O que sabemos sobre o padrão institucional da democracia brasileira?
A constituição de 1988 fará aniversário de 40 anos em 2028, já sendo a mais longeva da história da república brasileira. Depois de quase 4 décadas de amadurecimento institucional e de produções acadêmicas sobre a “Nova República”, então, qual o saldo final do presente momento? Afinal, o que sabemos sobre o padrão institucional da democracia brasileira? Responder a esta pergunta é o objetivo principal deste texto, que irá descrever os achados de algumas das principais contribuições da ciência política -brasileira e internacional- sobre o tema.
Presidencialismo multipartidário
A democracia plena, até o presente momento da história, é um fenômeno geograficamente restrito a uma gama seleta de países (Huntington, 1993). Também é verdade que a democracia possui diferentes modelos de arranjo institucional e que esses também costumam variar de maneira geográfica ao redor do globo terrestre. Fazem parte do leque da democracia arranjos institucionais como monarquias constitucionais, repúblicas presidencialistas, parlamentaristas e repúblicas semi-presidencialistas. A maioria dos países considerados democraticamente avançados estão localizados na e Europa, América do Norte e Oceania. Quando somadas, essas democracias abrangem, quase que em sua totalidade, monarquias constitucionais e repúblicas parlamentaristas (salvo as poucas exceções de repúblicas semipresidencialistas como Portugal e França), ambas caracterizadas por um domínio do poder legislativo na arena política que possui como prerrogativa a constituição do poder executivo: o cargo de primeiro-ministro é dado ao líder do partido (ou da coalizão partidária) que obtiver a maioria das cadeiras do parlamento.
O presidencialismo, então, foi um fenômeno raro dentro de outro fenômeno relativamente raro que é a democracia. Segundo a definição de democracia avançada de Dahl (2003), que leva em consideração países que viveram com instituições democráticas pelo menos durante meio século, apenas dois países são países presidencialistas: Estados Unidos e Costa Rica. Com a terceira onda da democracia que se inicia em meados da década de 70, muitos países se democratizaram ao redor do mundo e, pela primeira vez na história, mais da metade da população mundial vivia em países considerados livres ou parcialmente livres (Huntington, 1993). Como praticamente toda a Europa ocidental já era democrática, o fenômeno da terceira onda da democracia, então, aconteceu em três principais regiões: América Latina, África e o Leste Europeu, onde diversos países das três regiões adotaram o presidencialismo, embora ainda haja muito debate acerca dos motivos dessa escolha institucional por parte das elites políticas1. Vale ressaltar que isso tem mudado. Segundo Melo e Pereira (2024), o presidencialismo de coalizão tem sido a forma de governo cada vez mais comum nas democracias emergentes ao redor do mundo.
O Brasil, como se sabe, é uma república presidencialista, fazendo parte desse grupo pequeno e razoavelmente novo de países. No entanto, a adoção do presidencialismo como regime na constituição de 1988 segue um padrão histórico do país, que já havia passado por outros breves períodos democráticos sob um regime presidencialista, com o primeiro deles se iniciando ainda no século XIX, onde havia uma competição entre elites pela disputa da presidência2.
No entanto, diferentemente da principal democracia presidencialista do mundo, os Estados Unidos, o Brasil se caracteriza por ser uma república presidencialista multipartidária, assim como muitos outros países da América Latina. Essa caracterização é relevante pois mostra como regimes presidencialistas podem ser diferentes entre si. A razão pela diferença institucional é simples de explicar: o Brasil e seus pares latino americanos possuem regras eleitorais para a eleição do legislativo baseadas na Representação Proporcional, enquanto Estados Unidos elegem os seus deputados baseadas na regra majoritária, além de possuírem uma eleição indireta para presidente até os dias atuais. Essa diferença que emerge de uma origem relativamente simples, no entanto, impacta de maneira direta no desenho institucional final de ambos os países pois uma realidade de governabilidade se impõe: os presidentes de países que adotam uma regra proporcional estão fadados a terem seus respectivos partidos numa situação minoritária nas casas legislativas3. Sabendo que via de regra políticas públicas precisam muitas vezes de aprovação constitucional e que essas por sua vez precisam de maiorias (simples ou qualificadas) para acontecerem, os presidentes de uma república presidencialista multipartidária, se tiverem pretensões minimamente reformistas, precisam construir coalizões partidárias no poder legislativo (Lijphart, 2012).
