A CONSTITUCIONALIDADE DA UNIÃO DE OBJETIVOS POLÍTICOS ATRAVÉS DAS COLIGAÇÕES E FEDERAÇÕES PARTIDÁRIAS
Wilkson Vasco Francisco Lima Barros1
RESUMO:
Esse estudo analisa o Brasil que queremos e como queremos. As eleições são (ou deveriam ser) o divisor de águas em projetos políticos. Contudo, a realidade fática é de uniões políticas carentes de projetos políticos sólidos, com utilização inidônea das coligações partidárias. O pluripartidarismo é necessário para a democracia, mas, em excesso e nos moldes brasileiros, torna-se antidemocrático e antirrepublicano. Estudar o sistema eleitoral brasileiro, entende-lo e melhorá-lo é o único caminho viável para a criação de uma sociedade justa. E nessa busca de melhorias, urge a participação dos três Poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. Sempre com a fiscalização dos importantes órgãos fiscalizadores, como Ministério Público, Defensoria Pública e Ordem dos Advogados do Brasil.
Palavras-chave: Partido Político; Coligação Partidária; Federação Partidária; Presidencialismo de Coalisão; Democracia. Pluripartidarismo.
Os partidos políticos são pessoas jurídicas instituídas a fim de fazer vencer determinados ideais em eleições, colocando a visão de estrutura de estado daquele grupo em ação, assim que ganhar um pleito (em especial, o presidencial).
É a forma lícita de união de pessoas em prol de fazer sua ideia de sociedade como a dominante na estrutura estatal. É uma tomada lícita de poder, desde que respeitadas as diretrizes republicanas e democráticas.
Seguindo tal lógica, o legislador definiu bem o partido político:
Lei 9.096/95
Art. 1º O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal.
Ou seja, não cabe somente querer vencer uma eleição com seu projeto político, há de se assegurar a democracia, o sistema representativo e os direitos fundamentais.
Vale ressaltar que os partidos são pessoas jurídicas de direito privado e não se equiparam às entidades paraestatais. Significa que não são pessoas jurídicas públicas, atuando independente do Estado. No mesmo sentido é o Código Civil:
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
(...)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
(...)
§ 3º Os partidos políticos serão organizados e funcionarão conforme o disposto em lei específica.
Em síntese, partido político é uma entidade formada pela livre associação de pessoas, com ideologia em comum (ou deveria – justamente o ponto debatido neste estudo). Objetiva tomar o poder do Estado por meio de eleições, através do regime democrático.
Os filiados têm em comum os mesmos princípios filosóficos, sociais e doutrinários.
Com o intuito de vencer as eleições, até 2017, os partidos realizavam coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas. Neste último caso, poderia formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.
Neste sentido era a Lei 9504/97 e a Constituição Federal antes da reforma:
CF
Art. 17.
§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
Lei 9504/97
Art. 6º É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário.
Em 2017, o constituinte derivado alterou a Carta Magna e proibiu coligação partidária para eleições proporcionais, só se permitindo para eleições majoritárias. Em 2021, a lei 9504/97 se adequou à mudança, já que estava não recepcionada em seu texto anterior (grifo meu):
CF
Art. 17.
§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
Lei 9504/97
Art. 6º É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária. (Redação dada pela Lei nº 14.211, de 2021).
Essa mudança surge para corrigir erros e “estelionatos” eleitorais. Existiam uniões meramente ocasionais e eleitoreiras, em busca de cargos futuros na gestão possivelmente eleita e menosprezando a boa-fé do eleitor.
Isaac Kofi Medeiros2 esclarece sobre a ingovernabilidade deste modelo no Brasil. Havia muitos partidos com representações no parlamento, tornando toda e qualquer aprovação legislativa uma soma de arranjos políticos díspares – sendo muitos com interesses escusos. Piora quando se tenta uma emenda constitucional, com seu quórum qualificado de três quintos dos votos em dois turnos. Cita-se:
O Brasil tem partidos demais. Isso, por si só, não é um problema. O problema é que o Brasil possui mais de 20 partidos com representação parlamentar em nível federal, característica que torna o sistema político fragmentado e de difícil coordenação. Ingovernável, se quisermos esticar um pouco o argumento. Claro que não precisamos recorrer a um bipartidarismo radical como ocorre nos Estados Unidos, mas algo em torno de seis a oito partidos é suficiente para representar razoavelmente as diferenças ideológicas de uma sociedade como a nossa. Essa quantia está próxima do sistema alemão, tido por muitos como referência em termos de estabilidade governamental.
