O germe da Lei de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) remete-se à Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, organizada pelo Conselho de Estado e outorgada pelo Imperador D. Pedro I. [01] Essa Carta Magna, não obstante dispensar caráter sagrado e inviolável ao Imperador, previa, em seu artigo 133, II, IV e VI, a possibilidade de responsabilização dos Ministros de Estado [02], in verbis:
"Art. 133 – Os Ministros de Estado serão responsáveis:
.......................................................................................................
II. Por peita, suborno ou concussão.
.......................................................................................................
IV. Pela falta de observância da lei.
.......................................................................................................
VI. Por qualquer dissipação dos bens públicos." [03]
Com efeito, essas possibilidades de responsabilização dos Ministros de Estado previstas ainda no tempo do Brasil Império, em grande medida, assemelham-se a disposições previstas na Lei 8.429/92, cuja estreita relação àquelas previsões constitucionais mostra-se de solar evidência, se se lhe deitar aguçado olhar.
Ora, a primeira possibilidade de responsabilização, a saber, por peita, suborno ou concussão, além de constituir crimes previstos no Código Penal [04], pode representar ato de improbidade administrativa, haja vista o que dispõe o artigo 9.° da Lei de Improbidade Administrativa, especialmente em seu inciso I, in verbis:
"Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;" [05]
No que se refere à possibilidade de responsabilização dos Ministros de Estado por falta de observância da lei, o artigo 11, caput, da Lei n.° 8.429/92 prevê como ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública "(...) qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:" [06] Assim, um ato praticado por agente público que não respeite disposições legais constitui ato de improbidade administrativa, visto que violou princípio basilar do regime jurídico-administrativo, qual seja, o princípio da legalidade. [07]
Por fim, qualquer dissipação de bens públicos, que já na Carta Política do Império do Brasil ensejava a responsabilização de Ministros de Estado, importa hoje ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário, em face do que dispõe o artigo 10, I da Lei 8.429/92, in verbis:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
Destarte, evidente mostra-se-nos a estreita relação entre as possibilidades de responsabilização de Ministros de Estado previstas na Constituição de 1824 e a previsão de condutas que representam atos de improbidade administrativa elencados na Lei de Improbidade Administrativa.
Ressalto, ademais, que essas possibilidades de responsabilização de Ministros, no entanto, não tinham aplicabilidade plena tampouco imediata, haja vista que o artigo subseqüente estabelecia que "uma lei particular especificará a natureza destes delictos, e a maneira de proceder contra elles". [08] Percebe-se, portanto, que se trata de normas constitucionais de eficácia limitada, visto que apresentam
"aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esses interesses, após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicabilidade". [09]
A primeira Constituição da República, por sua vez, inaugurou a possibilidade de o Presidente da República ser responsabilizado por atos que atentassem contra a probidade da administração, a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos, conforme estabelece o artigo 54, VI e VII, da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. [10] Com efeito, julgo de bom alvitre salientar que já aparece no referido dispositivo constitucional o termo probidade, cujo conteúdo fundamenta a atual Lei de Improbidade Administrativa. Ora, desde a primeira Constituição do Brasil República, atos que atentassem contra a probidade administrativa já ensejavam a responsabilização do agente público, o que evidencia sobremaneira a relação íntima entre essa Carta Magna e a Lei n.° 8.429/92, que pune, justamente, a ausência de probidade. Além disso, atentar contra a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos constitui, hoje, ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário, conforme já demonstrado alhures.
Saliente-se, outrossim, que essa previsão de responsabilidade do Presidente da República, assim como previra a Constituição de 1824 quanto aos Ministros de Estado, estabelecia que leis posteriores definiriam os referidos delitos, bem como a acusação, o processo e o julgamento, de modo que se trata, novamente, de normas constitucionais de eficácia limitada. [11] Isso deve-se ao fato do que dispõem os parágrafos 1° e 2° do artigo 54, in verbis:
"§ 1.° - Esses delitos serão definidos em lei especial.
§ 2.° - Outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento." [12]
Assim, para a responsabilização do Presidente da República por atos que atentassem contra a probidade da administração, a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos, imperiosa se mostrava a edição de leis específicas que definiriam os delitos, além de regular sua acusação, processo e julgamento.