O caso institucional brasileiro é ainda mais complexo: o país vive sob um sistema presidencialista multipartidário onde há um nível elevado de fragmentação do sistema partidário, chegando a possuir o maior recorde já registrado do número efetivo de partidos no mundo democrático (Zucco & Power, 2019). Para investigar as razões desse número destoante de partidos, Zucco e Power testam uma série de hipóteses clássicas dos estudos sobre sistemas partidários e chegam a uma conclusão diferente das convencionais, que geralmente alegam que o grande número de partidos em um país pode ser explicado por fatores exógenos ao sistema político como um alto número de clivagens sociais ou por causas endógenas, como mudanças na configuração espacial dos partidos no espectro ideológico4.
Segundo os autores, a hiper fragmentação do sistema partidário brasileiro pode ser explicada por algumas outras características do sistema institucional. A primeira característica é o fato de que, além de possuir um sistema eleitoral baseado na representação proporcional, o sistema eleitoral brasileiro também possui a lista aberta como regra, que faz com que candidatos de um partido entrem em competição com outros candidatos de outros partidos e também com os candidatos do seu próprio partido no seu mesmo distrito eleitoral, onde a ordem de entrada para eventuais vagas no parlamento seja baseada na quantidade de votos que um candidato recebe. Além disso, ser líder de um partido no Brasil significa possuir o poder de gerenciar volumosos recursos, mesmo que o partido seja pequeno, tendo em vista que o há financiamento público de campanhas. Dessa forma, as instituições geram incentivos para criação e controle de pequenos partidos, pois são as elites políticas dos partidos que gerem os recursos públicos de financiamento partidário e são quem decide os candidatos das listas. Por fim, as relações entre o executivo e o legislativo também são outro fator institucional que ajuda a explicar o fenômeno da hiper fragmentação dos partidos no Brasil: o fato do executivo precisar formar coligações no executivo para dar prosseguimento aos seus projetos - como será detalhado mais adiante- fez com que coalizões superdimensionadas fossem construídas nos governos que se seguiram e líderes de partidos pequenos que se sentavam na mesa de negociação do governo fossem premiados.
A caixa de ferramentas
Com essa “imposição institucional da realidade” personificada em um sistema multipartidário recordista mundial no número efetivo de partidos, os presidentes brasileiros tiveram que recorrer a uma caixa de ferramentas institucionais que os ajudaram a construir coalizões para aprovação de seus projetos legislativos. Essa “caixa de ferramentas” é um conjunto de atribuições constitucionais dos presidentes que os ajudam a montar coalizões estáveis. Segundo Chaisty, Cheeseman e Power (2012), numa abordagem que leva em consideração os presidencialismos ao redor do mundo, a “caixa de ferramentas” dos presidentes, de maneira geral, pode ser dividida em: 1- poderes legislativos, 2- prerrogativas orçamentárias, 3- gerenciamento de gabinetes, 4- poderes partidários e 5- instituições informais. Em ordem, os poderes legislativos do presidente dizem respeito a seus poderes como o poder de emitir decretos ou de veto. As prerrogativas orçamentárias, por sua vez, tratam do controle do executivo sobre o gasto público incluindo emendas parlamentares. O gerenciamento de gabinetes e os poderes partidários tratam, respectivamente, do controle que os presidentes tem sobre a escolha de ministros e dos partidos da coalizão. Por fim, instituições informais são práticas clientelistas que costumam ser adotadas por alguns presidentes quando seu leque da caixa de ferramentas está esgotado.
