Democracia e federalismo

            Hamilton

Sumário: 1. Intróito.2. Prolegômenos cratológicos. 3. Noções acerca da democracia. 4. Origem e traços característicos da federação. 5. O federalismo como instrumento da democracia. 6. Considerações finais. 7. Referências

1. Intróito

            O objetivo precípuo deste trabalho é demonstrar a razão pela qual o princípio federativo constitui um mecanismo de democratização do Estado.

            Para tanto, proceder-se-á, inicialmente, a um breve exame acerca do surgimento do poder como fenômeno social e de sua transmutação para o âmbito político, dando origem à sociedade estatal.

            Num segundo momento, mostrar-se-á a necessidade de limitação do poder político, para que este seja legítimo. Posteriormente, enfatizar-se-á a adequação da democracia à contenção do exercício da autoridade.

            Em seguida, analisar-se-ão os pressupostos do regime democrático de governo, caracterizado como aquele em que se garante uma participação cada vez maior dos subordinados na formação da ordem jurídica à qual se submetem.

            Quanto à forma federativa de Estado, tratar-se-á de sua origem, abordando-se, outrossim, seus traços característicos. No final, discorrer-se-á sobre as justificativas de adoção do federalismo, dando-se maior ênfase a sua importância como instrumento de descentralização territorial do poder político.

2. Prolegômenos cratológicos

            Em virtude de sua sociabilidade inata, o ser humano não pode prescindir da convivência com seus semelhantes. Diante dessa constatação, Aristóteles concluiu que "o homem é, por natureza, um animal social" ^[01]. No mesmo sentido, Marcello Caetano asseverou que "a vida em sociedade é o modo natural da existência da espécie humana". ^[02]

            Em verdade, desde épocas remotas, os seres humanos se agrupam, por motivos os mais diversos: a auto-preservação, a proteção contra as intempéries, a defesa em relação às feras selvagens e a outros humanídeos, enfim, a satisfação de suas necessidades básicas.

            Formaram-se, assim, sociedades primárias – "grupos restritos, de fins determinados e tendência exclusivista" ^[03] – onde floresceu um poder social, consistente em normas de conduta que deviam ser observadas pelos homens nas suas relações entre si e com a coletividade.

            No entanto, esse ordenamento disciplinar só se aplicava aos membros de cada associação. Fora de seu grupo, o indivíduo não possuía direitos e era tratado como inimigo. Isso fez com que os clãs se tornassem rivais.

            Urgia, então, o restabelecimento da ordem, mediante a institucionalização de um poder que a todos submetesse, apoiado na possibilidade de emprego da coação: o poder político.

            Com uma abdicação parcial da liberdade de que dispunham, os partícipes das sociedades primárias se organizaram politicamente e passaram a admitir uma autoridade responsável pela paz e pela segurança no âmbito de certo território, visando ao bem comum de seus habitantes. Originou-se, destarte, o Estado.

            Com isso, infere-se que "a sociedade primária é a razão de ser do poder social", enquanto "o poder político é a razão de ser da sociedade política". ^[04]

            O poder político constituído deve ser legal e legítimo. Legal porque precisa apoiar-se na legislação elaborada pelos membros da coletividade ou por seus representantes. Legítimo em face da necessidade de ser exercido "de acordo com a vontade geral" ^[05], assegurando-se a harmonização da vontade coletiva, manifestada nas decisões estatais, com os interesses individuais.

            Desse modo, a legitimidade pressupõe a limitação do poder diante dos valores consagrados pela vontade geral, que sempre se orienta na direção do respeito aos direitos humanos fundamentais, notadamente os concernentes à igualdade e à liberdade, em todas as suas dimensões: política, econômica, social, religiosa etc.

            Percebem-se, outrossim, na História, os seguintes meios de restringir o poder político: o pacto de sujeição, as constituições rígidas, as declarações de direitos, a separação de poderes, o direito de resistência, o pluralismo corporativo e a democracia.

3. Noções acerca da democracia

            A democracia é uma forma de governo, ou seja, um "modo pelo qual o poder se organiza e se exerce" ^[06]. Hans Kelsen, a partir do conceito de liberdade política, contrapõe-na à autocracia, ambas constituindo tipos ideais, dentre os quais há diversos estágios intermediários, correspondentes às sociedades políticas que observamos na realidade histórica.

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            Para o jurista austríaco, naturalizado estadunidense, "politicamente livre é quem está sujeito a uma ordem jurídica de cuja criação participa" ^[07]. Assim, na democracia, como o povo possui liberdade política, sua vontade está em harmonia com a representada na ordem jurídica do Estado, o que não acontece na autocracia.

            No entanto, diante da impossibilidade de que a vontade de todos esteja de acordo com a que prevalece na ordem social, a democracia adota o princípio da maioria, em virtude do qual se torna possível uma mudança no momento em que o número dos que desaprovam a ordem é superior à quantidade daqueles que com ela consentem.