Assim, há coalizões partidárias sem debate de ideias e projetos políticos. Ganha exacerbada relevância os partidos do chamado “centrão”, que buscam cada vez mais emendas parlamentares independentes e cargos para seus apadrinhados. Sendo, inclusive, oportunidades para criação de grandes redes de corrupção – apesar de não ser a única causa.
Vejamos as regras idealizadas para as coligações para funcionarem como verdadeiros impulsos democráticos. A forma ideal (mas longe da realidade) de um sistema saudavelmente pluripartidária.
A coligação tem denominação própria, podendo ser a junção de todas as siglas dos partidos que a integram. A coligação tem as mesmas prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao processo eleitoral, devendo funcionar como um só partido no relacionamento com a Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários.
Ressalte-se que, para evitar confusões e guerras eleitorais antidemocráticas, a denominação da coligação não poderá coincidir, incluir ou fazer referência a nome ou número de candidato, nem conter pedido de voto para partido político.
A fim de publicidade para os eleitores, evitando uniões escusas, na propaganda, a coligação usará, obrigatoriamente, sob sua denominação, as legendas de todos os partidos que a integram. Ora, se os partidos são grupos (em tese) com os mesmos ideais filosóficos, sociais e doutrinários, as coligações devem ter esse objetivo como guia. Por isso, é necessária ampla publicidade dos partidos que integram a coligação, a fim do eleitor saber o projeto político defendido.
O partido político coligado passa a integrar aquela união política. Diante disso, tal partido somente possui legitimidade para atuar de forma isolada no processo eleitoral quando questionar a validade da própria coligação, durante o período compreendido entre a data da convenção e o termo final do prazo para a impugnação do registro de candidatos. Essa regra objetiva evitar que, nas vésperas das eleições, haja rompimento das uniões, com comportamentos antidemocráticos dos integrantes, gerando confusões e burlas no processo eleitoral.
Não se pode esquecer do elemento humano (com suas falhas) em todo e qualquer procedimento existente. Diversos interesses poderiam impulsionar esses rompimentos em véspera de eleição, tanto de cunhos de realinhamento de projeto político, quanto financeiros – ambos são vedados e devem ser combatidos por violarem o regime democrático e o princípio republicano.
Diante disso e das burlas, houve a alteração somente permitindo as coligações para eleições majoritárias. As das eleições proporcionais estavam, na prática, funcionando como garantidoras de “cabides de cargos” pós eleição vencida, sem nenhum projeto político legítimo, sendo, assim, antidemocrático.
Roberto Barroso3 bem definiu a necessidade da proibição de coligação para eleição proporcional:
(...) a vedação constitucional imposta pela EC 97/2017 foi motivada pela compreensão de que, no sistema proporcional, as coligações eleitorais possibilitavam uma transferência ilegítima de votos entre os partidos que as compunham que, muitas vezes, apresentavam inclinações ideológicas muito distintas. Tal mecanismo dificultava a compreensão, por parte do eleitor, sobre os candidatos e ideias em favor dos quais estava efetivamente votando.
Márcio Calvacante4 também descreve a outra intenção da mudança: fortalecer os grandes partidos em detrimento dos pequenos:
A intenção foi a de fortalecer os grandes partidos. Isso porque não sendo permitida a coligação em eleições proporcionais, dificilmente partidos muito pequenos irão conseguir atingir um quociente partidário que supere o quociente eleitoral. Significa dizer que, sozinhos, ou seja, sem coligações, partidos pequenos terão muita dificuldade de eleger Vereadores e Deputados.
Além da dificuldade de atingir o quociente eleitoral, os partidos pequenos terão poucos segundos no horário eleitoral, diminuindo sua visibilidade.