Grande avanço constitucional que nos conduziria ao Estado social [13], a Constituição de 1934 – também denominada Constituição dos Estados Unidos do Brasil – simplesmente reproduziu os já referidos preceitos constitucionais anteriores. [14] Aliás, seu artigo 57, alíneas f e g, [15] em verdade, reescreveu, com as mesmas palavras, o artigo 54, VI e VII, da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.
Com a dissolução da Câmara e do Senado e com a revogação da Constituição de 1934, Getúlio Vargas outorgou, em 10 de novembro de 1937, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil. [16] Não obstante sua origem outorgada [17], a Carta Magna, assim como a anterior, apenas reproduziu em seu artigo 85, d [18] o já referido artigo 54 da Constituição de 1891.
Percebe-se, portanto, que tanto a Constituição promulgada de 1934, quanto a outorgada de 1937, não alteraram substancialmente as disposições relativas à possibilidade de responsabilização do Presidente da República por atos que atentassem contra a probidade da Administração Pública, de tal sorte que o mesmo preceito estabelecido ainda na Constituição de 1891 permaneceu em vigor entrementes. A Carta Magna de 1946, entretanto, extrapolou o referido preceito, evoluindo no que concerne à probidade administrativa.
Com efeito, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, manteve a hipótese de crime de responsabilidade do Presidente da República em seu artigo 89, V, in verbis:
"Art 89 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição federal e, especialmente, contra:
.................................................................................................................
V - a probidade na administração;
.................................................................................................................
VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;" [19]
A referida Constituição, contudo, não se restringiu a esse preceito; antes, ela evoluiu no que se refere à repressão ao enriquecimento ilícito decorrente de influência ou abuso no exercício de cargo ou função pública no exercício de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica. [20] Ora, o artigo 141, § 31, 2ª parte, já dispunha o seguinte:
"A lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica." [21]
Com efeito, essa disposição constitucional representava significativa evolução no que tange ao desiderato de probidade no âmbito da Administração Pública; isso porque a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 inaugurou, na história constitucional brasileira, a possibilidade de qualquer agente público ter seus bens perdidos ou seqüestrados em razão de abuso de cargo público. Essa evolução, todavia, não era dotada de eficácia plena, isto é, não se lhe aplicava imediatamente, porquanto se tratava, novamente, de norma constitucional de aplicabilidade limitada, ou seja, dependente de lei posterior que lhe desse eficácia. [22] Assim, visando a dar-lhe exeqüibilidade, editaram-se, posteriormente, as Leis Pitombo-Godoy Ilha (lei n.° 3.164/57) e Bilac Pinto (Lei n.° 3.502/58).
A Lei Pitombo-Godoy Ilha (Lei n.º 3.164), de 1° de junho de 1957, possibilitava o seqüestro e a perda em favor da Fazenda Pública dos bens adquiridos por servidor público, por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que tenha incorrido. A referida lei, ademais, estabelecia que mesmo a absolvição ou extinção da ação penal no juízo criminal não impediria a incorporação à Fazenda Pública dos bens, ressalvado o direito de terceiros de boa fé. Instituía, outrossim, que o processo seria promovido por iniciativa do Ministério Público ou de qualquer pessoa do povo, além de determinar o registro público obrigatório de bens e valores dos servidores públicos. [23]
A lei Bilac Pinto (Lei n.º 3.502), de 21 de dezembro de 1958, por seu turno, regulamentava o seqüestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função. Ressalto, ademais, que essa lei trazia em seu artigo 1º, § 1º, o conceito de servidor público, a saber:
"A expressão ‘servidor público’ compreende todas as pessoas que exercem na União, nos Estados, nos Territórios, no Distrito Federal e nos municípios, quaisquer cargos funções ou empregos, civis ou militares, quer sejam eletivos quer de nomeação ou contrato, nos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário." [24]
A referida lei elencava, ainda, os casos que, para seus efeitos, constituíam enriquecimento ilícito e que, portanto, estariam sujeitos às suas determinações. [25] Ressalte-se, por oportuno, que muitos desses casos vieram a ser definidos, pela Lei 8.429/92, como atos de improbidade administrativa.