            Dessa maneira, a ordem tende, constantemente, a exprimir uma concordância com o maior número possível de sujeitos, afinal, em decorrência da idéia de igualdade – também presente na democracia – todos possuem a mesma prerrogativa de que a vontade coletiva se aproxime de sua vontade individual.

            Embora o conteúdo da ordem jurídica reste determinado pela vontade da maioria, todos os cidadãos têm a permissão para participar da criação daquela ordem na democracia, o que significa o reconhecimento do direito da minoria de tentar influenciar outros segmentos sociais em prol de seus interesses.

            A vontade coletiva, portanto, resulta de uma discussão contínua entre maioria e minoria. Quando os dois grupos chegam a um compromisso, verifica-se uma sujeição mais fácil dos indivíduos à ordem jurídica. Tal debate, todavia, só é possível em uma sociedade em que haja a opinião pública, assim como a liberdade intelectual, de expressão, de imprensa e de religião. Eis o motivo pelo qual a democracia se encontra intrinsecamente relacionada com o liberalismo político.

            No entendimento de Hans Kelsen, destarte, são condições inerentes à democracia: a liberdade política dos cidadãos, o princípio da maioria, a igualdade, o direito da minoria e a opinião pública.

            Malgrado utilize outros vocábulos, Norberto Bobbio não discorda da visão kelseniana da democracia, constatando que "o Estado liberal é o pressuposto não só histórico, mas jurídico do Estado democrático". ^[08]

            De fato, o politólogo italiano assevera que, na forma de governo democrática, confere-se ao mais elevado número de cidadãos o direito de participar, direta ou indiretamente, da tomada de decisões coletivas. Para isso, adotam-se a regra procedimental da maioria e a liberdade de opinião dos representantes, colocando-se alternativas reais à disposição dos que são chamados a escolher quem, em seu lugar, gerirá a coisa pública.

            Nesse sentido, Norberto Bobbio conceitua o regime democrático como "um conjunto de regras de procedimento para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada a participação mais ampla possível dos interessados". ^[09]

            Tal participação é garantida através de institutos previstos pelo ordenamento jurídico, os quais permitem aos indivíduos e aos grupos sociais a contenção do poder, limitando-se e controlando-se a sua detenção.

            Desse modo, a forma de governo democrática reflete, tanto quanto possível, os anseios e as aspirações dos governados.

4. Origem e traços característicos da federação

            Em relação à distribuição geográfica do poder, vislumbram-se as formas de Estado. É oportuno, doravante, enfatizarmos as razões pelas quais o Estado unitário, marcado por "um poder central que é a cúpula e o núcleo do poder político" ^[10], durante muito tempo, predominou na cena política mundial.

            Na Baixa Idade Média (séculos XI ao XV), "a ampliação do comércio levou a recém-formada burguesia a se sentir tolhida em suas ambições" ^[11], pois a pluralidade de moedas e pedágios, a multiplicidade de alfândegas, a diversidade de leis e a insegurança – elementos que caracterizavam o feudalismo – constituíam verdadeiros obstáculos à expansão dos seus negócios.

            Em conseqüência, aquela classe social decidiu apoiar a realeza em suas pretensões de centralização política e territorial, concedendo-lhe recursos humanos e financeiros. Acrescente-se que, nos séculos XVI e XVII, emergiram diversos autores cujas doutrinas justificavam o Estado autoritário ^[12].

            A essas condições favoráveis sobreveio a monarquia absoluta, segundo a qual o rei tinha o direito divino de governar, dado que seus poderes provinham de Deus. Apenas no século XVIII, procedeu-se a uma alteração desse quadro de concentração de poderes.

            Nessa conjuntura, mais especificamente em 1787, a federação surgiu, quando os representantes dos treze Estados americanos recém-independentes elaboraram um texto constitucional, em que se consagrou um novo modo de organizar o poder político.

            Buscava-se, então, aliar as vantagens de uma associação mais coesa que a confederação ^[13] à autonomia de que os Estados preexistentes não queriam abdicar. Havia o desejo de que se instituísse um governo central suficientemente forte apenas para evitar a desintegração do país, garantido-se, por outro lado, aos Estados-membros o controle sobre seus assuntos domésticos e sobre aquilo que não fosse especificamente reservado à União ^[14].

            Desses esforços resultou a criação do Estado federal, que passa a coexistir, como esfera de poder, com os Estados-membros. Assim, os cidadãos, dentro do mesmo território, passam a se submeter a duas ordens jurídicas diferentes, graças à partilha do poder político entre a União e as entidades federadas.

            Deve-se salientar, contudo, que apenas o Estado federal detém a soberania, "poder que não encontra limites, quer na ordem interna, quer na ordem externa" ^[15]. Os Estados federados dispõem, tão-somente, de uma autonomia política limitada, não possuindo o direito de secessão. Na ordem jurídica internacional, portanto, a federação é vista como um único Estado.

            A base jurídica da federação é uma Constituição, e não simplesmente um tratado. Na Lei Fundamental, mediante uma repartição de competências, fixam-se as atribuições da União e dos Estados-membros, garantindo-se-lhes renda própria.

