Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar como deverá ocorrer a execução das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil, indicando os meios e procedimentos adequados para se superarem eventuais dificuldades na implementação dessas decisões.
Palavras-chave: Sentenças; Corte Interamericana; Implementação; Brasil
Sumário: Introdução. 1.Corpus iuris do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. 2. Funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. 3. Principais espécies de reparação determinadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. 4. A implementação das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil. 4.1. A implementação espontânea pelo Estado. 4.2. A implementação forçada por meio do Poder Judiciário. Conclusão. Referências bibliográficas.
INTRODUÇÃO
No plano internacional, o Brasil é reconhecido defensor dos direitos humanos. Ao fim da Segunda Guerra Mundial, o país foi um dos signatários originais tanto da Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem quanto da Declaração Universal de Direitos Humanos (ambas de 1948). Posteriormente, o Estado brasileiro participou de uma série de acordos de proteção dos direitos individuais, entre os quais a Convenção sobre Genocídio de 1948, as quatro Convenções de Genebra de 1949 (inclusive os dois protocolos adicionais), a Convenção sobre Refugiados de 1951, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ambos de 1966), a I Convenção Mundial sobre Direitos Humanos, em Teerã (1968) e a II Convenção Mundial sobre Direitos Humanos, em Viena (1993).
No plano interno, os direitos humanos são tradicionalmente tratados em nível constitucional, com ressalvas ao período de regime militar. Já no Preâmbulo, a atual Constituição da República declara que a Assembléia Nacional Constituinte foi reunida para instituir um "Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais". O inciso III do Art. 1º, por sua vez, consagra o princípio da dignidade humana como um dos fundamentos da República Federativa. Ainda, o inciso II do Art.4º prescreve que a prevalência dos direitos humanos é princípio que norteia a conduta do país nas relações internacionais.
Porém, a prática nem sempre corresponde à teoria. Por isso, como forma de reforçar a defesa dos direitos fundamentais de modo pragmático, resolveu-se realizar o estudo sobre a implementação das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil.
A Corte faz parte do sistema regional interamericano de proteção dos direitos humanos, criado no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA). O sistema interamericano tem caráter subsidiário ao direito interno dos Estados-membros da OEA e, no plano internacional, coexiste com outros mecanismos de defesa dos direitos fundamentais, como o das Nações Unidas, o europeu e o africano.
A OEA foi criada durante a IX Conferência Interamericana, realizada em Bogotá, Colômbia, entre abril e maio de 1948. Conforme o Art. 1º de seu tratado constitutivo, a organização constitui um organismo regional das Nações Unidas, com o objetivo de obter uma ordem de paz e justiça, promover a solidariedade e defender a soberania, a integridade territorial e a independência dos Estados americanos. Esse organismo multilateral busca a solução pacífica das controvérsias entre os Estados-membros e a cooperação para o desenvolvimento econômico, social e cultural da região. A OEA tem sede em Washington e, atualmente, é composta por 35 membros 01, além de já ter admitido 60 observadores permanentes 02.
Para a consecução de seus propósitos, a organização conta com uma estrutura formada por vários órgãos, como a Assembléia Geral, a Reunião de Consulta de Ministros de Relações Exteriores, o Conselho Permanente, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Secretaria Geral. Ressalte-se que, conforme o Art. 1º de seu Estatuto, a Corte Interamericana de Direitos Humanos é instituição judiciária autônoma em relação à OEA, e não um órgão propriamente dito, embora tenha sido criada pelo Pacto de São José da Costa Rica de 1969 ou Convenção Americana de Direitos Humanos.
1. Corpus Iuris do Sistema Interamericano de Direitos Humanos
O corpus iuris do sistema interamericano é composto por diversos tratados. Pode-se dizer que certos acordos constituem a base do ordenamento, enquanto outros complementam a proteção dos direitos humanos em matérias específicas. Quatro instrumentos internacionais estão entre os tratados principais: a Carta da OEA 03, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem 04, o Pacto de São José da Costa Rica (ou Convenção Americana de Direitos Humanos 05) e o Protocolo Adicional à Convenção Americana em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ou Protocolo de San Salvador 06).
Além disso, diversos acordos complementam a proteção dos direitos humanos, como a Convenção Interamericana sobre a Concessão de Direitos Civis para Mulheres (1948) 07, a Convenção Interamericana sobre a Concessão de Direitos Políticos para Mulheres (1948) 08, a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1985) 09, o Protocolo Adicional à Convenção Americana relativo à Abolição da Pena de Morte (1990) 10, a Convenção Interamericana sobre Tráfico Internacional de Menores (1994) 11, a Convenção Interamericana sobre Desaparecimento Forçado de Pessoas (1994) 12, a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (1994) 13 e a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência (1999) 14. Entre as normas que facilitam a implementação das garantias estabelecidas pelo Direito Interamericano, destacam-se a Convenção Interamericana sobre Conflito de Leis Relativo à Adoção de Menores (1984) 15 e da Convenção Interamericana sobre o Retorno de Crianças (1989) 16.
