Resumo: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, destina-se a regulamentar a Constituição Federal (CF), na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. O principal objetivo consiste no estabelecimento de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, cujo princípio norteador consiste no controle, cuja finalidade precípua consiste na indicação de um processo administrativo que tem três etapas: obter informações sobre os resultados de uma atividade ou processo; compará-la com a informação sobre os objetivos, e implementar alguma ação para assegurar a realização dos objetivos da administração pública municipal. Tem-se, então, instaurado a questão da busca de transparência na gestão fiscal tendo como caminho a LRF que é um dos elementos fundamentais para a manutenção do equilíbrio das contas públicas. Nesse contexto, com a finalidade de responder ao questionamento de qual a real importância da LRF na administração pública municipal, quando considerada nessa administração o controle, a metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica descritiva de estudos já elaborados por autores renomados. Assim, o objetivo desse artigo consiste em analisar a real importância da LRF na administração pública considerando o controle interno como ferramenta imprescindível ao administrador público e ao orçamento público, visto que seu mecanismo de desenvolvimento é que norteia todo o de desenvolvimento administrativo público municipal.
Palavras-chave: Administração pública. Controle interno. Orçamento. LRF.
1. INTRODUÇÃO
Este artigo versa com o título de A real importância da Lei de Responsabilidade Fiscal LC n° 101/2000 na Administração Pública Municipal. Contudo, necessário se faz compreender a noção atribuída à administração pública municipal da qual considera, entre outros fatores, os momentos históricos, como a crise de 1930, onde o mercado econômico foi obrigado a se transformar e, principalmente, a se integrar, o que, consequentemente, implicou em perda da centralização da economia por parte do Estado.
A crise fiscal definiu-se pela perda em maior grau de crédito público e pela incapacidade crescente do Estado de realizar uma poupança pública que lhe permitisse financiar políticas públicas. A superação da forma burocrática de administrar o Estado revelou-se nos custos crescentes, na baixa qualidade e na ineficiência dos serviços sociais prestados pelo Estado através do emprego direto de Servidores Públicos em excesso e despreparados para atender a demanda de Serviços Públicos.
Em meio a esta turbulência gerada pelas crises econômicas e idéias de reformas administrativas, observa-se o envolvimento da globalização da economia e da dinâmica tecnológica, exigindo que o Estado esteja preparado para atuar de forma direta, descentralizando as funções a serem desempenhadas e acima de tudo promovendo o fortalecimento da máquina administrativa, seja em que esfera for (federal, estadual ou municipal).
Diante desses aspectos surge a Lei n° 101 de 04 de maio de 2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de finanças públicas voltadas para uma gestão fiscal responsável, conforme disposto no art. 1° § 1° da referida Lei transcrita abaixo:
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).
Entretanto, a problemática que gira em torno da LRF está para com o entendimento de que a maioria dos gestores públicos não mede esforços para atuar de forma efetiva diante dessa realidade, gerindo a coisa pública com instrumentos adequados e eficientes.
Um desses instrumentos considerados como eficientes é o controle interno, no qual essa ferramenta indica um processo administrativo que tem três etapas: obter informações sobre os resultados de uma atividade ou processo; compará-la com a informação sobre os objetivos, e implementar alguma ação para assegurar a realização dos objetivos (NASCIMENTO; SILVA, 2000).
Entende-se por controle uma função do processo administrativo que, mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de realimentar os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar esse desempenho ou interferir em funções do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaçam aos desafios e aos objetivos estabelecidos (NASCIMENTO; SILVA, 2000).
No conjunto das funções administrativas municipais, o controle é praticamente a única função que tem estreita ligação com o planejamento.
Sendo, assim, questiona-se: Qual a real importância da LRF na administração pública municipal, quando considerada nessa administração o controle?
Justifica-se tal discussão pela compreensão de que se instaura a partir da LRF a questão da busca de transparência na gestão fiscal o caminho, da qual considerando o controle este deve ser considerado como um dos elementos fundamentais para a manutenção do equilíbrio das contas públicas.
A relevância da discussão também está relacionada com o entendimento de que no conjunto de funções administrativas no município o passo primordial é o planejamento; posteriormente a organização para atender a este planejamento, como vai ser direcionado o processo e, finalmente caracteriza-se o controle, que tem como função principal medir o progresso, impedir desvio dos planos, indicar ação corretiva e, consequentemente, atender aos objetivos precípuos da LRF.
Saliente-se, no entanto, que a ação corretiva pode envolver medidas simples, como pequenas mudanças, podendo, inclusive, ser estabelecido novos objetivos, formulação de novos planos, modificação da estrutura organizacional e outros aspectos que conduzam à uma melhor transparência na gestão fiscal, atendendo, desta forma, ao princípio da flexibilidade.