Segundo Chaisty, Cheeseman e Power (2012), a escolha entre quais ferramentas usar é algo que varia em cada contexto político e as ferramentas, em si, são substitutos imperfeitos mas que se complementam. A teoria que os autores propõem se baseia, então, na ideia de que presidentes precisam escolher, num portfólio de ferramentas, as que melhor se aplicam em cada contexto, com a escolha de cada uma sendo mediada por outras variáveis e possuindo custos políticos que devem ser levados em consideração. No caso dos presidentes brasileiros, que comparativamente são os mais poderosos da América Latina (Melo, 2009), essa vasta quantidade de poderes formais deu aos presidentes uma fórmula para manter grandes e heterogêneas coalizões partidárias, baseadas principalmente no uso de seus poderes que controlavam a agenda legislativa (Chaisty, 2012). Os presidentes brasileiros, através de medidas provisórias e de outras prerrogativas como o requerimento de urgência de votações, fazem com que o presidente da república do Brasil seja o ator principal dos trabalhos legislativos, o que se reflete em números que não são surpreendentes: segundo os autores, cerca de 80% de toda legislação do Brasil das últimas duas décadas nasceu através de proposições presidenciais.
No entanto, segundo Samuels (2000), os presidentes brasileiros precisam construir novas coalizões a cada nova proposta controversa. Diante desse fato, Raile, Pereira e Power (2010) mostram que as coalizões presidenciais são construídas principalmente com o gerenciamento de gabinetes e se ajustam ao longo do tempo, através de variações marginais, com as políticas distributivas das emendas parlamentares. Olhando para o caso da reforma da previdência que aconteceu no início dos anos 2000, os autores chegam a conclusão parecidas com as de Chaisty et al (2012) de que a forma como os presidentes utilizam cada ferramenta da caixa pode variar de acordo com cada um. Nesse caso em específico os autores mostram como Fernando Henrique Cardoso e Lula construíram coalizões de maneira diferente: enquanto Fernando Henrique Cardoso possuía maiores níveis de coalescência entre seu gabinete e os partidos que faziam parte de sua coalizão, o gabinete de Lula, no entanto, era muito menos diversificado, o que fez com que o presidente precisasse utilizar maiores níveis de política distributiva para manter a coalizão legislativa.
Política distributiva e accountability
A política distributiva no Brasil é também uma peça fundamental para o entendimento das características institucionais que ditam o funcionamento da Nova República. Meirelles (2023) mostra como a política distributiva dos governos federais leva em consideração os participantes da coalizão do governo: municípios que possuem prefeitos partidariamente alinhados com ministros do governo federal recebem mais recursos do que municípios que não possuem prefeitos alinhados, encontrando efeitos significativos que sustentam essa tese. O mecanismo causal explicado pelo autor é comunicacional: prefeitos, quando possuem ligações partidárias dentro das burocracias dos ministérios, acabam retendo melhores informações acerca do lançamento e dos critérios de editais de recursos públicos, acumulando, dessa forma, uma vantagem em relação a seus concorrentes e conseguindo mais recursos em consequência.
O autor também faz um levantamento relevante de dados que mostram como as características orçamentárias dos ministérios ajudam a explicar a construção das coalizões multipartidárias exigidas aos presidentes. Ministérios como o Ministério das Cidades, o Ministério da Integração Nacional e o Ministério da Saúde possuem volumosos orçamentos e são responsáveis pela confecção de muitas obras à nível municipal. Levando em consideração esse fato e o fato de que prefeituras partidariamente alinhadas com ministros tendem a receber mais recursos que as demais, é de se esperar, então, que o orçamento dos ministérios sejam levados em consideração nas relações entre executivo e legislativo que envolvem a construção de coalizões e as escolhas dos ministros nos gabinetes.
