Resumo: A efetivação de políticas públicas no âmbito da Administração Pública municipal envolve uma série de atores que devem interagir em razão da complexidade de atividades que se fazem necessárias para implementação, cabendo destacar o enfoque na tríplice dimensão indicada por Holanda (1989, p. 118), que são: a) político-institucional; b) econômico-financeira; c) administrativo-gerencial. A implementação das políticas públicas a partir da dimensão político-institucional exige o que Casagrande e Freitas Filho (2010, p. 33) denominam de ´´sinergia institucional´. No caso da política pública de regularização fundiária, é possível observar que houve superação de paradigmas, pela gestão do município, para fins de tornar possível a consolidação da política de forma autônoma e voltada para a entrega de valor público através do reconhecimento e garantia dos direitos das pessoas que se encontravam em situação de precariedade fundiária. O método de pesquisa utilizado foi o estudo de caso com suporte na abordagem qualitativa, com utilização de dados secundários e observação para a coleta de dados. Os resultados apontam que o Município de Goiânia, durante a gestão do Prefeito Rogério Cruz e com a criação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária sob o commando do Secretário Carlin Café, adotou mecanismos de governança para supercar os entraves administrativos que impediam a consolidação da política pública de regularização fundiária.
Palavras-chave: Governança pública; Administração pública municipal; Regularização fundiária; Desenvolvimento social;
1. INTRODUÇÃO
A governança pública foi um tema escasso nos debates sobre desenvolvimento, até que o Banco Mundial publicou relatório na década de 80 para dispor sobre o conceito de governança, que foi estabelecido como ´´o exercício do poder político para gerir os assuntos de uma nação´´ (BRASIL, 2014).
O termo governança foi cunhado em razão da necessidade de ampliação da capacidade governamental diante da complexidade da administração pública e da conexão multidisciplinar entre a ação governamental e a sociedade, uma vez que, segundo Cavalcante (2017, p. 29), a governança pressupõe uma ação direcionada para sociedades complexas e pluralistas, com base em redes de parcerias e colaborações, sempre direcionada para geração de valor público.
Segundo Cavalcante (2017, p.30), enquanto a administração pública tradicional foi orientada para o usuário, na governança o foco deve ser o cidadão como parceiro do processo de formulação e implementação de políticas públicas, o que demonstra que o cidadão seja considerado não só um beneficiário do serviço público, mas um ator importante no processo de governança voltado para a geração de valor público.
É no contexto de organização administrativa que a governança ganha destaque para a efetivação da política pública de regularização fundiária como forma de possibilitar uma atuação estruturada do Estado para proteção de direitos individuais e sociais através da segurança jurídica que decorre do processo de regularização fundiária.
A regularização fundiária passou a ter papel preponderante diante do crescimento desordenado dos centros urbanos, o que fez com que as cidades passassem a ter em seu contexto estrutural bairros organizados e planejados de um lado e, na outra vertente, ocupações, assentamentos e aglomerados em que impera a precariedade de serviços públicos e condições que maculam a dignidade humana e impedem o desenvolvimento econômico e social.
Os avanços da política pública de regularização fundiária em Goiânia remontam à década de 1970, quando foi criada a Agência Municipal de Regularização Fundiária e Assentamentos Humanos (AGF), órgão responsável por implementar políticas e ações voltadas para a regularização de áreas urbanas informais e ocupações irregulares.
Ao longo dos anos diversas ações foram realizadas para promover a regularização fundiária na cidade, mas a aplicação de mecanismos de governança para tornar efetiva a política pública de regularização fundiária só restou consolidada através da reestruturação da estrutura administrativa promovida pela Lei Complementar nº 335, de 01 de janeiro de 2021, cuja regulamentação pelo Decreto nº 3.023, de 20 de maio de 2021, atribuiu a execução da política pública de regularização fundiária à Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária.
2. A EFETIVAÇÃO DA POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA EM GOIÂNIA ATRAVÉS DE MECANISMOS DE GOVERNANÇA
A política pública de regularização fundiária é de extrema importância e relevância para a sociedade, uma vez que se destina a promover justiça social, garantir a segurança jurídica. A Lei Federal nº 13.465/2017, no seu art. 9º, dispõe que:
Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
A regularização fundiária divide-se em quatro modalidades, quais sejam: a) Interesse social; b) Interesse específico; c) Regularização fundiária inominada ou de antigos loteamentos; e d) Regularização fundiária de imóveis do patrimônio público. (Art. 71-A, Lei nº 11.977/2009).