Acrescenta-se que a transparência na gestão publica é o principal instrumento para o controle social, porque na elaboração, aprovação e implementação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) deve-se utilizar procedimentos transparentes, ou seja: publicação de ampla divulgação da síntese das propostas leis e prestações de contas, inclusive através de meios eletrônicos, evidenciando objetivos, metas, resultados esperados e verificados.
Portanto, considerando a LRF, tem-se que a atividade de controlar deve ser entendida como o processo de coletar e retroalimentar informações sobre o desempenho, de maneira que os responsáveis pelas tomadas de decisões possam comparar os resultados realizados com os resultados planejados e decidir o que fazer a respeito de distorções ou problemas diagnosticados, justificando a discussão.
A hipótese a qual se pretende confirmar, ou refutar, é: Se é importante a LRF como meio de controle à administração pública municipal, então, este controle atua como direcionador de regras e mudanças de atitudes, da qual se parte da do levantamento e da análise de pontos cruciais desse controle atuando como fator imprescindível ao fiel cumprimento da administração.
Quanto à questão metodológica da pesquisa perpassou pela pesquisa bibliográfica descritiva e explicativa, na qual a formulação de conceitos se deu em diferentes níveis de abstração, sendo estes conceitos de observação direta, que se colocam num grau bastante operacional, servindo para a etapa descritiva de uma investigação; observação indireta, que possibilitaram a articulação dos detalhes da observação empírica, relacionando-os, na qual os conceitos que foram construídos a partir do campo empírico; e conceitos teóricos, que articularam proposições e se colocaram no plano da abstração, sendo a pesquisa constituída de acordo com exigências científicas.
Assim, o objetivo geral deste artigo consiste em analisar a real importância da LRF na administração pública considerando o controle interno como ferramenta imprescindível ao administrador público e ao orçamento público, visto que seu mecanismo de desenvolvimento é que norteia todo o de desenvolvimento administrativo público municipal.
2. ENTENDIMENTO ACERCA DA ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública, como todas as organizações administrativas, é baseada numa estrutura hierarquizada com graduação de autoridade, correspondente às diversas categorias funcionais, ordenadas pelo poder Executivo de forma que distribua e escalone as funções de seus órgãos e agentes, estabelecendo a relação de subordinação.
O campo de atuação da Administração Pública, conforme delineado pela organização da execução dos serviços compreende os órgãos da administração Direta ou Centralizada e os da Administração Indireta ou Descentralizada, balizada no princípio constitucional e funcional, como se verá a breve discussão a seguir.
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL E FUNCIONAL
Faz-se necessário falar inicialmente em Estado, devido à administração pública advir da necessidade de organização do Estado, em todas as suas facetas, gerando a criação de órgãos e organismos que vão exercer o gerenciamento e controle dessa entidade, para em seguida discorrer sobre administração pública.
Sendo assim, o Estado é definido numa estrutura política organizacional formada por um poder soberano, expressado através de um ordenamento jurídico impositivo, com normas e leis que através da organização de um povo em sociedade, o qual se denomina atualmente de Administração ou Gestão Pública.
Em todos os países, quaisquer que seja sua forma de governo ou organização política existe uma Administração Pública cuja função é a ordenação, direção e controle de serviços do governo no âmbito federal, estadual e municipal seguindo preceitos do direito e da moral visando o bem comum, por meio dos poderes com autonomia e competência específica.
A Administração pública é o formato utilizado pelo Estado para realizar suas ações de forma direta ou indireta, através dos seus servidores públicos obedecendo aos princípios regulamentares, conforme menciona renomado Meireles (2000):
A administração pública é todo o serviço público prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e condutas voltadas para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples convencionais do Estado.
A autora continua sobre administração pública:
Corresponde a um conjunto de agências órgãos e instituições e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos, onde a gestão na administração pública se volta para um conjunto de operações, com objetivos de alcançar os fins próprios do Estado, desenvolvidos através de esferas próprias do Governo (MEIRELES 2000).
A administração pública pode ser definida objetivamente como atividade concreta e imediata que o Estado e o Município desenvolvem para a consecução de interesses coletivos e subjetivamente como conjunto de órgãos de pessoas e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa dos mesmos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Considerando que a administração pública realiza ações de forma direta ou indireta, percebe-se que a atual administração pública está mais organizada, devido à descentralização e desburocratização dos serviços oferecidos com uma maior participação da sociedade organizada, provocando a reforma em todos os sistemas administrativos existentes relacionados à gestão pública, nas diversas áreas contábil, jurídica, pessoal, serviços gerais, informática, planejamento, orçamento e controle interno, uma vez que não se podem reordenar os recursos públicos e eliminar o déficit na execução orçamentária, se as políticas públicas estabelecidas não forem cumpridas de acordo com o recurso orçamentário.
Assim sendo, a existência de uma estrutura administrativa adequada constitui condição indispensável para que a Administração Pública transcorra em toda sua plenitude.
