A Constituição Federal - pelo sistema de freios e contrapesos, especialmente nos arts. 2º, 31, 49, IX, 70 c/c 71, I -, atribuiu aos Parlamentos, com base do Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas, o papel de julgar as contas anuais de governo do Chefe do Poder Executivo, em que se realiza uma análise geral do planejamento e do atendimento a parâmetros da ordem legal, a exemplo de nível de endividamento e da aplicação mínima das receitas em saúde e na remuneração do magistério.
Por outro ângulo, preceitua, CR, art. 71, inciso II, competir aos TCs julgarem as contas anuais de gestão dos agentes públicos, inclusive do Chefe do Executivo, quando também responsável por atos administrativos individuais, a exemplo de admissão de pessoal, ordenamento de despesas, entre outros.
A Doutrina e jurisprudência seguiram desde a edição da Carta Cidadã nessa intelecção sistemática, histórica e teleológica, incumbência do Poder Legislativo julgar as contas de governo a partir do teor do Parecer Prévio do Tribunal de Contas que, por sua vez, tem o poder dever julgar as contas dos que atuem como gestores públicos.
Leading case
A partir do leading case RE 848826 (Tema 835, DJe 24.08.2017, de Repercussão Geral, que gera a transcendência dos limites subjetivos da causa), a Corte Constitucional do País, ao apreciar dispositivos da Lei da Ficha Limpa - Lei Complementar n° 135/10 -, passou a adotar um novo entendimento: competir privativamente ao Parlamento, com base em Parecer Prévio único do Tribunal de Contas, julgar as contas anuais do Chefe do Poder Executivo, que deve abranger tanto aspectos de governo, quanto de gestão. Vide a ementa desta Decisão:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º).
II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”).
III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas.
IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”.
V - Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 848826)
A despeito desse paradigma, bem como de decisões de instâncias inferiores que, ao serem provocados, passaram a anular julgamentos dos TCs sobre contas anuais de gestão sob fundamento de desconsiderar o entendimento atual do Órgão de Cúpula do Judiciário, os Tribunais de Contas continuaram a seguir a interpretação tradicional de dualidade de competências sobre contas anuais: ao Parlamento cabe julgar contas anuais de governo; ao TC, gestão.
No entanto, impende considerar ainda que o Ministro Luís Roberto Barroso julgou inviável, 10/02/2023, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n° 982, interposta pela Atricon - Associação nacional dos membros dos TCs - que questionava decisões do Judiciário pela anulação de julgamentos dos Tribunais de Contas sobre contas anuais de gestão em vista de, entre outros motivos, destoarem da referida posição sedimentada no Pretório Excelso.
Por conseguinte, indene de dúvida que desde 2017, quando publicado o Acórdão do RE 848826 e houve várias deliberações em igual sentido tanto no Órgão de cúpula do Judiciário, quanto em demais instâncias, consolidou-se o entendimento de que a Constituição da República conferiu unicamente ao Legislativo tal mister, julgar contas anuais do Executivo, havendo o dever do TC emitir, para auxiliar no julgamento, um Parecer Prévio global apreciando nuances de governo e de gestão.
As implicações da interpretação do STF para os TCs
Dessa forma, impende considerar sobremaneira que, conquanto vislumbre plausíveis várias das críticas à deliberação no RE 848826, emerge da Lei Maior a competência do Supremo Tribunal Federal, como guardião da ordem constitucional, de pronunciar o sentido das disposições da Carta Magna e de exercer o controle, concentrado ou incidental, do ordenamento jurídico perante a CR.
Ademais, ocorreu o reconhecimento de repercussão geral neste Recurso Extraordinário, o que, conforme a CR, art. 102, § 3º, o CPC, arts. 1030 e 1.035 e o RI-STF, vincula a Administração Pública e os demais Tribunais do País. De forma que a inobservância do leading case multicitado, além de desconformidade com a autoridade das decisões do STF, vai de encontro ao Devido Processo Legal e consectários juiz natural, ampla defesa, contraditório e duração razoável do processo.
Por consequência, necessário que os Tribunais de Contas compreendam que podem ser questionadas, sob o argumento vício insanável decorrente da incompetência absoluta, as decisões que emitem a respeito de contas anuais de gestão do Chefe Executivo posteriores ao Acórdão do RE em destaque, o que infirmaria o julgado no tocante ao titular do Executivo e ensejaria reabrir a instrução visando, depois de oportunizar do contraditório e ampla defesa, emitir o Parecer Prévio único com escopo de temas de governo e gestão.
Por outra vertente, sobre o prisma ainda constitucional, constitui um indubitável papel de alta relevância analisar as contas anuais de um Chefe do Poder Executivo e emitir um Parecer, que será a base para o Poder Legislativo proceder ao respectivo julgamento. Enaltece o papel de controle externo dos TCs, que participa concomitante do indispensável sistema de freios e contrapesos.
