1. Introdução
A execução proposta pela Fazenda Pública (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias) para cobrança de sua Dívida Ativa é regida pela Lei nº 6.830/80 e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil [01], ao passo que a execução proposta pelos particulares em face da Fazenda Pública é regida pelos artigos 730 e 731 do Código de Processo Civil, podendo eles também se valer da execução contra devedor solvente, observadas algumas peculiaridades, que não serão explicitadas no presente trabalho por fugirem ao seu escopo.
2.2. Objeto da execução fiscal: Dívida Ativa da Fazenda Pública
Nos termos do artigo 2º da Lei nº 6.830/80, constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, bem como qualquer valor cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, em todos os casos abrangendo atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
Segundo magistério da lavra do brilhante Araken de Assis:
Os créditos não-tributários, enumerados exemplificativos no art. 39, §2º, da Lei 4.320/1964, decorrem de quaisquer dívidas de particulares perante o Poder Público, enquanto os créditos tributários resultam da falta de pagamento de tributos e seus encargos. Os créditos não-tributários, e bem assim os das autarquias, se equiparam, por força do art. 2º, §1º, da Lei 6.830/80, aos créditos tributários. Inexiste, aí, qualquer inconstitucionalidade. [02]
Prossegue o festejado mestre aduzindo que:
A dívida tributária se origina, a teor do art. 201 do CTN, de ‘crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento pela lei ou por decisão final proferida em processo regular’. Compreende impostos, taxas e contribuições de melhoria (art. 145, I a III, da CF/1988). Inclui, igualmente, empréstimos compulsórios e contribuições sociais (art. 3º do CTN), multas tributárias, moratórias ou penais (art. 134, parágrafo único, do CTN), e os juros moratórios, que se acrescem ao principal (arts. 161 e 201 do CTN).
Por outro lado, a dívida ativa não-tributária, conforme o art. 39, §2º, da Lei 4.320/1964, compreende os créditos resultantes de obrigações vencidas e previstas em lei, regulamento ou contrato (art. 52). Observa Milton Flaks que a forma de apurar os créditos não-tributários fica "à inteira disposição das leis administrativas".
Do contexto originário da Lei 6.830/1980, ficavam excluídas as multas processuais e penais, que constituíam, para fins executivos, vez que previstas na resolução do processo-crime, título judicial, abrangido nos incisos I e II do art. 584. Porém, a partir da Lei 9.268/1996, ‘compete ao Estado, através de seus procuradores, promover a execução da pena de multa, imposta em processo criminal’. Também se alterou, com idêntica finalidade, o art. 51 do CP. Sua inscrição como dívida ativa atenderá às formalidades da inscrição da dívida tributária. Legitima-se, portanto, a Fazenda Pública e o rito é o da execução fiscal. Do mesmo modo, executar-se-ão pelo rito da Lei 6.830/1980 as multas impostas pelo Tribunal de Constas, dotadas de eficácia executiva, a teor do art. 71, §3º, da CF/1988, pois a Corte de Constas não poderá fazê-lo em nome próprio, conforme decidiu o STF. E, finalmente, o art. 14, parágrafo único, do CPC prevê a inscrição como dívida ativa da União ou do Estado-membro das multas aplicadas por ato atentatório à dignidade da justiça. Sua execução se subordina, portanto, à Lei 6.830/1980. [03]
O renomado processualista encerra ensinando que:
Em suma, quase todas as fontes de receita da Fazenda Pública, no sentido mais largo possível (v. g., a taxa de saúde complementar, ex vi dos arts. 24 e 25 da Lei 9.961/2000), se mostram passíveis de formar créditos exeqüíveis pelo rito especial, haja vista a remissão do art. 2º, caput e §1º, ademais de se submeterem a tratamento igualitário, consoante o art. 4º, §4º, da Lei 6.830/1980 [04].
Segundo o artigo 2º, §3º, da Lei nº 6.830/80, a inscrição na Dívida Ativa __ que consiste no ato de controle administrativo da legalidade __, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional (art. 2º, §4º, Lei nº 6.830/80).