            Na República Federativa do Brasil, a divisão territorial do poder é tricotômica, já que, ao lado da União e dos Estados-membros, deparamo-nos com os Municípios.

5. O federalismo como instrumento da democracia

            A experiência histórica comprova que a primeira razão para o aparecimento do Estado federal decorreu da fragilidade e da ineficácia dos laços estabelecidos por uma confederação ^[16]. No entanto, com o passar do tempo, outros fundamentos que o justificassem emergiram.

            Na Bélgica, por exemplo, o modelo federativo cumpre o escopo de permitir que as nações ali existentes cultivem suas diferenças relativas à língua (francês e flamengo), à religião (protestantes, agnósticos e católicos) e à região, sem se desintegrarem politicamente do todo.

            A terceira e mais importante justificativa para a adoção do federalismo corresponde ao fato de este ser um "instrumento de democratização do Estado e de contenção do poder pelo próprio poder". ^[17]

            Realmente, em conseqüência das características do Estado federal, ocorre uma multiplicação dos centros decisórios. Em vez de funcionarem apenas na Capital do país, eles se aproximam dos seus destinatários.

            Solidificam-se, destarte, as condições de os interessados participarem e fiscalizarem, de forma efetiva, as autoridades, que se tornam, pelo menos geograficamente, mais acessíveis.

            Com isso, acomodam-se, cada vez mais, os interesses populares às decisões coletivas e à ordem jurídica a que se submetem os governados.

            O modelo federativo, portanto, constitui um mecanismo democrático, à medida que dificulta a concentração de poder, em virtude de sua descentralização territorial. Nesse aspecto, soma-se à separação de poderes, que assegura sua descentralização funcional.

6. Considerações finais

            Como o ser humano não pode prescindir da convivência política com seus semelhantes, o mesmo tenta adaptá-la ao objetivo maior de sua efêmera existência no planeta, a saber: alcançar a felicidade.

            Ninguém será feliz, caso esteja submetido a uma ordem social de cuja criação ou manutenção não participe, uma vez que a satisfação de seus interesses e o respeito a seus direitos, se ocorrerem, serão obras do acaso, e não de sua participação na determinação da conduta do governo.

            Por isso, os politólogos reconhecem a inevitabilidade histórica da democracia, constatando que "costuma-se dela ter uma percepção emocional muito aproximada a um ideal de convivência política". ^[18]

            Robert A. Dahl, professor de Ciência Política na Universidade de Yale, elenca os seguintes benefícios da democracia, os quais a tornam "mais desejável que qualquer alternativa viável a ela" ^[19]: opõe-se aos governos autocráticos; garante aos cidadãos uma série de direitos fundamentais; possibilita o exercício, pelos indivíduos, da liberdade de autodeterminação, ou seja, de se submeter a leis de sua própria escolha; promove um elevado grau de igualdade política; desestimula conflitos com outras democracias e incita a prosperidade dos países que a praticam.

            Já Norberto Bobbio assinala a virtude de a democracia basear-se na visibilidade do governo, o que a contrapõe "a toda forma de autocracia (...), em que o sumo poder é subtraído o mais possível aos olhos dos súditos". ^[20]

            É importante não olvidar, no entanto, que "a convicção de que a democracia é desejável não existe isolada de outras convicções" ^[21].

            Na verdade, os cientistas políticos visualizam mecanismos que facilitam a efetiva democratização do Estado, propiciando um maior acesso dos governados ao poder estatal.

            Dentre esse instrumentos, avultam aqueles que contribuem para a desconcentração do poder político, seja quanto ao aspecto territorial – por exemplo, o federalismo – seja funcionalmente, como a separação de poderes.

            Em face do exposto, justifica-se a adoção do modelo federativo e da separação de poderes na Lei Fundamental dos Estados democráticos, conferindo-se-lhes a máxima proteção como cláusulas pétreas ^[22].

            Afinal, embora a concentração de poder decorra do instinto humano – Montesquieu constatou que "todo homem que tem poder é levado a abusar dele (...), vai até encontrar os limites" ^[23] – a descentralização daquele é fruto de sua racionalidade, do uso de sua inteligência na busca permanente da humanidade por aperfeiçoar os institutos políticos.

7. Referências

            AQUINO, Rubim Santos Leão de; et al. História das Sociedades: das sociedades modernas às sociedades atuais. 41. ed. Rio de Janeiro: Record, 2002.

            ARISTÓTELES. Política. 3. ed. Tradução de Mário da Gama Kury. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1997.

            AZAMBUJA, Darcy. Introdução à Ciência Política. 6. ed. Rio de Janeiro: Globo, 1987.

            BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.

            BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. 8. ed. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

            ______ As Ideologias e o Poder em Crise. 4. ed. Tradução de João Ferreira. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999.

            CAETANO, Marcello. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional. Tomo I. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1989.

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            MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O espírito das leis. Introdução, tradução e notas de Pedro Vieira Mota. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.

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Notas