Segundo Oliveira (2019, p. 27), a regularização fundiária depende da análise de aspectos dimensionados por algumas etapas, cuja conclusão é imprescindível para a conformidade do processo de regularização. No quadro abaixo é possível visualizar as etapas que devem ser concluídas para a consolidação da regularização fundiária, as quais independem umas das outras:
Fonte: Adaptado de OLIVEIRA (2019)
A complexidade da política pública de regularização fundiária exigiu do governo do Município de Goiânia a adoção de mecanismos de governança multinível direcionados para o entrelaçamento dos diversos níveis de governo para a execução das atribuições para efetivação da regularização fundiária municipal, com aplicação do compartilhamento de responsabilidades, autonomia do órgão executor da política pública com definição de atribuições correlatas e colaboração intersetorial e intergovernamental entre os diversos atores envolvidos na política pública de regularização fundiária.
As deficiências que sempre foram limitadoras da implementação da política pública de regularização fundiária pelo Município de Goiânia foram enfrentadas pela gestão do Prefeito Rogério Cruz com a visão acerca da necessidade de segregação das atividades de regularização fundiária e aquelas inerentes ao planejamento urbano através do desmembramento das atividades de regularização fundiária da Secretaria Municipal de Planejamento Urbano e Habitação, consolidada com a criação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária.
O Decreto nº 3.023/2021, além de criar a Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária, consolidou mecanismos de governança multinível por possibilitar a cooperação e fortalecimento da capacidade institucional através da atuação coordenada e direcionada para um constante processo que envolve a formação da agenda, formulação da política, processo de tomada de decisão, implementação e avaliação da política pública de regularização fundiária.
Outro ponto que merece destaque é que a indicação para o cargo de Secretário de Regularização Fundiária recaiu sobre a pessoa de Carlos Alberto da Silva, conhecido como ´´Carlin Café´´, que tem seu histórico pessoal e profissional ligado à política de regularização fundiária2 .
A nomeação do ´´Carlin Café´´ através do Decreto nº 3.02, de 20 de maio de 2021, demonstrou o olhar criterioso do Prefeito Rogério Cruz para a política pública de regularização fundiária e a importância dessa política para a consolidação da gestão municipal.
A relevância da governança para a gestão do Prefeito Rogério Cruz no que diz respeito à regularização fundiária resta evidenciada através da estabilidade que garantiu à Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária, na medida que é uma das poucas secretarias que não houve rotatividade de gestores, fato este que demonstra a maturidade da gestão e o direcionamento de esforços para garantir a consolidação de uma política pública de suma importância para a concretização de diversos direitos e garantias, tendo destaque para a dignidade da pessoa humana.
A estabilidade do gestor numa secretaria que envolve atividades
complexas, como é o caso da Secretaria de Regularização Fundiária, contribui para que não haja interrupção do planejamento e da execução da política pública, o que colabora para a implementação de políticas públicas mais eficientes, eficazes e de melhor qualidade.
Necessário salientar o impacto positivo que a regularização fundiária causa na vida das pessoas através de um programa de regularização bem encaminhado, uma vez que há relação direta entre a regularização fundiária e a redução da pobreza social (OLIVEIRA, 2019, p. 28).
A gestão do Prefeito Rogério Cruz demonstrou percepção da necessidade de alavancar os mecanismos de governança para a consolidação da política pública de regularização fundiária, dando sentido ao que Zymler (2017, p. 72) define como essencial para a governança, segundo o qual a governança é responsável por fazer emergir no Brasil um novo direito administrativo, o qual, não obstante ser apoiado na ideia de discricionariedade, deve focar nas concepções de eficiência, eficácia e efetividade.
Administrar a coisa pública requer capacidade de gestão dos serviços públicos de forma a contemplar o planejamento, execução, avaliação e monitoramento dos serviços que se dispõe a prestar à sociedade.