Bueno (2017), ainda no ramo da política distributiva, mostra como o partido do governo tenta evitar com que haja reivindicação de crédito das políticas públicas por parte da oposição: recursos federais que vão para municípios governados por partidos de oposição à nível nacional muitas vezes não possuem as prefeituras como o principal destino, mas sim organizações não governamentais que não possuem vínculos partidário. A ideia parte do pressuposto de que eleitores possuem dificuldades de dar créditos aos governantes pelas políticas realizadas, o que abre espaço para a realização de uma disputa pelo crédito entre os participantes da competição política. De maneira semelhante, Campello e Zucco (2016) partem do mesmo pressuposto e mostram que os resultados econômicos dos governos dos governos da América Latina, que via de regra dependem da exportação de matérias primas, são muitas vezes causados por variáveis exógenas aos próprios governos, como o preço das commodities e os níveis de taxa de juros dos Estados Unidos. Após criarem um indicador de bons tempos econômicos (Good Economic Times - GET), os autores mostram altos níveis de associação entre fatores econômicos exógenos aos governos e o nível de aprovação dos próprios governos. A conclusão do artigo elucida um problema estrutural de responsabilização de governantes nos países latino americanos pois, diferentemente dos pares europeus, os eleitores da américa latina estão comparativamente muito menos expostos à realidade de seus vizinhos, o que gera uma assimetria informacional e os faz punir e premiar governos por fatores que não dizem respeito à competência desses mesmos governos. O ponto dos autores é relevante pois mostra como a accountability horizontal é limitada, o que abre margem para a discussão da necessidade de boas instituições de accountability horizontal.
Corrupção: crenças e instituições
Como dito anteriormente, presidentes brasileiros possuem muitas ferramentas para tentarem construir coalizões legislativas. Christy et al (2012), no entanto, dão uma ênfase grande nas questões relacionadas às instituições informais dos regimes presidencialistas. Segundo os autores, instituições informais fazem parte da caixa de ferramentas tanto quanto as instituições formais: “no caso da América Latina, clientelismo e pagamentos paralelos são ferramentas conhecidas de governança”. Existe evidência empírica para sustentar essa afirmação: além do uso rotineiro de práticas clientelistas e corruptas na África e nos países do leste da Europa, alguns países presidencialistas da América Latina também registraram volumosos escândalos de corrupção em troca de apoio parlamentar. No caso do Brasil, o mais conhecido escândalo aconteceu durante o fim do primeiro governo Lula, onde foi descoberto um esquema de mensalidades pagas a deputados para manterem lealdade ao governo nas votações do legislativo. Não é coincidência que, como dito anteriormente, o primeiro governo Lula possuía um gabinete bastante homogêneo, com poucos partidos representados no gabinete além do próprio partido do presidente. As ferramentas que foram usadas para garantir apoio parlamentar, então, tiveram que ser outras além da gestão de gabinetes como as políticas distributivas e instituições informais como a corrupção.
A corrupção é um problema real no Brasil. Em 2017, eleitores elencaram a corrupção como um dos principais problemas do país junto com o desempenho econômico (Boas et al, 2019). De maneira sistemática, o tema aparece como um dos principais problemas elencados por eleitores em pesquisas de opinião pública com uma tendência de crescimento durante a década de 2010. De maneira comparativa histórica, o Brasil está entre os países cujo o problema é um dos mais salientes de acordo com as mesmas pesquisas (Boas et al, 2019). Apesar disso, no entanto, Boas et al (2019) oferecem evidências de que a questão da corrupção é geralmente deixada de lado na hora do voto, principalmente se tratando de eleições locais. Mais uma vez, a capacidade de accountability eleitoral é questionada. Em resposta, normas como a Lei da Ficha Limpa e instituições como o Ministério Público e os Tribunais de Conta foram fortalecidas desde a constituição de 1988.
Dessa forma, instituições de controle e de accountability horizontal fortes são a outra cabeça fundamental do sistema institucional brasileiro. A tentativa de responder a pergunta acerca do padrão institucional da democracia brasileira precisa necessariamente passar também pela explicação do papel de instituições contramajoritárias como o poder judiciário, personificado em última instância no Supremo Tribunal Federal e de controle externo como os Tribunais de Contas e o Ministério Público. Segundo Melo (2009), “os países que possuem as instituições judiciais e de auditoria mais independentes e eficazes, bem como meios de comunicação autônomos e pluralistas, são os que vêm apresentando desempenho sistematicamente melhor”. De maneira geral, levando em conta inclusive entidades subnacionais, instituições robustas de freios e contrapesos existem no Brasil e possuem efeitos na provisão de bens públicos (Melo e Pereira, 2012).
