Dentre os modelos de orçamento existentes, o modelo de orçamento adotado no Brasil é o chamado Orçamento-Programa, que prevê a alocação de recursos públicos vinculados e os objetivos, as metas e os projetos de um plano de governo a um programa com ênfase no planejamento e no controle da eficiência, eficácia e efetividade.
Este modelo se difere do modelo do orçamento tradicional (voltado para fixação de despesa, sem fixação de metas e objetivos), do modelo do orçamento por desempenho (voltado para resultados das tarefas a serem realizadas, sem vinculação a programas ou planejamento governamental), do modelo do orçamento por estratégia (no qual cada órgão deve solicitar recursos a partir de justificativas, sem que o montante de recursos do exercício anterior seja parâmetro para o novo exercício) ou do modelo do orçamento incremental (feito com base em ajustes nos itens de receita e despesa do último exercício).
Mas existe ainda uma discussão teórica se nosso modelo de orçamento tem perfil IMPOSITIVO ou AUTORIZATIVO. Por exemplo, a LOA é aprovada prevendo uma determinada despesa: o Poder Executivo é obrigado a realizar tal despesa ou apenas está autorizado a realizá-la? No chamado orçamento autorizativo, algumas despesas são autorizadas pelo Poder Legislativo e o Poder Executivo poderá ou não as executar, sem consultar o Poder Legislativo, salvo as despesas de execução obrigatória, como os repasses aos Poderes (art. 168, CF-88). No chamado orçamento impositivo, o Poder Executivo deve executar todas as despesas previstas no orçamento, com exceção devendo ser autorizada pelo Poder Legislativo.
A partir de 2015, mudanças na CF-88 com a Emenda Constitucional nº 86 de 2015, a EC 100/2019 e a EC 105/19 passaram a trazer a consequência de uma mudança no perfil do orçamento no Brasil, que não é mais meramente autorizativo, o que ampliava o poder do chefe do Poder Executivo, mas impositivo com flexibilizações.
Isso pode ser verificado em dispositivos da CF-88 como o art. 166, §9º (com redação dada pela EC 86/15), que estabeleceu que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária (LOA) serão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde; o art. 166, §11 (com redação também dada pela EC 86/15), que estabeleceu que é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior; o art. 166, §13 (redação dada pela EC 100/19), que estabeleceu que as programações orçamentárias previstas nos parágrafos 11 e 12 do próprio art. 166 somente não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica e, por fim, o art. 166, §14 (também com redação dada pela EC 100/19), que determinou que para fins de cumprimento do disposto nos parágrafos 11 e 12 do mesmo art. 166, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias (LDO), um cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes. E pode ser verificado também no art. 166-A, incluído pela EC 105/19, que estabeleceu que as emendas individuais impositivas apresentadas na LOA servem para alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a municípios através de (i) transferência especial (art. 166-A, I, CF-88), isto é, sem necessidade de celebração de convênio (art. 166-A, §2º, I) ou (ii) transferência com finalidade definida (art. 166-A, II, CF-88 c.c. art. 166-A, §4º, incisos I e II, CF-88).
Portanto, o que se verifica hoje é que temos um orçamento impositivo em relação às emendas individuais, apesar da doutrina mais tradicional sempre ter compreendido que haveria separação de poderes em matéria orçamentária, com a execução orçamentária sendo atribuição típica do Poder Executivo, quem deveria decidir se executaria ou não obra autorizada no orçamento, independente do Poder Legislativo.
Com as referidas alterações na CF-88, nossa Constituição passou a indicar claramente a execução obrigatória de emendas individuais (salvo justificativa técnica conforme critérios da LDO) e a execução, pelo Poder Executivo, dos programas orçamentários.
Referências bibliográficas
ABRAHAM, Marcos. Direito Financeiro Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Forense. 2018