Perspectivas
Vislumbro necessário, pelas sucintas ponderações, os TCs seguirem a interpretação do STF no que a cerca do julgamento de contas anuais à semelhança das implicações dos julgados do STF (ADI 5509 e RE 636.886 - Tema 899 de Repercussão
Geral) no sentido de entender prescritíveis os débitos imputados aos gestores públicos decorrentes de julgamentos dos Tribunais de Contas.
Isso porque os TCs permaneceram em um primeiro momento a entender inaplicável essa interpretação a todo o sistema dos TCs insculpido na Carta Magna, porém evoluíram e passaram a acompanhar a posição do Supremo. Vale salientar nesse ponto que o TCU -, embora cada Tribunal de Contas seja independente, pois não submetidos ao princípio da jurisdição una -, editou a Resolução nº 344, de 11.10.2022 regulamentando a incidência de prescrição para o exercício das pretensões punitivas e de ressarcimento.
Haverá de haver, portanto, apenas um processo no âmbito do Tribunal de Contas, contas anuais do Chefe do Poder Executivo. Tal processo visará à emissão de Parecer Prévio único para avaliar, a partir da amostragem da fiscalização, as contas gerais do Chefe do Executivo com aspectos de índole de governo e de gestão.
Deve ser objeto do Parecer Prévio, portanto, os principais elementos de análise de um exercício financeiro sobre nuances inerentes a governo e de gestão quando couber, notadamente mensurar os resultados das políticas públicas, a situação orçamentária e financeira, a política fiscal e previdenciária, os níveis de endividamento, a transparência, o atendimento a aplicações mínimas em setores estruturantes, a exemplo de saúde e educação, se houve recolhimentos de contribuições previdenciárias, se há equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social, analisar se ocorreu a transferência integral e tempestiva dos duodécimos, se promoveu um levantamento sistêmico de pessoal e realizou o respectivo concurso público para formar um adequado quadro, bem com averiguar se houve o respeito ao teto de endividamento e ao limite legal de gastos com pessoal.
Com efeito, nesta quadra, em que se cristalizou o entendimento pelo Tribunal Constitucional pátrio, reconhecendo a competência somente dos Parlamentos julgarem as contas anuais do Chefe do Poder Executivo, enseja-se que todos os Tribunais de Contas reconheçam de imediato tal posição e adotem medidas necessárias neste sentido, especialmente para alterar, no que pertinente, a legislação que trata da matéria no âmbito do TC no respectivo Ente da Federação.
Por outro espectro, importante sublinhar remanescer a competência do TC julgar diretamente as contas anuais de gestão dos demais agentes públicos, consoante CR, art. 71, II, e posição incontroversa do STF, cito por exemplo:
“Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 56, XXV, da Constituição do Estado do Espírito Santo. Atribuição de competência à Assembleia Legislativa para julgamento das contas prestadas pelos membros da Mesa do Parlamento daquela unidade da federação. … Aplicação direta do princípio da simetria, por força do art. 75, caput, da Carta Federal, aos Tribunais de Contas estaduais. Procedência.
… 2. Em âmbito federal, somente as contas do Presidente da República são objeto de deliberação opinativa pelo TCU e, posteriormente, julgadas pelo Congresso Nacional. Nas demais hipóteses, compete ao próprio TCU o julgamento das contas de todos os outros administradores, inclusive às referentes aos Poderes Legislativo e Judiciário. 3. A Constituição do Estado do Espírito Santo, ao estabelecer, em seu art. 56, XXV, competir à Assembleia Legislativa a apreciação das contas prestadas pelos membros da Mesa, violou o art. 71, I e II, c/c art. 75, caput, da Constituição Federal. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente.” (ADI 6983)
Também vale enaltece as outras competências que a Carta Política de 88 atribuiu: o poder dever de apreciar atos de admissão - que tenham por objeto por exemplo contratações temporárias ou concurso público -, de aposentadoria e de pensão, assim como dever de instaurar processos de denúncia ao receber um representação, CR, art. 71 combinado com 74, § 2º
Ainda cabe aos TCs, uma vez que exercem o controle externo sobre a Administração Pública dos três Poderes e Órgãos dos Entes federados, o poder dever de monitorar os atos administrativos - a exemplo de licitação do serviços de recolhimento de resíduos sólidos e a execução contratual, entre muitos outros -, e instaurar quando requerido ou de ofício um processo de auditoria especial (TCs não submetidos ao postulado da inércia da jurisdição, regidos pelo princípio da verdade material e interesse público no exercício amplo do controle externo), a fim efetuar fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, sempre que houver a ciência de indícios de irregularidades ou entender que determinado nuance relevante do Poder Público deva ser objeto de análise e julgamento.