Em conformidade com o §5º do art. 2º da Lei nº 6.830/80, o Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e,
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
A Certidão de Dívida Ativa __ título executivo nos termos do art. 585, VII, do Código de Processo Civil __ conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente (art. 2º, §6º, da Lei nº 6.830/80), podendo ser emendada ou substituída até a decisão de primeira instância, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.
O Termo de Inscrição e a Certidão de Dívida Ativa poderão ser preparados e numerados por processo manual, mecânico ou eletrônico (art. 2º, §7º, da Lei nº 6.830/80).
De acordo com o art. 3º da Lei nº 6.830/80, disposição também constante do art. 204 do Código Tributário Nacional, a Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez, sendo tal presunção relativa, ou seja, pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de terceiro, a quem referida prova aproveite (art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 6.830/80).
2.3. Legitimidade ativa
Têm legitimidade para figurar no pólo ativo da execução fiscal a Fazenda Pública, assim considerada a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as respectivas autarquias.
Não podem figurar no pólo ativo da execução fiscal, portanto, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as entidades paraestatais, os sindicatos e as associações profissionais [05].
2.4. Legitimidade passiva
Conforme dispõe o artigo 4º da Lei nº 6.830/80, a execução fiscal poderá ser promovida contra o devedor, o fiador, o espólio, a massa, o responsável, nos termos da lei, por dívidas, tributárias ou não, de pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado, e, os sucessores a qualquer título.
2.5. Competência
O art. 5º da Lei nº 6.830/80 preconiza que "a competência para processar e julgar a execução da Dívida Ativa da Fazenda Pública exclui a de qualquer outro Juízo, inclusive o da falência, da concordata, da liquidação, da insolvência ou do inventário".
Como podemos verificar, a Lei de Execução Fiscal não definiu juízos especiais para a execução fiscal, de modo que a definição da competência permanece a cargo do Código de Processo Civil, subsidiariamente aplicado às execuções fiscais (art. 1º da Lei nº 6.830/80).
Entretanto, mister se faz destacar que, quando se tratar de execução fiscal de crédito pertencente à Fazenda Pública Federal, aplica-se o comando constitucional previsto no art. 109, inciso I, da Lei Maior, segundo o qual a competência normal será da Justiça Federal, podendo, no entanto, o feito ser ajuizado no foro do domicílio do executado, perante juízo comum estadual, com recurso, porém, para o Tribunal Regional Federal, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal (art. 109, §§ 3º e 4º, da CRFB/1988) [06].
A título exemplificativo, temos, na cidade de São Paulo, juízos privativos de execuções fiscais, tanto no âmbito da Fazenda Pública Federal quanto no âmbito da Fazenda Pública Estadual e Municipal.
2.6. Petição inicial da execução fiscal
O art. 6º da Lei nº 6.830/80 abriga autorização legislativa para que seja ajuizada petição inicial simplificada, ao invés de conter todos os elementos exigidos para as demais petições iniciais, previstos no artigo 282 do Código de Processo Civil.
Segundo esse dispositivo, a petição inicial indicará apenas o juiz a quem é dirigida, o pedido e o requerimento para a citação.
O §1º desse mesmo artigo 6º da Lei nº 6.830/80 dispõe que a petição inicial será instruída com a Certidão de Dívida Ativa, que dela fará parte integrante, como se estivesse transcrita.
Segundo o §2º desse artigo, autoriza-se até mesmo que a petição inicial e a Certidão de Dívida Ativa constituam um único documento, preparado inclusive por processo eletrônico.
Outrossim, é importante destacar que, nos termos do §4º do já mencionado artigo 6º da Lei de Execução Fiscal, a Fazenda Pública poderá produzir provas ainda que tal pedido não conste da petição inicial da execução fiscal.
2.6.1. Valor da causa
O valor da causa será o da dívida constante da certidão, com os encargos legais, nos termos do art. 6º, §4º, da Lei de Execução Fiscal.