Admar Gonzaga5 defende a necessidade de se restringir as coligações proporcionais:
A proliferação das greis não veio sem efeitos. Do aumento de gastos públicos com a manutenção das agremiações via repasses progressivamente maiores do Fundo Partidário à dificuldade de formação de maiorias parlamentares, passando pela incoerência da atuação de um mesmo partido no território nacional, vários são os sintomas que, na avaliação da doutrina especializada, indicam a debilidade da democracia nacional.
(...)
Ou seja, a análise do sucesso ou insucesso dos governantes, ou mesmo da efetividade da atuação daqueles que defendem interesses contrários, fica turva, tão fragmentada quanto o número de legendas existentes.
No mesmo sentido, Maria do Socorro6 Braga leciona:
Uma legislação partidária extremamente permissiva quanto à organização e funcionamento dos partidos e um sistema eleitoral fraco, marcado por mecanismos como a permissão tanto para realizar coligação para os cargos proporcionais, quanto para a troca de legenda e o número exacerbado de candidatos concorrentes, estariam na raiz de uma estrutura institucional que incentiva a multipartidarização e a fragmentação excessiva.
Essas coalizões de diferentes ideologias partidárias impedem o eleitor de realizar a electoral accountability. O cidadão não consegue identificar quais partidos são efetivamente aliados do governo ou oposição, quais estão efetivando seus projetos políticos ou não. Em suma, torna a democracia uma grande farsa.
Em 2021, a Lei nº 14.208/2021 criou a federação partidária. Tal instituto jurídico possui semelhanças com as coligações. Diante desse quadro, muitos defenderam a inconstitucionalidade da federação partidária.
Primeiramente, antes de adentar no mérito do decidido pelo STF, vale-se destacar as características das federações e o que há de semelhante e distinto das coligações.
Trata-se da reunião de dois ou mais partidos políticos. Após sua constituição e seu respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária.
Ficam asseguradas a preservação da identidade e a autonomia dos partidos integrantes, aplicando todas as normas do funcionamento parlamentar e da fidelidade partidária. Em caso de desfiliação sem justa causa, o eleito por federação perde o mandato.
A federação somente poderá ser integrada por partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral. Seu prazo mínimo é de quatro anos. Descumprindo este prazo, o partido não poderá ingressar em outra federação ou celebrar coligação nas duas eleições seguintes. Além disso, até completar o prazo mínimo remanescente, não poderá utilizar o fundo partidário.
A federação obrigatoriamente terá abrangência nacional, sendo registrado no Tribunal Superior Eleitoral.
Originalmente, a lei previu que a federação poderia ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias. Contudo, houve declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, a fim de evitar uma burla ao prazo máximo de criação de um partido, utilizando-se, posteriormente, a federação. O STF entendeu que esse prazo viola o princípio da isonomia.
Os partidos políticos se registram no TSE no prazo máximo de 6 (seis) meses antes do pleito. Do contrário, não podem participar das eleições. Esse mesmo entendimento tem que ser aplicado às federações.
Vejamos os dois dispositivos citados:
Lei nº 9.096/95
Art. 11-A (...)
§ 3º A criação de federação obedecerá às seguintes regras:
(...)
III - a federação poderá ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias;
Lei nº 9.504/97
Art. 6º-A (...)
Parágrafo único. É vedada a formação de federação de partidos após o prazo de realização das convenções partidárias.
O STF decidiu que a possibilidade de a federação se constituir meses depois do prazo de criação dos partidos políticos é uma benesse inconstitucional. Viola o princípio republicano e a isonomia de distintos projetos políticos.
Assim, o Supremo conferiu interpretação conforme à Constituição ao caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/95, definindo que as federações devem se constituir como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos.
Detalhadas as características das federações, passa-se a destrinchar as semelhanças entre as coligações e as federações:
- Permitem a união de partidos políticos;
- Tratamento de partido único para de votos e de cálculo do quociente partidário;
- Constituídas até a data final do período de realização das convenções partidárias.