A Convenção Americana ou Pacto de São José da Costa Rica promoveu reformas profundas no mecanismo de proteção dos direitos individuais criado pela OEA. A Comissão e a Corte Interamericanas de Direitos Humanos tornaram-se os principais responsáveis pelo funcionamento do sistema interamericano.
A Convenção Americana foi adotada na Conferência Especializada sobre Direitos Humanos, realizada em San José de Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, mas só entrou em vigor em 18 de julho de 1978 17. Somente membros da OEA podem participar da Convenção e, entre os 35 países que fazem parte da organização, 24 são partes desse acordo internacional 18. É relevante notar, porém, que duas das mais importantes nações do continente não se submeteram à Convenção Americana. Os Estados Unidos assinaram o tratado, mas não o ratificaram. O Canadá, por sua vez, nem assinou o documento 19. O Brasil depositou o instrumento de ratificação na Secretaria da OEA em 25 de setembro de 1992.
2. Funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos
Para se entender o funcionamento do sistema interamericano, deve-se ter em mente que há camadas ou níveis de responsabilidade. Cada Estado-membro da OEA tem a prerrogativa de assumir ou não maiores obrigações, podendo se comprometer em maior ou menor grau com a proteção dos direitos fundamentais. Para tanto, o Estado poderá ser parte ou não dos tratados firmados no âmbito da organização.
Um Estado-membro, por exemplo, pode decidir não ser parte da Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), mas resolver participar da Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência (1999) 20 ou da Convenção sobre Tráfico Internacional de Menores (1994) 21.
Em tese, há um só sistema interamericano para a verificação da responsabilidade do Estado por desrespeito aos direitos humanos. Na prática, tal sistema é formado por dois procedimentos complementares: o geral, aplicável a todos os membros da OEA, e o estabelecido pela Convenção Americana ou Pacto de São José da Costa Rica, aplicável somente aos Estados que são partes de referido acordo internacional.
O procedimento geral dispõe de meios menos aperfeiçoados de proteção aos direitos humanos e funciona com base nas disposições genéricas da Carta da OEA 22 e nas determinações da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem 23. Já o procedimento da Convenção Americana é melhor estruturado e tem por fundamento o próprio Pacto de São José da Costa Rica. No caso dos Estados-partes do Pacto, os dois procedimentos operam em conjunto, mas em razão de o segundo ser mais completo, o primeiro raramente é utilizado, sendo aplicado apenas subsidiariamente. Na prática, atualmente, o procedimento geral é utilizado somente em relação a 10 membros da OEA que não são partes da Convenção Americana 24.
Os dois procedimentos se mesclam para formar o sistema regional interamericano, que está assentado no trabalho da Comissão e da Corte Interamericanas de Direitos Humanos. Enquanto a Comissão Interamericana atua em ambos os procedimentos 25, a Corte Interamericana opera somente no âmbito do procedimento criado pela Convenção Americana 26.
3. Principais Espécies de Reparação Determinadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos
A implementação das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos só é obrigatória para os Estados que reconheceram a competência da Corte para interpretar e aplicar os preceitos da Convenção Americana de Direitos Humanos. Entre os 24 Estados que são partes da Convenção Americana, apenas Granada, Dominica e Jamaica não reconheceram a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana 27.
No Brasil, o Presidente da República Fernando Henrique Cardoso promulgou a declaração de reconhecimento da competência da Corte, sob reserva de reciprocidade e para fatos posteriores a 10 de dezembro de 1998, por meio do Decreto n.º 4.463, de 08 de novembro de 2002.
Desse modo, caso seja responsabilizado pela Corte Interamericana por violação dos direitos humanos, o Brasil deverá fazer uso dos mecanismos administrativos e processuais de seu ordenamento jurídico para cumprir as determinações contidas na sentença, que poderão envolver diversas espécies de reparação.
Ressalte-se que o termo "reparação" não deve ser entendido como sinônimo de "indenização". Existem reparações que não são pecuniárias, como a restituição na íntegra ou restitutio in integrum, a satisfação, as garantias de não-repetição, entre outras. Conforme ensina o professor André de Carvalho Ramos, o conteúdo das decisões das cortes internacionais de direitos humanos é bastante amplo e "de forma alguma poderemos cair no engano de que a sentença das cortes se resumem em indenizações. Basta passarmos no Tesouro Nacional, assinarmos um grande cheque e tudo será resolvido. Ao contrário, a jurisprudência da Corte (Interamericana) mostra que além das obrigações de dar pecúnia, nós temos obrigações de fazer e não fazer" 28.