MECANISMOS DE CONTROLE E ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento público, desde sua criação, sempre teve a finalidade de ser um instrumento de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos (GIACOMINI, 2001). Esse entendimento decorre, primeiramente, a partir da função de que controle foi exercida através da própria elaboração do orçamento, que, quase sempre era de competência do Parlamento ou dele recebia uma grande influência. E, posteriormente, devido ao crescimento do lado executivo do governo e, por conseguinte de suas receitas e despesas, assim como devido à diminuição da preponderância dos legisladores sobre a elaboração orçamentária, a ênfase do controle estendeu-se à execução do orçamento.
Segundo Giacomini (2001), uma abordagem simplista permite apresentar o processo (ou ciclo) orçamentário como um arco de procedimentos que envolvem pelo menos sete etapas:
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(I) elaboração da agenda de intervenções,
(II) o planejamento das ações,
(III) a formatação da peça orçamentária pela burocracia estatal,
(IV) o processo legislativo,
(V) a execução orçamentária e financeira,
(VI) o controle das ações, e
(VII) a avaliação das etapas do processo.
O controle sobre as ações relativas pelo setor público municipal, o foco do estudo, é uma função administrativa que engloba um conjunto de procedimentos adotados objetivando o acompanhamento e identificação da correta execução das ações relativas ao ciclo de políticas públicas planejadas.
Para Baleeiro (2004), o orçamento público significa,
O ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Outra definição popular diz que orçamento é uma peça jurídica, aprovada pelo Poder Legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a estimativa das receitas e fixação das despesas.
Considera-se, contudo, que o orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Atualmente, o conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas, pois na visão de Giacomini (2001):
No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas, devido a guardar relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas, contendo estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da administração pública direta e indireta em um determinado exercício, que, no país, coincide como o ano civil.
Deve-se compreender que a Receita Pública (Orçamentária) é o montante total em dinheiro recolhido pelo Ente Público (União, Estado e Município), incorporando-o ao patrimônio, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos (MARTINS, 2001).
Já a Despesa Pública (Orçamentária) é o conjunto de dispêndio realizado pelo Ente Público (União, Estado e Município) para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de capital), devendo ser autorizada pelo Poder Legislativo, através do orçamento público (MARTINS, 2001).
Daí a importância do controle, pois como assevera Cruz (2002): Controlar significa exercer a autoridade sobre um processo exercido ao longo do tempo que segue padrões, e que de tempo em tempo são revistos.
A Constituição Federal em vigor estabelece no seu artigo 70, caput e parágrafo único que:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (BRASIL, 1988).
O objetivo central do sistema de controle é verificar se o poder público está executando ações de acordo com as escolhas públicas manifestadas nos fóruns competentes e materializadas na peça orçamentária aprovada pelo Legislativo e promulgada pelo Executivo (CRUZ, 2002). Associadas ao objetivo central estão a busca da constatação de que as ações estão, também, sendo conduzidas conforme os preceitos de legalidade, eficiência, eficácia e efetividade.
A verificação prévia da legalidade dos atos de execução é possibilitada pelo empenho, primeiro dos estágios da despesa. Nesse diapasão, Ribeiro (2004), afirma que:
O controle realizado antes da execução da política pode, pois, evitar a adoção de procedimentos julgados inadequados, tanto técnica como politicamente. A realização de verificações concomitantes à execução das ações cria as condições necessárias à detecção de situações-problema e a correção das mesmas, evitando custos maiores e desnecessários.
Tal verificação é realizada através da análise de relatórios de andamento, balancetes periódicos etc. Complementando, Ribeiro (2004), salienta que: A verificação subsequente é uma opção que deve ser reservada apenas a situações em que a ausência de condições operacionais impeça o controle prévio e concomitante.
Baseada em relatórios finais, prestações de contas e balanços elaborados após a execução do encerramento do exercício, esta modalidade de verificação terá sua importância direcionada à possibilidade de responsabilização legal e política, quando necessária, dos agentes responsáveis pela condução inapropriada dos recursos públicos, além de servir também como um instrumento proveitoso no aprimoramento de procedimentos que visem evitar a ocorrência dos mesmos atos em circunstâncias futuras (MARTINS, 2001).
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece a existência de duas vias principais de controle: interno e externo. Segundo análise de Martins (2001):
A primeira refere-se ao controle que deve ser desenvolvido por organismos governamentais do próprio poder responsável pela execução da ação a ser controlada. A segunda refere-se ao controle exercido por organismos pertencentes a outro poder que não o responsável direto pela ação objeto do controle.
Ressalte-se, no entanto, que ambas estão previstas no Texto Constitucional de 1988, que estabelece no seu art. 70, caput:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (BRASIL, 1988).