O agir do gestor público pode ser classificado em três níveis diferenciados: o primeiro, relacionado aos atos de governo, situados na esfera política; o segundo, que corresponde aos atos de administração, constituindo atividade neutra, por sua vinculação à lei (são feitos porque a lei assim determina); e o terceiro, que abrange os atos de gestão, referentes aos seguintes parâmetros básicos: tradução da missão; realização de planejamento e subsequente controle; administração dos recursos de que a gestão dispõe (humanos, tecnológicos, materiais e financeiros), inserção de cada unidade no foco da organização; e tomada de decisão em situações conflituosas no âmbito interno e externo da Administração Pública (DENHARDT, 2011).
O acerto da gestão do Prefeito Rogério Cruz de considerar mecanismos de governança para a política pública de regularização fundiária e pela escolha do Secretário ´´Carlin Café´´ para estar à frente da gestão da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária resta materializado com os resultados já relevantes para a sociedade goianiense:
Elaborado pelo autor
O papel da Administração Pública se insere no contexto de executar uma série de políticas públicas que visam apoiar o desenvolvimento do Estado e atender as necessidades fundamentais da sociedade. Para tanto, o governo desenvolve ações voltadas para a formulação, execução, fiscalização, regulação e avaliação das políticas públicas que são direcionadas para resolver os problemas e gerar valor público. (SECHHI, 2013).
No entanto, essa solução para os problemas públicos deve decorrer de um modelo de gestão que seja eficiente, eficaz e que promova políticas públicas efetivas. Esse modelo de gestão pode ser denominado de gestão pública contemporânea ou nova gestão pública, o qual, segundo Cavalcante (2017, p.13):
[...] consistiu em um amplo movimento reformista no aparelho do Estado que, em linhas gerais, propagava um conjunto de mudanças deliberadas de estruturas e processos nas organizações do setor público com o objetivo de obter melhores desempenhos.
Nota-se que a gestão do Secretário ´´Carlin Café´´ tem apoio irrestrito da gestão central e ambas são focadas na identificação e resolução dos problemas relacionados à regularização fundiária, tendo como principais características os aspectos que, segundo Nascimento (2020, p. 9), são:
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a busca pela revitalização da função pública e a profissionalização dos servidores governamentais;
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a busca pela competência institucional, com ênfase na regulação e na proteção social;
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o foco em resultados, mediante avaliação permanente;
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o direcionamento da administração para o cidadão-usuário;
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a simplificação de procedimentos;
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a transparência e o acesso às informações públicas;
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os arranjos institucionais que visam à representação dos interesses coletivos e ao controle social;
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a utilização pelo Estado de tecnologias emergentes de informação (egovernment);
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a promoção de um empreendedorismo digital;
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a busca pela equidade e diminuição de desigualdades sociais patrocinadas pela ação governamental.
A gestão do Prefeito Rogério Cruz se alinhou ao entendimento de que a gestão pública contemporânea requer o desenvolvimento de um projeto amplo de modernização que seja direcionado para a melhoria organizacional, otimização dos métodos, qualificação da informação gerencial, capacitação do material humano, tudo dentro de um contexto estratégico que dê ênfase à eficiência e que possibilite ao gestor a percepção da complexidade do ambiente e dos problemas que devem ser superados pela administração pública (NASCIMENTO, 2020).
O que se abstrai do Decreto nº 3.023/2021, que criou a Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária, é que a escolha do Secretário ´´Carlin Café´´ e a estruturação da secretaria possibilitou a inauguração de uma nova fase da política pública de regularização fundiária no Município de Goiânia, através da estabilidade do gestor da Secretaria para possibilitar o planejamento e a execução dessa política que demanda ações complexas que envolvem diversos atores, fato este que deve ser considerado um mecanismo relevante de governança direcionado para a efetivação da política pública.
Neste contexto, é possível afirmar que a consolidação da política pública de regularização fundiária no Município de Goiânia resulta da integração entre os diversas instituições e atores que integram a gestão municipal, somada a uma gestão pública eficaz e eficiente.
Nesse aspecto, importante considerar que as políticas públicas têm o viés de promover o desenvolvimento local de forma a criar alternativas de geração de emprego e renda como forma de ocupar os gargalos econômicos causados pelas políticas econômicas. Assim, o gestor público pode se valer das políticas públicas como instrumentos de caráter estratégico. (TEIXEIRA, 2002).