2.7. Despacho inicial
Com vistas a evitar sucessivos retornos dos autos ao juiz, em detrimento da celeridade processual, o art. 7º da Lei nº 6.830/80 determina que o despacho do juiz que deferir a petição inicial importará em ordem para:
I - citação, cujas sucessivas modalidades estão previstas no art. 8º da mesma lei (citação pelo correio, citação por oficial de justiça ou citação editalícia);
II - penhora, caso não seja paga a dívida nem garantida a execução por meio de depósito ou fiança;
III – arresto, na hipótese do executado não ter domicílio ou dele se ocultar;
IV – registro da penhora ou do arresto, independentemente do pagamento de custas ou outras despesas, observado o disposto no art. 14; e,
V – avaliação dos bens penhorados ou arrestados.
O despacho do juiz, que ordenar a citação, interrompe a prescrição, conforme comando insculpido no art. 8º, §2º, da Lei nº 6.830/80.
2.8. Citação do executado
A citação do executado observará as normas contidas no art. 8º da Lei nº 6.830/80, ou seja, trará ao conhecimento do executado de que ele, no prazo de 5 (cinco) dias, deve pagar a dívida com juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir a execução.
2.9. Garantia da execução
Segundo o art. 9º da Lei nº 6.830/80, o executado, para garantir a execução, tem quatro opções:
I - efetuar depósito em dinheiro, à ordem do juízo em estabelecimento oficial de crédito, que assegure atualização monetária;
II – oferecer fiança bancária;
III – nomear bens à penhora, observada a ordem do art. 11 da mesma lei (dinheiro, título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em Bolsa, pedras e metais preciosos, imóveis [07], navios e aeronaves, veículos, móveis ou semoventes, direitos e ações, e, em caráter excepcional, estabelecimento comercial, industrial ou agrícola, plantações ou edifícios em construção);
IV – indicar à penhora bens oferecidos por terceiros e aceitos pela Fazenda Pública.
Nesse diapasão, é importante enaltecer que, de acordo com o disposto no art. 9º, §4º, da Lei de Execução Fiscal, somente o depósito judicial em dinheiro interrompe a fluência de juros de mora e de atualização monetária.
A Lei de Execução fiscal, em seu art. 9º, §6º, também confere ao executado a faculdade de pagar a parcela da dívida que julgar incontroversa, e garantir a execução do saldo devedor.
Não optando o executado pelo depósito judicial em dinheiro da dívida, o juiz ordenará a remoção do bem penhorado para depósito judicial, particular ou da própria Fazenda Pública exeqüente (art. 11, §3º, Lei nº 6.830/80), sempre que o Fisco requerer, e em qualquer fase do processo.
Caso o executado não efetue o pagamento da dívida nem garanta a execução, o art. 10 da Lei nº 6.830/80 concede à Fazenda Pública o direito à livre penhora, ou seja, a Fazenda Pública poderá penhorar qualquer bem do executado, excetuando-se aqueles que a lei declare absolutamente impenhoráveis.
Conforme veremos mais adiante, por força do disposto no art. 16, §1º, da Lei de Execução Fiscal, se a execução não for garantida, não serão admitidos os embargos do executado.
2.10. Intimação da penhora
Em conformidade com o disposto no art. 12 da Lei nº 6.830/80, a intimação da penhora ao executado, na execução fiscal, será feita mediante publicação, no órgão oficial, do ato de juntada do termo ou do auto de penhora.
Não é demais destacar que o enunciado de Súmula 190 do extinto Tribunal Federal de Recursos aduz que "a intimação pessoal da penhora ao executado torna dispensável a publicação de que trata o art. 12 da Lei das Execuções Fiscais".
O §1º do art. 12 prossegue mencionando que, nas comarcas do interior dos Estados, a intimação poderá ser feita pela remessa de cópia do termo ou do auto de penhora, pelo correio, da mesma forma estabelecida para a citação.
O §2º do art. 12, por sua vez, dispõe que, se a penhora recair sobre imóvel, o cônjuge também deve ser intimado, observando-se as normas previstas para a citação.
Por fim, o §3º do art. 12 estabelece que o executado será pessoalmente intimado da penhora se, na citação feita pelo correio, o aviso de recepção não contiver a assinatura do próprio executado ou de seu representante legal.
2.11. Avaliação dos bens penhorados
A avaliação dos bens penhorados encontra-se disciplinada no art. 13 da Lei de Execução Fiscal.