Segundo Alston et al (2016), as crenças das dominant network’s que constituem as elites políticas são a força motriz da construção institucional de um país. Numa teoria que pode ser aplicada a casos de sucesso e fracasso de desenvolvimento econômico e social, os autores elucidam um conjunto de conceitos (crenças, liderança e janelas de oportunidade) que ajudam a explicar as mudanças institucionais vividas por diferentes países. Com o foco no Brasil, os autores tem o objetivo principal de defender a tese de que o país faz parte de um seletíssimo grupo de países que está inserido num processo de transição para o desenvolvimento. Essa tese se apoia num pressuposto da literatura neo institucional mais recente que reafirma o papel desempenhado por instituições no processo de desenvolvimento econômico. Os autores argumentam que o Brasil se inseriu no processo de transição a partir da congruência de um conjunto raro de fatores: a existência crescente de crenças positivas sobre políticas econômicas mais ortodoxas e redistributivas, a existência de um governante capaz de exercer a liderança no momento de construção institucional e a janela de oportunidade aberta no período de redemocratização do país. Quando somados, esses fatores geraram instituições políticas e econômicas que nortearam o país durante pelo menos duas décadas de estabilidade institucional e macroeconômica e já deram alguns resultados concretos como a crescente queda nas taxas de desigualdade e de pessoas em situação de extrema pobreza. A teoria dos autores é útil ao demonstrar que a construção institucional de um país não acontece por acaso e as evidências levantadas acerca de crenças mostram que o Brasil está no caminho certo de construção institucional.
Conclusão
Segundo os autores proeminentes do debate das instituições políticas e dos regimes políticos, o presidencialismo estava fadado ao impasse. Linz (1981) argumentava que o fato de o poder executivo no presidencialismo ser composto através de uma legitimidade dúbia era o principal motivo para a crença de que, em algum dado momento, governos divididos iriam existir e a democracia logo se veria numa situação de gridlock. Segundo Shugart e Carey (1992), por sua vez, o presidencialismo em si não estaria fadado ao fracasso governamental: segundo os autores o presidencialismo só seria potencialmente destrutivo se viesse somado a outro arranjo institucional: o multipartidarismo.
No entanto, com o passar do tempo, a experiência do presidencialismo latino-americano mostrou que essas previsões estavam equivocadas. Os países que tiveram experiências de maior estabilidade democrática foram justamente os países que iam na contramão de todas as crenças acadêmicas, com o Brasil configurando, provavelmente, o mais improvável dos casos. Relembrando, o Brasil além de possuir o presidencialismo como característica institucional também possuía um multipartidarismo elevado à enésima potência, sendo o país sede dos maiores recordes do número efetivo de partidos já registrados no mundo democrático. Além disso, o presidente brasileiro, comparativamente, também estava na lista dos presidentes mais poderosos. A receita parecia ser perfeita para seguir rumo ao colapso democrático, mas também existiam contrapesos importantes à figura do presidente da república. De maneira geral, no entanto, o Brasil possui uma “paisagem institucional” que se provou funcional. A Suprema Corte brasileira, com votos de juízes indicados pelos partidos governantes, julgou casos de corrupção no Brasil, políticos foram mandados para a prisão e impeachments aconteceram5. As preocupações de que o presidencialismo brasileiro pudesse descambar em algum tipo de breakdown da democracia se provaram erradas.
Referências
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Fatores como influência de países vizinhos e experiência institucional passada aparecem entre as principais candidatas para explicar escolhas institucionais.︎
Embora o voto ainda não fosse um fenômeno universal, de maneira comparativa o Brasil já possuía instituições razoavelmente democráticas quando comparado a outros países naquela época (Abranches, 2018).︎
A Lei de Duverger é uma das poucas leis das ciências sociais: sistemas eleitorais proporcionais tendem ao multipartidarismo e sistemas eleitorais majoritários tendem ao bipartidarismo.︎
Algumas teorias argumentam que elevados graus de polarização tendem a produzir mais partidos próximos ao centro, assim como elevados níveis de congruência entre partidos de um sistema tendem a produzir outros partidos nas margens do sistema partidário.︎
Segundo Alston et al (2016), impeachments são um sinal de que políticos não estão acima da lei︎