1. O enunciado preambular e a promulgação da Constituição
O Preâmbulo da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05.10.1988, tem o seguinte enunciado:
"Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte, para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte Constituição da República Federativa do Brasil".
A Constituição foi promulgada pela Assembléia Nacional Constituinte e publicada no Diário Oficial da União n. 191-A, de 05.10.1988. A promulgação é o procedimento da autoridade competente que atesta o surgimento de um novo provimento normativo com força vinculante e obrigatória. A publicação é o procedimento que dá ciência aos destinatários do conteúdo de um provimento normativo. A publicação pode ser posterior à promulgação. Nessa linha é o magistério de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (Processo Legislativo, São Paulo: Saraiva, 1995, p. 243):
"Promulgação e publicação são atos juridicamente distintos. Aquela atesta, autentica a existência de um ato normativo válido, executável e obrigatório. Esta comunica essa existência aos sujeitos a que esse ato normativo se dirige. Esta é a notícia de um fato, que não se confunde com o fato".
Com efeito, a existência da Constituição se deu com a sua promulgação e o conhecimento dessa existência mediante a sua publicação no Diário Oficial da União. No Preâmbulo estão as palavras que inauguram o texto constitucional.
2. O âmbito normativo da Constituição e do Direito brasileiro
A Constituição da República normatiza (atribui conseqüências) as condutas e comportamentos de todas as pessoas e corporações em todo o território brasileiro. É obrigatória e vinculante para todos. Os termos "Constituição da República", "Constituição Federal" e "Constituição Nacional" têm, no presente texto, os mesmos significados: norma jurídica suprema reguladora das condutas e comportamentos de todas as pessoas, órgãos ou corporações sujeitas ao poder estatal brasileiro.
Nada obstante, cada Estado-membro tem a sua Constituição estadual que vale dentro de seu território respectivo. Assim como os Estados, cada Município tem uma "Constituição" local, denominada de Lei Orgânica municipal, que vale dentro de seu território respectivo. O mesmo sucede com o Distrito Federal, que tem sua "Constituição" local, denominada de Lei Orgânica do Distrito Federal. Todas essas outras "Constituições" só valem na medida em que não contrariarem as normas da Constituição Federal.
Por conseguinte, é de se afirmar que no Brasil há "cinco direitos estatais ou públicos ou da República": o direito nacional, o direito federal, o direito estadual, o direito municipal e o direito distrital.
Entende-se por direito nacional o conjunto de normas jurídicas que regula as condutas e comportamentos das pessoas, dos órgãos e das corporações em todo o território nacional. É o direito que brota dos órgãos nacionais e repercute para todos: União, Estados, Municípios, Distrito Federal e para todas as pessoas físicas ou jurídicas. Exemplos: a Constituição da República, o Código Civil, o Código Penal.
O direito federal é o conjunto de normas jurídicas que regula as condutas e comportamentos das pessoas, dos órgãos e das corporações em relação à União ou às instituições e organismos federais. É o direito que brota dos órgãos federais. Exemplo: a legislação administrativa do servidor público federal; essa legislação só diz respeito a esse servidor, não se aplica aos servidores públicos estaduais ou aos municipais.
A despeito da distinção entre o direito nacional e o direito federal, convém esclarecer que os órgãos de produção desses dois direitos (o nacional e o federal) são os mesmos. A diferença reside no alcance dos destinatários. O direito nacional alcança a todos. O direito federal apenas os relacionados com a União Federal. Por isso se diz que o Código Civil (Lei n. 10.406, de 10.01.2002) é uma lei nacional, enquanto que o Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União (Lei n. 8.112, de 11.12.1990) é uma lei federal. Essa é a diferença. Na maioria das vezes, no mesmo provimento normativo há normas de direito nacional e normas de direito federal.
O direito estadual é o que brota dos órgãos e instituições estaduais. Exemplo: a legislação do servidor público do Estado do Piauí, só diz respeito ao servidor desse Estado. O direito municipal é o que brota dos órgãos e instituições municipais. Exemplo: a legislação do servidor público do Município de Campo Maior, só diz respeito ao servidor desse Município. O direito distrital é o direito que brota dos órgãos e instituições distritais e repercute dentro do Distrito Federal e serve para essa unidade da Federação. O DF tem uma particularidade: agasalha as atribuições político-administrativas tanto de um Estado quanto de um Município.
