As leis orçamentárias são um gênero que comportam três espécies: (a) o Plano Plurianual (PPA), (b) a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e (c) a Lei Orçamentária Anual (LOA). A União, cada Estado, o Distrito Federal e cada município devem ter sua lei de PPA, sua LDO e sua LOA, sendo sempre leis ordinárias (que obedecem normas gerais de Direito Financeiro previstas nas leis 4320/64 e Lei Complementar 101/00, a LRF) e leis de iniciativa do Poder Executivo, sendo admitida participação da população na elaboração do projeto de lei orçamentária pelo Poder Executivo, com a ressalva da doutrina de que o limite para tal participação é o da consulta, sendo do chefe do Executivo a redação final do projeto de lei, sem vinculação do Executivo às decisões do órgão popular. Além disso, há vedação constitucional à edição de (i) leis delegadas sobre matéria de leis orçamentárias, nos termos do art. 68, §1º, inciso I, CF-88, e (ii) de medidas provisórias sobre matéria de leis orçamentárias, nos termos do art. 62, §1º, CF-88, salvo a exceção do art. 167, §3º, CF-88.
As leis orçamentárias tramitam, no caso da União, conforme o art. 166, CF-88, sempre no Congresso Nacional, na reunião da Câmara dos Deputados com o Senado Federal, na forma do regimento comum, havendo uma comissão mista de orçamento formada por deputados e senadores, de acordo com o art. 166, §1º, inciso I, §2º e §5º, e o prazo para ser enviado o projeto de lei orçamentário está regulado no art. 35 do ADCT, devendo o projeto do Plano Plurianual ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; o projeto de LDO ser encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa e o projeto de LOA da União ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Após esses comentários gerais, especificaremos as principais características do PPA, da LDO e da LOA.
(a) O PPA (art. 165, inciso I, CF-88) é uma lei orçamentária a ser elaborada a cada nova eleição de chefe do Executivo para estabelecer diretrizes, objetivos e metas de seu governo, nesta lei, para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, nos termos do art. 165, §1º, CF-88. Com vigência de 4 anos, o PPA pode ser alterado dentro de tal período e não coincide com o mandato do chefe do Executivo, embora politicamente acabe refletindo o que levou aquele chefe do Executivo a ser eleito, pois o chefe do Executivo toma posse e tem um ano para elaborar o PPA. Já no primeiro ano de seu mandato, o chefe do Executivo eleito governa com base no PPA do antecessor (art. 35, §2º, ADCT). Por fim, nos termos do art. 167, §1º, CF-88, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize a inclusão, caso contrário haverá crime de responsabilidade. Vemos neste dispositivo constitucional a própria CF-88 permitindo alteração do PPA. Em resumo, doutrinadores como Marcus Abraham (2018) consideram o PPA como plano responsável pelo planejamento das ações estatais a longo prazo, com influência sobre a elaboração da LDO (o planejamento operacional) e da LOA (a execução), com a ressalva dada por este autor de que o PPA depende das leis orçamentárias anuais, LDO e LOA, que deverão concretizar as políticas previstas no PPA.
(b) Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem, segundo o doutrinador Marcus Abraham (2018), seu conteúdo voltado ao planejamento operacional do governo. Comparando o PPA com a LDO, diz o autor (ABRAHAM, 2018) que enquanto a lei do PPA se refere ao planejamento estratégico de longo prazo, a LDO apresenta o planejamento operacional de curto prazo, para o período de um ano, o que influencia diretamente a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), de que trataremos a seguir. No art. 165, §2º, CF-88, modificado pela EC 109/21, e conforme interpretação da doutrina, encontramos a definição de que a LDO tem a função de (i) estabelecer metas e prioridades da administração pública para o ano seguinte, de acordo com o PPA; (ii) estabelecer diretrizes de política fiscal e respectivas metas em consonância com trajetória sustentável da dívida pública; (iii) orientar a elaboração da lei orçamentária anual; (iv) determinar as alterações na legislação tributária e, finalmente, (v) estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
E além dessas funções constitucionalmente definidas, a chamada LRF (LC 101/00) ainda ampliou suas funções, estabelecendo que a LDO deve dispor sobre (i) equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, inciso I, alínea a, LC 101/00); (ii) critérios e forma de limitação de empenho (art. 4º, inciso I, alínea b, LC 101/00); (iii) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos (art. 4º, inciso I, alínea e, LC 101/00) e (iv) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, inciso I, alínea f, LC 101/00), determinando ainda a elaboração de dois anexos que devem acompanhar a LDO, o Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, §1º, LC 101/00) e o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4º, §3º, LC 101/00).