Nessa modalidade de processo de auditoria especial, excepcionalmente, também pode ser chamado à responsabilização o titular do Poder Executivo, vez que não sob análise às contas anuais - o que atrairia a competência privativa do Legislativo -, e sim atos administrativos específicos que porventura participe da emissão, individual ou solidariamente, o que atrai a competência constitucional dos TCs, consoante art. 71, caput e IV, CR, e pacífica jurisprudência do Pretório Excelso. Menciono a título exemplificativo:
“Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República.” (ADI 4190-MC-REF)
“Ementa: ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. NATUREZA DO CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS EM RELAÇÃO A ATOS ADMINISTRATIVOS DOS MUNICÍPIOS. APRECIAÇÃO DE ATOS DE REGISTRO. NATUREZA IMPOSITIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO JULGADO PROCEDENTE.
1. No complexo feixe de atribuições fixadas ao controle externo, a competência desempenhada pelo Tribunal de Contas não é, necessariamente, a de mero auxiliar do poder legislativo. Precedentes.
2. A Câmara Municipal não detém competência para rever o ato do Tribunal de Contas do Estado que nega o registro de admissão de pessoal.
3. Recurso extraordinário a que se julga procedente.
Tese: A competência técnica do Tribunal de Contas do Estado, ao negar registro de admissão de pessoal, não se subordina à revisão pelo Poder Legislativo respectivo” (RE 576920, Tema 47 da repercussão geral, DJe 09.11.2020)
De anotar ainda que compete exclusivamente aos TCs julgar a gestão fiscal dos Chefes dos Poderes e Órgãos dos entes da Federação, inclusive do Chefe do Poder Executivo, porquanto se tratar de processo também específico em que se averigua se houve atos administrativos tendentes à promoção da responsabilidade fiscal no Poder Público. Caso reste caracterizado que o agente público não adotou medidas suficientes para reconduzir os dispêndios ao limite de despesas com pessoal no prazo previsto na LRF, artigos 19, 20 combinado com 23, configura-se a infração administrativa prevista na Lei de Crimes Fiscais, art. 5°, o que enseja aplicar multa proporcional ao período de apuração.
Nessa breve reflexão, denota-se iminente que os Tribunais de Contas adotem plena e efetivamente a posição consolidada da Corte Constitucional do País no sentido de constituir competência privativa do Legislativo julgar as contas anuais dos Chefe do Executivo com base em Parecer Prévio do Tribunal de Contas a respeito de aspectos de governo e de gestão relativos a um exercício financeiro.
De todo modo, vislumbro que essa intelecção no leading case em análise não diminui as atribuições dos TCs, porquanto, consoante se expôs, permanecem a analisar tópicos de gestão e governo para emitir o Parecer Prévio único, bem assim julgam demais agentes públicos, inclusive Chefes do Executivo quando objeto de análise atos administrativos específicos.
Assim, esses primaciais Órgãos Constitucionais devem continuar empreendendo esforços de aprimoramento e buscar incessantemente exercer de modo mais pleno e efetivo as imprescindíveis competências de controle externo sobre a Administração Pública que a Carta Magna lhes conferiu.
* Alcindo Antonio A. B. Belo (Graduado em Administração e em Direito, ambos pela UFPE, Pós-Graduação em Administração Pública e Controle Externo - FCAP/UPE, Auditor de Controle Externo do TCE-PE e Advogado licenciado OAB-PE)
Referências:
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998. Brasil, Congresso Nacional, [1988]. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso 21 fev. 23.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 848826. Relator: Min. Ricardo Lewandowski, DJE 24.08.2017. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur371897/false>. Acesso em 22 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ADPF 982. Relator: Min. Roberto Barroso, DJE 10.02.2023. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/despacho1376074/false>. Acesso em 27 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 636886. Relator: Min. Alexandre de Moraes DJE 24.06.2020. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur427219/false>. Acesso em 22 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI 6983, Relator Min. Rosa Weber, DJE 18.11.2021. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur456137/false>. Acesso em 24 fev. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução 344 de 11.10.22. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/data/files/EE/66/BC/12/F02F3810B4FE0FF7E18818A8/Resolucao-TCU-344-2022_prescricao_punitiva_e_ressarcimento.pdf>. Acesso em 21 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI 4190-MC-REF. Rel. Min. Celso de Mello. DJE: 11.06.2010. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=612217>. Acesso em 24.02. 2023.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 576920. Relator: Min. Edson Fachin, DJE 09.11.2020. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur424034/false>. Acesso em 22 fev. 2023.