Além desses "direitos estatais", há as normas jurídicas de direito privado. As normas jurídicas de direito privado são aquelas que não brotam das pessoas jurídicas de direito público interno (União Federal, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações públicas), mas que nascem das relações entre os particulares, sejam pessoas físicas ou corporações. Exemplos: contratos de trabalho, contratos de compra-e-venda, regulamentos das empresas, etc. Assim como o "direito estatal", as normas jurídicas de direito privado somente valem se não contrariarem as normas constitucionais.
Além desses "direitos da República brasileira" (o direito público interno e o direito privado interno), há o direito internacional e o direito estrangeiro. Este – o estrangeiro – é o produzido pelos outros Estados soberanos. Aquele – o internacional – é o produzido pelas instituições internacionais ou mediante acordos internacionais. O direito internacional válido em território brasileiro passa por um processo de nacionalização. Esse direito se torna "direito da República".
O direito estrangeiro válido em território nacional não se torna "direito da República". A depender das circunstâncias, a República brasileira reconhece a validade dessas normas jurídicas, mas sem assimilá-las ao sistema normativo nacional. Um exemplo é o Direito Canônico. Esse é o direito que regula a economia interna da Igreja. As normas canônicas são produzidas pela Santa Sé, na Cidade do Vaticano. Outro exemplo se dá com a disposição constitucional contida no art. 5º, XXXI, que prescreve a possibilidade da lei estrangeira de pessoa falecida (de cujus) regular o processo de sucessão de seus bens se essa lei for mais favorável ao cônjuge e filhos brasileiros.
Todos esses direitos, o nacional (incluído o internacional), o estrangeiro, o federal, o estadual, o municipal, o distrital e o privado, somente valem se estiverem em conformidade com o direito da Constituição da República. Isso porque a Constituição é o parâmetro de validade de todas as normas jurídicas vigentes no território brasileiro. Ou seja, só é válida a norma jurídica que não contrariar a norma constitucional.
O sistema jurídico brasileiro somente reconhece a norma jurídica que seja criada (direito estatal) ou autorizada (direito privado) ou reconhecida (direito estrangeiro) pelo Poder Estatal. Essa norma jurídica protegida pelo Poder Estatal recebe o certificado de validade e obrigatoriedade, com força vinculante aos seus destinatários, podendo, inclusive, o seu eventual descumprimento ensejar uma sanção (atribuição de conseqüência) infligida ou autorizada pelo Poder Estatal.
A convivência desses múltiplos ordenamentos jurídicos ou "direitos parciais" ou "Constituições parciais" induz a denominada "ordem jurídica total ou Constituição total", expressão utilizada por Hans Kelsen (Teoria Geral do Direito e do Estado, São Paulo: Martins Fontes, 2005, pp. 451. e seguintes) para explicar a unidade jurídica em um Estado federal, onde há ordens jurídicas parciais, como a ordem jurídica dos Estados federados e a ordem jurídica da União federal, que, em conjunto, formam a ordem jurídica nacional ou total. Ressalva Hans Kelsen que a Constituição federal é simultaneamente a Constituição da União federal e do Estado federal inteiro.
Isso significa que a Constituição da República Federativa do Brasil é simultaneamente Constituição da União, da Federação e da Nação. No Brasil, além da tradicional existência da União e dos Estados federados, têm-se também os Municípios e o Distrito Federal como unidades componentes do Estado federal.
3. Noção conceitual de Preâmbulo
O Preâmbulo é o conjunto de enunciados formulado pelo legislador constituinte originário, situado na parte preliminar do texto constitucional, que veicula a promulgação, a origem, as justificativas, os objetivos, os valores e os ideais de uma Constituição, servindo de vetor interpretativo para a compreensão do significado das suas prescrições normativas e solução dos problemas de natureza constitucional.
O Preâmbulo, segundo Peter Häberle (El Estado constitucional, Cidade do México: UNAM, pp. 274-285), é uma "profissão de fé" de uma verdadeira "religião civil" da comunidade política, cujo conteúdo revela as posturas valorativas, os altos ideais, convicções, motivos, em suma, a imagem refletida do próprio legislador constituinte.
Peter Häberle assinala que o Preâmbulo exerce a função de "ponte do tempo", recordando (ou negando) o passado, demonstrando o presente e perspectivando o futuro, revelando a necessidade dos elementos de identidade que integrem a comunidade política, ao estabelecer vínculos de comprometimento entre as pessoas com a coletividade da qual faz parte.