O Anexo de Riscos Fiscais deve trazer a estimativa dos passivos que possam afetar as contas públicas, e as medidas que devem ser adotadas. Já o Anexo de Metas Fiscais se refere às metas anuais de despesas, receitas e dívida pública para o próximo exercício e para os dois seguintes, avaliando metas do ano anterior (art. 4º, §2º, LC 101/00).
Sobre receitas, o art. 14 da LC 101/00 condiciona a renúncia de receita à comprovação de que as metas da LDO não serão afetadas. E sobre despesas, a LC 101/00 delegou à LDO a tarefa de definir despesas públicas irrelevantes para efeitos de aplicação do seu art. 16 (art. 16, §3º, LC 101/00).
Sobre prazos, cada ente ainda deverá tratar do exercício do ano seguinte aprovando, em meados do ano anterior, a LDO, que estabelece diretrizes para a elaboração da LOA do ano seguinte. Por isso, a LDO do ano seguinte deve ser aprovada no primeiro semestre do ano anterior, para no segundo semestre se discutir o projeto da LOA, que deve estar aprovada até 31 de dezembro, para que todo ente da federação inicie o ano seguinte com uma lei aprovada. No caso da União, a CF-88 estabelece que o Congresso não pode entrar em recesso se não aprovar a LDO (art. 57, §2º, CF-88), o que deve ser reproduzido em estados e municípios, ainda que tal dispositivo na prática não seja cumprido, já que frequentemente a LDO que deveria ter sido aprovada em julho é aprovada em mês posterior.
(c) Finalmente, a Lei Orçamentária Anual (LOA) se destina a permitir que se execute planejamentos constantes no PPA e na LDO, autorizando o gasto do ente público, compreendendo, nos termos do art. 165, §5º, CF-88, (i) orçamento fiscal (que define o que cada um dos poderes gastará no exercício seguinte); (ii) orçamento de investimento das empresas (que define o que se gastará nas empresas estatais em que o ente público tenha maioria de capital) e (iii) orçamento da seguridade social (que define o que se gastará com seguridade social). É uma lei anual cujo projeto deve ser encaminhado e aprovado no ano anterior para viger no exercício financeiro seguinte. Segundo Marcus Abraham (2018), é o documento básico e fundamental para a realização da atividade financeira do Estado, com previsão de todas as receitas públicas e a fixação de todas as despesas públicas para os três Poderes e seus órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, incluindo fundações e ainda as decorrentes da dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão. Nos termos do art. 165, §6º, o projeto da LOA deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Ou seja, se houver renúncia fiscal, esta deve ser compensada com aumento de receita ou redução de despesas. Já em relação à LRF (LC 101/00), seu art. 5º prevê que o projeto da LOA, elaborado conforme o PPA e a LDO, deve conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais (art. 5º, inciso I, LC 101/00) e demonstrativo dos efeitos de renúncias fiscais, e as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado, incluindo previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LOA, para custear pagamentos imprevistos (art. 5º, incisos II e III, LC 101/00). Com a ressalva de que mesmo sem a LOA refletindo exatamente o comando da LDO, isso pode não invalidar a LOA, conforme entendimento jurisprudencial do STF. Por exemplo, o aumento de remuneração de servidor público deve, em regra, ter autorização na LDO (art. 169, §1º, II, CF-88), mas não bastando esta autorização para este aumento, pois também deve haver dotação na Lei Orçamentária Anual (art. 169, §1º, I, CF-88), com tese de repercussão geral fixada pelo STF de que a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias. (RE 905357, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019). Neste caso da RE 905357, por exemplo, houve uma exceção, embora na prática a LDO de fato vincule o legislador da LOA, que deve levar em consideração o que a LDO determinou para que a LOA não seja inválida.
Referência bibliográfica:
ABRAHAM, Marcos. Direito Financeiro Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Forense. 2018.