Em conformidade com esse dispositivo, o termo ou auto de penhora também conterá a avaliação dos bens penhorados, efetuada por quem o lavrar.
Caso, antes de publicado o edital de leilão ou de praça, a avaliação for impugnada pelo executado ou pelo Fisco, o juiz, ouvida a parte contrária, nomeará avaliador oficial para proceder a nova avaliação dos bens penhorados, de acordo com o que reza o art. 13, §1º, da Lei nº 6.830/80.
Se não houver avaliador oficial na comarca ou este não puder apresentar o laudo de avaliação no prazo de 15 (quinze) dias, o juiz, a seu critério, poderá nomear pessoa ou entidade habilitada (art. 13, §2º, da Lei nº 6.830/80).
Nesse sentido, é importante recordarmos o teor do enunciado da Súmula 99 do extinto Tribunal Federal de Recursos, segundo o qual "a Fazenda Pública, nas execuções fiscais, não está sujeita a prévio depósito para custear despesas do avaliador".
Tendo sido apresentado o laudo, o juiz decidirá de plano sobre a avaliação (art. 13, §3º, da Lei nº 6.830/80).
2.12. Substituição da penhora
Por força do disposto no art. 15 da Lei de Execução Fiscal, não podemos olvidar, ademais, que, em qualquer fase do processo, o executado poderá substituir a penhora por depósito em dinheiro ou fiança bancária (inciso I), bem como que a Fazenda Pública também poderá substituir os bens penhorados por outros, independentemente da ordem prevista no art. 11 da Lei de Execução Fiscal, além de poder exigir o reforço da penhora insuficiente (inciso II).
2.13. Defesa do executado
Como é sabido, a forma de defesa do devedor cuja dívida esteja sendo executada, são os embargos à execução.
Em sede de execução fiscal, o art. 16 da Lei nº 6.830/80 determina que o executado oferecerá embargos, no prazo de 30 (trinta) dias, contados do depósito, da juntada da prova da fiança bancária ou da intimação da penhora.
Como podemos depreender desse dispositivo, o próprio prazo para oferecimento dos embargos à execução fiscal é contado somente após garantida a execução, quer seja por meio de depósito, de fiança bancária ou da penhora propriamente dita.
Logo, se a execução não for garantida, não serão admitidos os embargos do executado, de acordo com o comando legal estampado no art. 16, §1º, da Lei de Execução Fiscal.
Nos embargos à execução fiscal será deduzida toda matéria útil à defesa, será feito o requerimento de provas, juntados aos autos os documentos e rol de testemunhas, no máximo de 3 (três), ou até 6 (seis), a critério do juiz, não se admitindo reconvenção, nem compensação, devendo as exceções, salvo as de suspeição, incompetência e impedimento, serem argüidas como matéria preliminar, que serão processadas e julgadas com os embargos (art. 16, §§2º e 3º, da Lei nº 6.830/80).
2.14. Impugnação aos embargos à execução fiscal
O art. 17 da Lei de Execução Fiscal, por seu turno, dispõe que o juiz, ao receber os embargos, mandará intimar o Fisco para impugná-los no prazo de 30 (trinta) dias.
Caso o executado não ofereça os embargos, a Fazenda Pública se manifestará sobre a garantia da execução (art. 18 da Lei nº 6.830/80).
2.15. Audiência de instrução e julgamento e sentença
Nos termos do parágrafo único do art. 17 da Lei de Execução Fiscal, após o oferecimento de impugnação aos embargos, o juiz designará audiência de instrução e julgamento, que não será realizada se os embargos versarem sobre matéria de direito ou, sendo de direito e de fato, a prova for exclusivamente documental, caso em que o juiz proferirá a sentença no prazo de 30 (trinta) dias (prazo impróprio).
2.16. Prosseguimento dos atos tendentes a realizar o crédito da Fazenda Pública
Não sendo embargada a execução ou sendo rejeitados os embargos, será dado prosseguimento aos atos expropriatórios, na forma do art. 19 e seguintes da Lei de Execução Fiscal, nos quais também são previstos os recursos aplicáveis ao âmbito das execuções fiscais.