Nessa função de "ponte do tempo", continua Peter Häberle, o Preâmbulo expressa desejos e esperanças, contendo um excesso "concreto-utópico", um "esboço do futuro", introduzindo um pedaço da tensão entre "desejo" e "realidade" na Constituição (e na política).
Os textos constitucionais são repletos de promessas. Algumas facilmente exeqüíveis. Outras que somente se tornarão realidade se houver uma mudança radical no caráter das pessoas e nos costumes da sociedade, assim como no crescimento econômico, que resultará (ou será conseqüência?) de um "sentimento constitucional" (Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel, p.199) que implicará no respeito às normas constitucionais (e jurídicas de um modo geral) por parte dos cidadãos (governantes e governados).
No Preâmbulo, assim como nos demais dispositivos constitucionais, vê-se claramente a manifestação do "querer" normativo-constitucional e os desafios que a realidade impõe inexoravelmente. Os Preâmbulos, como todas as normas, são "catálogos de expectativas" que podem causar enormes frustrações ou imensa felicidade. Isso porque, além das condutas humanas, há fatores externos que independem da vontade (ou do agir) humana, ou que exigem mais do que simples boa vontade. Além de bondade, é preciso viabilidade material para concretizar todas as promessas exaladas no texto constitucional.
4. Natureza do Preâmbulo
Luiz Pinto Ferreira (Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Saraiva, 1999, p. 71) informa a raiz latina da expressão preâmbulo moldada da conexão de dois elementos, o prefixo "pre" (antes, sobre) e o verbo "ambulare" (passear, andar, caminhar, marchar). Esse referido autor acolhe a tese de que o Preâmbulo é parte integrante do texto constitucional e tem o mesmo valor que a Constituição, estando acima das normas infraconstitucionais, pois revela a intenção do legislador constituinte originário.
Nada obstante a tese esposada por Luiz Pinto Ferreira, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.076/AC, decidiu que o Preâmbulo não tem valor jurídico-normativo, pois não se situa no âmbito do Direito, mas no domínio da Política, refletindo posição ideológica do constituinte, sem relevância jurídica. Daí que, segundo o STF, o Preâmbulo tem natureza política, mas não jurídica.
Ou seja, para o STF, o Preâmbulo não é norma jurídica, não é norma constitucional, mas um enunciado de princípios políticos, sem força jurídica para obrigar, proibir ou permitir com uma eventual sanção por seu descumprimento. Segundo o STF, conclui-se, o descumprimento ao contido no Preâmbulo não enseja a aplicação de uma sanção jurídica, porquanto o Preâmbulo não seja norma jurídica.
5. Finalidade e significado do Preâmbulo
Alexandre de Moraes (Direito Constitucional, São Paulo: Atlas, 2005, p. 15) define o Preâmbulo como documento de intenções do diploma, e consiste em uma "certidão de origem e legitimidade" do novo texto e uma proclamação de princípios, demonstrando a ruptura com o ordenamento constitucional anterior de um novo Estado constitucional. Informa o referido autor que o preâmbulo é de tradição em nosso direito constitucional e nele devem constar os antecedentes e enquadramento histórico da Constituição, bem como suas justificativas e seus grandes objetivos e finalidades.
Segundo esse aludido autor, apesar de não fazer parte do texto constitucional propriamente dito e, conseqüentemente, não conter normas constitucionais de valor jurídico autônomo, o Preâmbulo não é juridicamente irrelevante, uma vez que deve ser observado como "elemento de interpretação e integração dos diversos artigos que lhe seguem".
Nessa senda, continua Alexandre de Moraes, o Preâmbulo, portanto, por não ser norma constitucional, não poderá prevalecer contra texto expresso da Constituição, e tampouco poderá ser paradigma comparativo para declaração de inconstitucionalidade. Porém, por traçar as diretrizes políticas, filosóficas e ideológicas da Constituição, será uma de suas linhas mestras interpretativas.
O mencionado magistério de Alexandre de Moraes colide com o de Luiz Pinto Ferreira no tocante ao valor normativo do preâmbulo, mas se encaixa na jurisprudência constitucional do STF. Luiz Pinto Ferreira ensina que o Preâmbulo é parte integrante da Constituição e tem valor normativo superior às normas infraconstitucionais. Todavia, a jurisprudência do STF é no sentido da ausência de valor jurídico-normativo do Preâmbulo.