Não obstante representarem grande avanço no sentido de coibir e reprimir o enriquecimento ilícito em razão do abuso de atividade pública, nem a Lei Pitombo-Godoy Ilha, nem a Bilac Pinto vingaram. Isso porque, quanto à primeira, que – ressalto – possuía apenas 04 artigos, pode-se afirmar que "ressentia-se da falha de não haver definido as hipóteses caracterizadoras do enriquecimento ilícito". [26] No que tange à segunda, por sua vez, Haroldo Ferraz da Nóbrega, então Vice-Procurador-Geral da República e membro titular da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal – Patrimônio Público e Social, aponta que
"(...) a Lei Bilac Pinto ressentia-se da eiva de haver atribuído, privativamente, à pessoa jurídica lesada, a prerrogativa de poder ingressar em juízo, para postular a perda dos bens ou valores decorrentes do enriquecimento ilícito." [27]
Em 29 de junho de 1965, com o objetivo de proteger o patrimônio público contra atos ilegais e lesivos, editou-se a Lei 4.717, que regulou a ação popular, [28] significativo instrumento ao alcance dos cidadãos para o controle de atos lesivos ao patrimônio público. Esse instituto alcançou destacado relevo com o advento da Constituição de 1967 [29], que, em seu artigo 150, § 31, estabeleceu que "qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas". [30]
Algum tempo depois, eis que a Assembléia Nacional Constituinte, no dia 05 de outubro de 1988, promulga a Constituição da República Federativa do Brasil, que, já em seu artigo 14, § 9º, com o propósito de resguardar a moralidade na Administração Pública, estabelece isto:
"Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua duração, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta." [31]
Ora, é de solar evidência que esse dispositivo ultima proteger a probidade e moralidade administrativa, de modo que o desrespeito a qualquer delas não influencie no regular pleito eleitoral. Assim, busca-se, em última análise, a lisura e a igualdade entre aqueles que pleiteiam cargos eletivos. Outrossim, outro objetivo que vem à tona do citado dispositivo constitucional é o intuito do constituinte de coibir a utilização das prerrogativas inerentes a cargo, função ou emprego público, seja na Administração Direta, seja na Indireta, para finalidades outras que não o interesse público primário. [32] Com efeito, Manoel Gonçalves Ferreira ensina-nos:
"O ocupante de cargo ou emprego, assim como quem exerce função pública, recebe parcela de poder para atender ao interesse geral. Desse poder lhe resulta naturalmente autoridade e, portanto, influência sobre os que dependem de suas decisões, ou sofrem seus efeitos. Consistiria em inequívoco desvio de tal poder o aproveitamento dessa influência, para finalidades outras que as públicas. Especialmente para fins eleitorais." [33]
A Constituição Cidadã, no entanto, não esgota seu desiderato de proteção da probidade administrativa nesse dispositivo. Antes, a referida Carta Magna, em seu artigo 15, V, estabelece que improbidade administrativa é causa suficiente para a suspensão dos direitos políticos. Além disso, ao estabelecer no caput do artigo 37 os princípios básicos da Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes das esferas políticas da Federação brasileira, consagra, expressamente, a moralidade, a legalidade, a impessoalidade, a publicidade e a eficiência. [34] Ora, todos esses princípios, de alguma forma, informam o conceito abrangente de probidade administrativa.
Ressalto, por oportuno, que a Constituição da República em seu artigo 85, V, previu, assim como o fez a Carta de 1946, que constituem crime de responsabilidade do Presidente da República os atos que atentem contra a probidade na administração. [35]
Nesse cenário, pedra fundamental para a edição da Lei 8.429/92, o parágrafo 4.º do artigo 37 da Constituição de 1988 estabelece o seguinte, in verbis:
"Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direito políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível." [36]
Assim, no dia 2 de junho de 1992, o então Presidente da República, Fernando Collor, em meio à maré de corrupção que assolava o país, [37] sancionou a Lei 8.429, denominada Lei de Improbidade Administrativa, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. [38]
Notas
01 BONAVIDES, Paulo. e ANDRADE, Paes de. História Constitucional do Brasil. 6ª Ed. Pág. 86. Brasília: OAB Editora, 2004.
02 BRAGA JÚNIOR, Sérgio Alexandre de Moraes. Improbidade Administrativa. In Revista Jurídica do Ministério Público da Paraíba. Abril a Junho. Pág. 153.
03 BRASIL, Constituição de 1824. Carta Política do Império do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm (acesso no dia 02/11/2007).
04 BRASIL, Código Penal: Decreto-Lei 2.848/40. Artigos 316, 317 e 333. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del2848compilado.htm (acesso no dia 03/11/2007).