Comparando-se a Constituição anterior à atual, pode-se constatar que houve um considerável avanço no que tange à ampliação do controle às áreas operacional e patrimonial, já que a anterior enfatizava apenas a fiscalização financeira e orçamentária.
Outra melhoria que deve ser destacada refere-se à ênfase dada ao controle da aplicação de subvenções e a própria política de isenções, estímulos e incentivos fiscais, evidenciando a abrangência do controle institucional sobre os órgãos de administração indireta, o que se apresentava como uma questão imprecisa na Constituição anterior.
Todavia, o que interessa para essa discussão diz respeito ao controle interno que são todos os instrumentos da organização destinados à vigilância, fiscalização e verificação administrativos, que permitam prever, observar, dirigir ou governar os acontecimentos que se verificam dentro da organização e que produzem reflexos em seu patrimônio, ou seja, quando exercido dentro da própria Administração, ou seja, por agentes do mesmo Poder.
Considerando as afirmações feitas por Ribeiro (2004): Esse controle deriva do poder-dever de autotutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes.
Mas, Martins (2001), ressalta que a Constituição Federal de 1988 define que:
O controle governamental interno sobre o orçamento é exercido pelos três poderes, o Legislativo, Executivo e Judiciário e não só pelo Executivo, como na Emenda nº 1/69, e determina que haja realização de avaliações relativamente ao cumprimento dos objetivos e metas constantes dos diversos instrumentos de planejamento, Plano Plurianual, Programas e Orçamentos.
O Controle Interno está estruturado no âmbito da Secretaria Federal de Controle, nos termos da Medida Provisória nº 1995, de 08.06.2000, reeditada pela 79ª vez, onde se pode observar pelo seguinte artigo:
Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (BRASIL, 2000).
O controle interno do Poder Executivo e o Tribunal de Contas se ocupam de realizar o que se denomina de controle procedural, através do qual se busca verificar a conformidade dos atos à legislação. Entende-se, contudo, que apesar de estar constitucionalmente definida, a busca por eficiência na organização pública ainda é nascente e de difícil monitoramento e controle por mecanismos burocráticos-legais como os realizados pelos Tribunais de Contas Municipais.
Na visão de Ribeiro (2004):
O controle Interno se faz necessário na medida em que uma organização evolui atingindo um determinado porte, e o seu administrador percebe que não tem mais condições de acompanhar de perto todos os negócios da empresa com a mesma eficiência, principalmente porque utiliza registros, livros, fichas, papéis, mapas, boletins, formulários, pedidos, notas, faturas, documentos, guias, impressos, ordens internas, regulamentos e qualquer outro documento relacionado à circulação interna de processos, como meios para seu parecer final.
Assim, o controle interno, pautando-se na LRF, é uma ferramenta chave na Administração Pública atual, conforme versa o Art. 1° § 1° da Lei Complementar Federal n° 101/2000, transcrito a seguir:
§ 1° A responsabilidade da gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e convergem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renuncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dividas consolidada e mobiliária, operação de garantias e inscrição em resto a pagar (BRASIL, 2000).
Devido as crescentes obrigações relacionadas ao Estado, segundo Platt (2005), se faz necessário que o próprio dinamize os serviços, visando assegura os interesses coletivos no que diz respeito a:
implementação de programas, projetos e atividades, utilizando os recursos de forma eficaz, eficiente e com maior economia;
observação das normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;
certificação das informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais, sua exatidão, confiabilidade, integridade e oportunidade;
evitar o cometimento de erros, desperdícios, abusos e fraudes;
salvaguardar os ativos financeiros e físicos e assegurar a legitimidade do passivo.
Considerando essa assertiva, Citadini (1998), assevera que:
O controle interno integra o conjunto dos instrumentos utilizados para o controle do setor público e realiza tarefa de suam importância para o administrador, pois se assemelha a uma fotografia que lhe permite conhecer o estado em que se encontra o órgão que dirige seja ele maior e menor com a vantagem de possibilitar-lhe, empreender ações que visem a corrigir eventuais práticas e também dar novos rumos à sua gestão, evitando, assim, a repetição ou continuidade de falhas indesejáveis.
Ainda se constata certa confusão a respeito das atividades do Controle Interno nos diversos órgãos da administração pública, devido as diferentes estruturas administrativas adotadas nos municípios brasileiros, que aos poucos irão sendo dirimidas e aperfeiçoadas devido a uma interação mais aberta com os Tribunais de Contas.
Saliente-se, no entanto, que a LRF, em sua Lei Complementar nº 101/2000, estabelece normas para a gestão fiscal responsável, determinando no seu capítulo IX, sobre transparência, controle e fiscalização, que as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo fiquem a disposição dos cidadãos e instituições durante todo exercício (MARTINS, 2001).
Diz ainda, que: Será assegurada transparência por meio de incentivo a participação popular no processo de planejamento, como se verá a discussão a seguir.