O aprimoramento da gestão da política pública de regularização fundiária no Município de Goiânia demandou a identificação, compreensão e aprimoramento do funcionamento das estruturas e mecanismos de governança, na medida em que o desenvolvimento local exige a identificação da realidade vivida, considerando os problemas existentes no município, o que possibilitou a elaboração de projetos, planos e programas direcionados para apresentar soluções ou, ainda, amenizá-los. maximizando, em vez disso, o potencial local (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Outro ponto que merece destaque foi a edição do Decreto nº 862, de 06 de março de 2023, que disciplinou sobre o emprego, para fins de regularização fundiária, do desmembramento, remembramento e dos institutos jurídicos definidos no art. 15 da Lei federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017.
O engessamento administrativo é uma das principais dificuldades para a consolidação da política pública de regularização fundiária, motivo pelo qual a possibilidade de emprego dos institutos jurídicos definidos no art. 15 da Lei federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017 é uma das formas de se valer do mecanismo institucional como forma de instrumentalizar a governança da política pública de regularização fundiária.
Não se mostra producente impedir que instrumentos previstos na Lei Federal sejam utilizados pelo município em toda sua amplitude em razão de conjecturas políticas e burocráticas que podem impedir a entrega de resultados numa política já tão eivada de complexidade, como é o caso da regularização fundiária.
A efetividade da política pública de regularização fundiária pressupõe que o Município de Goiânia estabeleça sua estrutura organizacional e de governança de forma a contemplar um conjunto de regras relacionados a práticas que albergue os processos políticos, institucionais e administrativos.
Assim, a percepção do Secretário ´´Carlin Café´´ acerca da necessidade de atrair maior amplitude para as atribuições definidas para a Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária e o tirocínio político do Prefeito Rogério Cruz de enfrentar resistências burocráticas e editar o Decreto nº 862/2023, impediu que a política pública de regularização fundiária restasse prejudicada com a limitação de aplicação dos institutos jurídicos previstos na Lei federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente artigo deu ênfase à ruptura de paradigmas ocorrida na gestão da política pública de regularização fundiária do Município de Goiânia ocorrida na gestão do Prefeito Rogério Cruz e que decorreu da criação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária e da nomeação de Carlos Alberto da Silva, experiente na temática de regularização fundiária e que vem fazendo um trabalho baseado na boa governança.
Restou demonstrado que a autonomia de execução da política pública de regularização fundiária através da estruturação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária e da garantia de estabilidade do gestor para planejamento e execução da política pública são cruciais para a entrega de valor público através da regularização da situação fundiária do município.
É necessário destacar que a governança não é estática e não se esgota em si mesma, razão pela qual as medidas adotadas pelo governo do Município de Goiânia podem ser compreendidas como o primeiro passo para a ruptura do engessamento institucional que impediu por muitos anos que a política de regularização fundiária fosse considerada uma política transversal.
A continuidade da boa governança passa pela entrega de maior autonomia ao órgão executor da política pública de regularização fundiária, o que só restará alcançado com a criação da Secretaria de Regularização Fundiária como órgão integrante da estrutura administrativa do Município de Goiânia, medida essa que possibilitará a inclusão da política pública de regularização fundiária no planejamento financeiro e orçamentário do município.
Em razão da complexidade da política pública de regularização fundiária, a governança multinível desponta como solução capaz de viabilizar a atuação coordenada do ente municipal de forma a gerar agenda positiva no processo de formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação da política, razão pela qual a sua implementação na estrutura de gestão do Município de Goiânia (GO) se mostra producente no sentido de maximizar a capacidade institucional do município para responder os desafios imposto.
REFERÊNCIAS
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_________. Lei Federal nº 11.107, Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis n os 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , 13.001, de 20 de junho de 2014 , 11.952, de 25 de junho de 2009, 13.340, de 28 de setembro de 2016, 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011 , 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 11.124, de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10 de julho de 2001, 12.651, de 25 de maio de 2012, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 9.636, de 15 de maio de 1998, 8.036, de 11 de maio de 1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31 de maio de 2007, e a 12.712, de 30 de agosto de 2012, a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, e os Decretos-Leis n º 2.398, de 21 de dezembro de 1987, 1.876, de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365, de 21 de junho de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, e da Lei nº 13.347, de 10 de outubro de 2016; e dá outras providências. 11 de julho de 2017.
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