6. Os Preâmbulos das Constituições decaídas
A história brasileira é pródiga em Constituições. Ao todo, o País já teve 5 (cinco) Constituições (1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967), além da atual de 1988. Eis os respectivos enunciados preambulares:
Constituição de 1824:
DOM PEDRO PRIMEIRO, POR GRAÇA DE DEUS, e Unânime Aclamação dos Povos, Imperador Constitucional, e Defensor Perpétuo do Brasil: Fazemos saber a todos os Nossos Súditos, que tendo-Nos requerido os Povos deste Império, juntos em Câmaras, que Nós quanto antes jurássemos e fizéssemos jurar o Projeto de Constituição, que havíamos oferecido às suas observações para serem depois presentes à nova Assembléia Constituinte; mostrando o grande desejo, que tinham, de que ele se observasse já como Constituição do Império, por lhes merecer a mais plena aprovação, e dele esperarem a sua individual, e geral e felicidade Política: Nós Juramos o sobredito Projeto para o observarmos e fazermos observar, como Constituição, que d’ora em diante fica sendo deste Império; a qual é do teor seguinte: (...).
Constituição de 1891:
Nós os Representantes do Povo Brasileiro, reunidos em Congresso Constituinte, para organizar um regime livre e democrático, estabelecemos, decretamos e promulgamos a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL.
Constituição de 1934:
Nós, os representantes do Povo Brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL.
Constituição de 1937:
O Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil:
Atendendo às legítimas aspirações do povo brasileiro à paz política e social, profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem, resultantes da crescente agravação dos dissídios partidários, que uma notória propaganda demagógica procura desnaturar em lutas de classes, e da extremação de conflitos ideológicos; tendentes, pelo seu desenvolvimento natural, a resolver-se em termos de violência, colocando a Nação sob a funesta iminência da guerra civil;
Atendendo ao estado de apreensão criado no país pela infiltração comunista, que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo remédios de caráter radical e permanente;
Atendendo a que, sob as instituições anteriores, não dispunha o Estado de meios normais de preservação e de defesa da paz, da segurança e do bem estar do povo;
Com o apoio das forças armadas e cedendo às inspirações da opinião nacional, umas e outras justificadamente apreensivas diante dos perigos que ameaçam a nossa unidade e da rapidez com que se vem processando a decomposição das nossas instituições civis e políticas;
Resolve assegurar à Nação a sua unidade, o respeito à sua honra e à sua independência, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz política e social, as condições necessárias à sua segurança, ao seu bem estar e à sua prosperidade;
Decretando a seguinte Constituição, que se cumprirá desde hoje em todo o país: CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL.
Constituição de 1946:
Nós, os representantes do povo brasileiro, reunidos, sob a proteção de Deus, em Assembléia Constituinte para organizar um regime democrático, decretamos e promulgamos a seguinte CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL.
Constituição de 1967:
O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a seguinte CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
Constituição de 1967 – Emenda Constitucional n. 1, de 1969:
Os Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, usando das atribuições que lhes confere o artigo 3º do Ato Institucional n. 16, de 14.10.1969, combinado com o § 1º do artigo 2º do Ato Institucional n. 5, de 13.12.1968, e,
Considerando que, nos termos do Ato Complementar n. 38, de 13.12.1968, foi decretado, a partir dessa data, o recesso do Congresso Nacional;
Considerando que, decretado o recesso parlamentar, o Poder Executivo Federal fica autorizado a legislar sobre todas as matérias, conforme o disposto no § 1º do artigo 2º do Ato Institucional n. 5, de 13.12.1968;
Considerando que a elaboração de emendas à Constituição, compreendida no processo legislativo, está na atribuição do Poder Executivo Federal;
Considerando que a Constituição de 24.01.1967, na sua maior parte, deve ser mantida, pelo que, salvo emendas de redação, continuam inalterados os seguintes dispositivos: (...);
Considerando as emendas modificativas e supressivas que, por esta forma, são ora adotadas quanto aos demais dispositivos da Constituição, bem como as emendas aditivas que nela são introduzidas;
Considerando que, feitas as modificações mencionadas, todas em caráter de Emenda, a Constituição poderá ser editada de acordo com o texto que adiante se publica;
Promulgam a seguinte Emenda à Constituição de 24.01.1967.
Em todas as Constituições do passado institucional brasileiro havia Preâmbulos que enunciavam as suas origens, os seus objetivos e os valores plasmados nos textos constitucionais que refletiam a ideologia dominante na sociedade coeva.