento este ordinário de reforma constitucional.

Conforme ensina Kildare Gonçalves Carvalho, Desembargador do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na interpretação da Constituição, deve-se dar ênfase ao método histórico, e deve sempre prevalecer o conteúdo teleológico. ^[61] E a interpretação histórica demonstra que não cabe ao poder constituinte derivado alterar a forma de governo, nem há qualquer intenção nesse sentido, não sendo possível, portanto, tal alteração por meio de emendas à Constituição.

A interpretação histórica consiste na busca do sentido da lei através dos precedentes legislativos, dos trabalhos preparatórios e da occasio legis. Esse esforço retrospectivo para revelar a vontade histórica do legislador pode incluir não só a revelação de suas intenções quando da edição da norma como também a especulação sobre qual seria a sua vontade se ele estivesse ciente dos fatos e idéias contemporâneos. ^[62]

É difícil afirmar a intenção do legislador constituinte ao incluir um plebiscito para que o eleitorado pudesse optar entre monarquia e república. O que havia nos debates realizados no Congresso em 1986 era um forte movimento favorável à adoção do parlamentarismo como sistema de governo. Mesmo derrotado, o movimento foi feliz em inserir no Ato das Disposições Transitórias o plebiscito do artigo 2º. ^[63]

Dizer que a ‘Disposição Transitória’ ao admitir a revisão (por maioria absoluta dos membros dos dois ramos legislativos deliberando em um só corpo) após cinco anos de promulgada a Constituição pode ser estendida a todo o resto, e não se limitar àquilo que o plebiscito alterar sobre a forma e o sistema de governo, é dar uma dimensão catastrófica ao erro que foi aprovar a consulta despropositada. E não é só a excentricidade da escolha entre a República e a Monarquia, excrescência que decorreu de um lance fortuito em momento particularmente infeliz do Constituinte e que ficou no texto como uma assombração, não como alternativa razoável de mudança de forma de governo. ^[64]

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10. Conclusão

"As constituições escritas não têm valor nem são duráveis a não ser que exprimam fielmente os fatores do poder que imperam na realidade social". ^[65] O poder de reforma da Constituição decorre dessa clara exigência de mutabilidade do texto constitucional, que não deve ser eterno nem imodificável.

E para que o poder reformador manifeste-se de forma legítima, a Carta magna de 1988 estabeleceu mecanismos hábeis para sua alteração, como as emendas à Constituição e a revisão constitucional. As primeiras, como forma ordinária de modificação de texto constitucional, e a última, como forma excepcional de alteração.

A Constituição Federal de 1988 inovou ao não prever a República como cláusula pétrea, permitindo que a forma de governo fosse alterada para Monarquia através do plebiscito realizado em 1993. Diante do caráter excepcional de tal permissão, esse foi o momento único em que a forma de governo pôde ser alterada.

Substituir a atual forma republicana de governo pela forma monárquica de governo significaria uma supressão parcial ao direito constitucional ao voto, e um desrespeito a toda evolução histórico-político nacional, incluindo-se aí o histórico das Constituições Federais Republicanas.

Apesar de não prever a república como cláusula pétrea, a Carta Magna previu a Federação como limitação expressa ao poder reformador. Proteger o federalismo significa proteger todo o processo de descentralização essencial ao nosso modelo federativo. E, inclui-se nessa proteção, a proteção à República.

A forma republicana de governo merece a mesma proteção dada pela Constituição Federal à forma federativa de Estado. "O modelo federativo ao lado do republicano são as duas vigas mestras sobre as quais se eleva o travejamento constitucional". ^[66]

Assim, mesmo não havendo vedação expressa no texto Constitucional, é impossível alterar a forma de governo no Brasil, de República para Monarquia, por via de emenda à Constituição, constituindo-se a República, portanto, como limite implícito ao poder constituinte reformador e insuscetível de modificação desde o plebiscito ocorrido em 1993.