05 BRASIL, Lei 8.429/92. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm (acesso no dia 03/11/2007).
06 BRASIL, Lei 8.429/92. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm (acesso no dia 03/11/2007) Grifei.
07 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.ª Ed. Pág. 89. São Paulo/SP: Malheiros, 2005.
08 BRASIL, Constituição de 1824. Carta Política do Império do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm (acesso no dia 02/11/2007)
09 SILVA, José Afonso. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. Pág. 91. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
10 BRASIL, Constituição de 1891. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm (acesso no dia 02/11/2007).
11 BRAGA JÚNIOR, Sérgio Alexandre de Moraes. Improbidade Administrativa. In Revista Jurídica do Ministério Público da Paraíba. Abril a Junho. Pág. 154.
12 BRASIL, Constituição de 1891. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm (acesso no dia 02/11/2007).
13 BONAVIDES, Paulo. e ANDRADE, Paes de. História Constitucional do Brasil. 6ª Ed. Pág. 331. Brasília: OAB Editora, 2004.
14 BRAGA JÚNIOR, Sérgio Alexandre de Moraes. Improbidade Administrativa. In Revista Jurídica do Ministério Público da Paraíba. Abril a Junho. Pág. 154.
15 BRASIL, Constituição de 1934. Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Artigo 57, alíneas f e g: "Art 57 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República, definidos em lei, que atentarem contra: f) a probidade da administração; g) a guarda ou emprego legal dos dinheiros públicos;" Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm (acesso do dia 03/11/2007).
16 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª Ed. Pág. 82. São Paulo/SP: Malheiros, 2005.
17 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14ª Ed. Pág. 39. São Paulo/SP: Atlas, 2003.
18 BRASIL, Constituição de 1937. Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Artigo 85, alínea d: "Art 85 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República definidos em lei, que atentarem contra: d) a probidade administrativa e a guarda e emprego dos dinheiros público;" Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm (acesso no dia 03/11/2007).
19 BRASIL, Constituição de 1946. Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm (acesso no dia 03/11/2007).
20 BRAGA JÚNIOR, Sérgio Alexandre de Moraes. Improbidade Administrativa. In Revista Jurídica do Ministério Público da Paraíba. Abril a Junho. Pág. 154.
21 BRASIL, Constituição de 1946. Constituição dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm (acesso no dia 03/11/2007).
22 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14ª Ed. Pág. 41. São Paulo/SP: Atlas, 2003.
23 BRASIL, Lei 3.164 – de 1º de junho de 1957. Disponível em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=172778 (acesso no dia 04/11/2007).
24 BRASIL, Lei 3.502 – de 21 de dezembro de 1958. Disponível em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=175929 (acesso no dia 04/11/2007).
25 BRASIL, Lei 3.502 – de 21 de dezembro de 1958. Art. 2º. Disponível em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=175929 (acesso no dia 04/11/2007).
26 NÓBREGA, Haroldo Ferraz da. À época Vice-Procurador-Geral da República e membro titular da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal – Patrimônio Público e Social. Palestra proferida no auditório da Procuradoria-Geral da República em agosto de 2002, por ocasião do encontro da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal – Matéria Constitucional e infraconstitucional.
27 NÓBREGA, Haroldo Ferraz da. Palestra proferida no auditório da Procuradoria-Geral da República em agosto de 2002, por ocasião do encontro da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal – Matéria Constitucional e infraconstitucional.
28 BRASIL, Lei 4.717 – de 29 de junho de 1965. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4717.htm (acesso no dia 05/11/2007).
29 BRAGA JÚNIOR, Sérgio Alexandre de Moraes. Improbidade Administrativa. In Revista Jurídica do Ministério Público da Paraíba. Abril a Junho. Pág. 155.
30 BRASIL, Constituição de 1967. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao67.htm (acesso no dia 05/11/2007).
31 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm (acesso no dia 05/11/2007).
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.ª Ed. Págs. 55 e 56. São Paulo/SP: Malheiros, 2005.
33 MANOEL GONÇALVES FERREIRA in CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol II. Pág. 1109. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991.
34 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm (acesso no dia 05/11/2007).
35 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm (acesso no dia 05/11/2007).
36 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao_Compilado.htm (acesso no dia 05/11/2007).
37 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O Limite da Improbidade Administrativa. Pág. 1. Rio de Janeiro/RJ: Editora América Jurídica, 2004.
38 BRASIL, Lei 8.429/92. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm (acesso no dia 05/11/2007)