Admar Gonzaga7, com base nessas similitudes, defende a inconstitucionalidade da federação partidária por haver sido uma burla, a fim de permitir a manutenção dos partidos pequenos:
Em princípio, ainda que as federações não sejam idênticas às coligações — visto que aquelas devem prevalecer após as eleições, atuando como se única legenda fosse —, essa novel forma de associação partidária teve como mote de sua criação a sobrevida a partidos menores, presumivelmente afetados pela aplicação progressiva da cláusula de desempenho. E nessa medida, entendemos que o arranjo efetivamente contraria o disposto na Emenda Constitucional 97/2017.
Todavia, várias são as diferenças entre ambos institutos, fundamentando os defensores da constitucionalidade da federação partidária.
As coligações tinham prazo curto, apenas para aquela eleição. Não exigiam unificação do projeto político dos partidos integrantes. Após a eleição, os partidos seguiam independentes.
Já as federações possuem maior estabilidade (duração de pelo menos quatro anos). Exigem o alinhamento do projeto político, havendo estatuto e programa partidários. Não se encerram após uma eleição.
Com base nessas distinções, Isaac Kofi Medeiros 8 defende a constitucionalidade de tal instituto, citando, inclusive, exemplos semelhantes que deram certos em outros países (grifo meu):
Quem critica as federações tem um ponto. Querendo ou não, elas vieram também para driblar os efeitos da cláusula de desempenho sobre partidos menores. No entanto, não há como negar que as federações tenderão a agrupar partidos ideologicamente próximos, uma vez que a nova lei exige uma aliança política de quatro anos. Ninguém quer ficar tanto tempo dormindo com o inimigo. Sob esse ponto de vista, as federações têm tudo para ser um teste entre legendas para a constituição futura de um novo partido político, por meio de fusão ou incorporação. Além disso, o prazo mínimo de quatro anos para manutenção da federação poderá assegurar uma maior correspondência entre voto e representação, pois partidos federados eleitos para uma legislatura deverão permanecer unidos até o seu fim — o que também desincentiva mudanças de lado casuísticas no cenário pós-eleitoral.
Não se trata de nenhuma jabuticaba feita à mão, vale dizer. A experiência internacional registra modelos interessantes de federações partidárias. No Uruguai, a Frente Ampla de José Mujica governou o país por 15 anos, até 2020. Na Alemanha, Angela Merkel governa apoiada por uma espécie de federação composta pelos partidos CDU e CSU, embora a coalizão possivelmente saia de cena para dar lugar ao novo governo do SPD. A chamada "Geringonça" portuguesa também constitui uma frente em termos parecidos. No Brasil, a formação de frentes federadas para 2022 já está em curso. Segundo informações da imprensa, PV, Cidadania e Rede dialogam de um lado; de outro, PCdoB conversa com PSB e PSOL. No campo da direita possivelmente veremos movimentações também. Falta menos de um ano para as eleições de 2022 e já sabemos que elas contarão com um elemento inédito na democracia brasileira.
No mesmo sentido, o STF considerou constitucional as federações partidárias, sendo um mecanismo legítimo de projeto político para vencer as eleições e guiar o Estado. Não há desvirtuamento do sistema representativo como nas coligações.
Cita-se o entendimento do Supremo (grifo meu):
A federação partidária, instituto trazido pela Lei nº 14.208/2021, não é uma tentativa de se recriar as coligações partidárias nas eleições proporcionais, que foram proibidas pela EC 97/2017, que deu nova redação ao art. 17, § 1º, da CF/88.
A Lei nº 14.208/2021 criou mecanismos para se impedir que as federações partidárias provocassem um desvirtuamento do sistema representativo.
Logo, a figura da federação partidária é compatível com a Constituição Federal.
Vale ressaltar, contudo, que a previsão legal que permite que as federações partidárias possuam prazo superior ao dos partidos políticos para se constituírem viola o princípio da isonomia.
A fim de participarem das eleições, as federações partidárias devem estar constituídas como pessoa jurídica e obter o registro de seu estatuto perante o TSE no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos.