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Notas

1. Ferdinand Lassalle, Que é uma Constituição? (Über die Verfassung), p. 17.
2. Celso Ribeiro de Bastos apud Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, A Reforma da Constituição e as cláusulas pétreas, Revista do Advogado, ano XXIII, novembro de 2003, nº 73.
3. Curso de Direito Constitucional, p. 27.
4. Fábio Konder Comparato, Direito Público: Estudos e Pareceres, p. 42.
5. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Vol. 1, p. 372.
6. Idem, Do Processo Legislativo, p. 288.
7. Curso de Direito Constitucional, p. 185.
8. Curso de Direito Constitucional, p. 29.
9. José Afonso da Silva, Poder Constituinte e Poder Popular, p. 78.
10. Emenda Constitucional nº 26 de 27.11.1985.
11. Luís Roberto Barroso, Interpretação e Aplicação da Constituição, p. 64.
12. Poder Constituinte e Poder Popular, p. 78.
13. Cf. Ivan Carlos Novaes Machado, in Inconstitucionalidade da emenda da reeleição, defendendo que a Emenda Constitucional 16/1997 foi aprovada durante a intervenção federal no Estado de Alagoas decretada em 1996, e por isso seria inconstitucional.
14. José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 69.
15. Em sua redação original, estabelecia o art. 174 da Constituição de 1824: "Se passados quatro annos, depois de jurada a Constituição do Brazil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece reforma, se fará a proposição por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser apoiada pela terça parte delles."
16. Curso de Direito Constitucional, p. 358.
17. Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, p. 38.
18. Cf. Luís Roberto Barroso, Interpretação e Aplicação da Constituição, p. 66, sustentando a inconstitucionalidade da EC 03/93, que em seu art. 2º, ao autorizar a União a instituir o IPMF, incidiu em vício de inconstitucionalidade, por ferir os princípios da anterioridade e da imunidade tributária recíproca. Ainda, boa parte da doutrina sustenta a inconstitucionalidade da EC 02/92, como será visto adiante nesse trabalho. Outra emenda à Constituição duramente ataca foi a EC 32/98.
19. Informativo STF 239, Brasília, 27 a 31 de agosto de 2001. MS 22487-DF. RELATOR: MIN.CELSO DE MELLO. EMENTA: PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. IMPETRAÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA POR PARLAMENTARES. POSSIBILIDADE. DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À CORRETA FORMAÇÃO DAS ESPÉCIES NORMATIVAS.
20. Direito Constitucional, p. 596.
21. Informativo STF 233, Brasília, 18 a 22 de junho de 2001.
22. Elementos de Direito Constitucional, p. 37.
23. Clèmerson Merlin Clève, A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p. 199.
24. A inconstitucionalidade da Emenda 02/92 é defendida por Paulo Bonavides, in A Constituição Aberta.
25. Gilmar Ferreira Mendes, Jurisdição Constitucional, p. 159.
26. Curso de Direito Constitucional, p. 183.
27. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Do Processo Legislativo, p. 292.
28. Curso de Direito Constitucional, p. 185.
29. Cf. Sahid Maluf, Teoria geral do Estado, p. 175.
30. Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Vol. 1, p. 17.
31. Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, p.154.
32. Cf. Mônica Herman Salem Caggiano, Coordenadora do Programa de Pós-Graduação da Universidade Presbiteriana Mackenzie e Professora Associada do Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito da USP, in Federalismo Incompleto, Revista de Direito Mackenzie, nº 2, ano 1, afirmando que nem poderia ser denominado federalismo o estado autonômico ou regional instalado no Reino da Espanha.
33. Do Processo Legislativo, p. 293.
34. Teoria Geral do Estado, p. 360.
35. Pinto Ferreira, Curso de Direito Constitucional, p. 234.
36. Sahid Maluf, Teoria Geral do Estado, p. 359.
37. A Constituição Aberta, p. 392.
38. Paulo Bonavides, A Constituição Aberta, p. 393.
39. Luís César Amad Costa, Leonel Itaussu A. Mello, História do Brasil, p. 178.
40. Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, p. 140.
41. Geraldo Ataliba, República e Constituição, pp. 15-16.
42. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 77.
43. República e Constituição, p. 17.
44. Ibidem, p. 16.
45. Do Processo Legislativo, p. 289.
46. Cf. Jair Eduardo Santana, in Revisão Constitucional – reformas e emendas, pp. 115-129, tratando do tema de forma extremamente minuciosa, sustentando ser "inegável que a revisão constitucional deve respeitar o que se decida no plebiscito".
47. A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p.199.
48. Ives Gandra Martins, A antecipação da reforma constitucional, Folha de São Paulo, edição de 11/03/1991, p. 3.
49. Paulo Bonavides, A Constituição Aberta, p. 58.
50. Ibidem, p. 58.
51. Paulo Bonavides, A Constituição Aberta, p. 59.
52. José Afonso da Silva, Direito Constitucional Positivo, p. 92.
53. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, p. 59.
54. Poder Constituinte e Poder Popular, p. 246.
55. José Afonso da Silva, Poder Constituinte e Poder Popular, p. 245.
56. Ives Gandra Marins, Celso Ribeiro de Bastos, Comentários à Constituição do Brasil, 4º Vol.- tomo I, p. 357.
57. Curso de Direito Constitucional, p. 195.
58. Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 73.
59. Geraldo Ataliba, República e Constituição, p. 16.
60. Teoria Geral do Estado, p. 272.
61. Direito Constitucional, pp. 229-230.
62. Luís Roberto Barroso, Interpretação e Aplicação da Constituição, p. 131.
63. Sahid Maluf, Teoria Geral do Estado, p. 273.
64. Geraldo Ataliba apud Eros Grau, Willis Santiago Guerra Filho, Direito Constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides, p. 137.
65. Ferdinand Lassalle, Que é uma Constituição? (Über die Verfassung), p.40.
66. Celso Ribeiro Bastos, Ives Gandra Martins, Comentários à Constituição do Brasil, Vol. 1, p. 414.