Excepcionalmente, nas eleições de 2022, o prazo para constituição de federações partidárias fica estendido até 31 de maio do mesmo ano.
STF. Plenário. ADI 7021/DF MC-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 9/2/2022 (Info 1043).
Desta forma, a federação partidária é um avanço em prol de uma democracia mais efetiva e justa. Será um instrumento de melhora no processo eleitoral e, com o passar dos anos, unificará projetos políticos. Será a concretização de um presidencialismo de coalizão por ideias políticas e não somente por interesses em “cabides de cargos”.
No sistema presidencialista brasileiro, o Executivo atua pela vontade do seu chefe somada à força de suas coalizões partidárias, a fim de conseguir aprovar seus projetos.
Mesmo eleito pela vontade da maioria, o chefe do executivo não consegue realizar seus objetivos políticos sem o apoio da maioria do congresso. E é nesta ótica que se faz tão importante as divisões parlamentares por projetos políticos sólidos e ideológicos.
Assim, acertada a opção do legislador em exigir maior higidez para eleger parlamentares. E também acertada a decisão do Supremo em entender como constitucional as federações partidárias. Este julgado permite um alinhamento sólido e em tempo razoável dos projetos políticos. Evita um corte apressado, que poderia piorar (ainda mais) a representatividade política do ponto de vista popular.
Ante o exposto, a união dos objetivos políticos através das coligações para eleições majoritárias e das federações partidárias são igualmente constitucionais e legítimas, sendo instrumentos de uma democracia mais justa, popular e efetiva.
REFERÊNCIAS
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. As federações partidárias, introduzidas no ordenamento pela Lei 14.208/2021, são constitucionais, no entanto, o prazo para a sua constituição deve ser o mesmo aplicável para a criação dos partidos políticos. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d98d76e2b5ba72023414d98e75403e79>. Acesso em: 25/10/2023.
BRAGA, Maria do Socorro. O processo partidário-eleitoral brasileiro: padrões de competição política (1982-2002). São Paulo, Editora Fapesp, 2006.
GONZAGA, Admar. Federações partidárias e o museu de grandes novidades (parte 1). 2022. https://www.conjur.com.br/2022-mai-20/admar-gonzaga-federacao-partidaria-museu-grande-novidade. Acesso em 25/10/2023.
MEDEIROS, Isaac Kofi. O que são federações partidárias e como elas podem impactar as eleições. 2021. https://www.conjur.com.br/2021-out-10/medeiros-federacoes-partidarias-impacto-eleicoes. Acesso em 25/10/2023.
VELLOSO, Carlos Mário da Silva e AGRA, Walber de Moura Agra. Elementos de Direito Eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2014.
ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. São Paulo: Juspodium, 2023.
LUCON, Paulo Henrique dos Santos. "Compra de votos", direito sancionador e ônus de prova. In: TAVARES, André Ramos; AGRA, Walber de Moura; PEREIRA, Luiz Fernando (Coord.). O direito eleitoral e o novo Código de Processo Civil. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
Delegado de Polícia Civil de Sergipe. Ex Delegado de Polícia Civil de Mato Grosso do Sul, ex Agente de Polícia Civil de Sergipe e ex Guarda Municipal de Aracaju. Pós-graduado em direito penal e direito constitucional pela Faculdade Damásio.︎
MEDEIROS, Isaac Kofi. O que são federações partidárias e como elas podem impactar as eleições. 2021. https://www.conjur.com.br/2021-out-10/medeiros-federacoes-partidarias-impacto-eleicoes. Acesso em 25/10/2023.︎
ADI 7021/DF.︎
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. As federações partidárias, introduzidas no ordenamento pela Lei 14.208/2021, são constitucionais, no entanto, o prazo para a sua constituição deve ser o mesmo aplicável para a criação dos partidos políticos. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d98d76e2b5ba72023414d98e75403e79>. Acesso em: 25/10/2023.︎
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MEDEIROS, Isaac Kofi. O que são federações partidárias e como elas podem impactar as eleições. 2021. https://www.conjur.com.br/2021-out-10/medeiros-federacoes-partidarias-impacto-eleicoes. Acesso em 25/10/2023.︎