As modalidades de reparação podem variar com o objetivo de se compensar a vítima, da melhor forma possível, pelos danos sofridos. Nesse sentido, pode-se citar outros tipos de obrigações determinadas em sentenças da Corte Interamericana, como o dever de investigar e punir qualquer violação dos direitos consagrados na Convenção Americana 29, a construção de estabelecimentos de ensino e postos de saúde 30, a reabilitação da vítima 31, a criação de fundação para a administração financeira dos valores provenientes da indenização 32 e a suspensão dos efeitos de uma lei interna 33.
Até o momento, a Corte Interamericana não proferiu nenhuma sentença contra o Brasil. Há somente dois casos contenciosos 34 contra o país que tramitaram naquele organismo jurisdicional: o Caso Damião Ximenes Lopes 35 e o Caso Gilson Nogueira de Carvalho 36. Ambos foram submetidos à apreciação da Corte pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e tiveram resolução de mérito no segundo semestre de 2006. Apesar disso, há vários casos contra o País tramitando na Comissão Interamericana e que também poderão ser submetidos à Corte Interamericana, como os casos de El Dorado dos Carajás (Petição n.º 11.820), Carandiru (Petição n.º 11.291), Corumbiara (Petição n.º 11.556) e da guerrilha do Araguaia (Petição n.º 11.552). É importante ressaltar que a Comissão Interamericana já emitiu alguns relatórios de mérito contra o Estado brasileiro que foram incluídos nos Relatórios Anuais enviados à apreciação da Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA).
Atualmente, há 90 casos 37 e petições 38 contra o país em trâmite na Comissão 39. Em breve, haverá mais casos submetidos ao exame da Corte Interamericana de Direitos Humanos e, no futuro, haverá número significativo de decisões contra o país. Em razão disso, é de grande importância o esforço teórico de se prever o modo como as sentenças da Corte Interamericana deverão ser executadas no Brasil.
4. A Implementação das Sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil
A execução de futuras sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos em território nacional pode ocorrer de duas formas: a execução espontânea pelo Estado ou a execução forçada por meio do Poder Judiciário. O objetivo desse estudo é analisar o modo como a Administração Pública deverá proceder e as medidas que a vítima, seu representante ou o Ministério Público poderão tomar para que as determinações da Corte sejam cumpridas eficazmente no país.
4.1. A Implementação Espontânea pelo Estado
No Brasil, a implementação das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos é obrigatória, da mesma forma como a decisões do Poder Judiciário nacional. Essa obrigatoriedade decorre não só da ratificação da Convenção Americana, mas também do reconhecimento da competência contenciosa da Corte pelo país. Nenhum Estado pode alegar impossibilidade jurídica de cumprir o que for determinado nas sentenças da Corte Interamericana por deficiência da legislação interna. Nesse sentido, é importante mencionar o posicionamento do Juiz Antônio Augusto Cançado Trindade : "no existe obstáculo o imposibilidad jurídica alguna a que se apliquen directamente en el plano de derecho interno las normas internacionales de protección, sino lo que se requiere es la voluntad (animus) del poder público (sobretodo el judicial) de aplicarlas, en medio a la comprensión de que de ese modo se estará dando expresión concreta a valores comunes superiores, consustanciados en la salvaguardia eficaz de los derechos humanos" 40.
Apenas os Poderes Executivo e Legislativo têm os meios necessários para executar espontaneamente as sentenças da Corte Interamericana. O Poder Judiciário, em razão de sua natureza, deve ser acionado para participar da execução das decisões internacionais. Em caso de inércia ou demora injustificada do Estado, poderá haver a implementação forçada das sentenças da Corte Interamericana, porque o Poder Judiciário poderá ser acionado pela vítima, seu representante legal ou pelo Ministério Público. Embora os atos judiciais possam gerar responsabilidade internacional do Estado, não podem ser modificados por uma sentença internacional, pois não há subordinação entre o direito internacional e o nacional.
O Pacto de São José da Costa Rica ou Convenção Americana de Direitos Humanos inovou a legislação internacional ao determinar que a parte da decisão que dispor sobre indenização poderá ser executada no respectivo país de acordo com o procedimento interno aplicável à execução de sentenças contra o Estado, conforme o inciso 2º do Art.68 do Pacto.
No Brasil, o pagamento de indenizações contra o Estado segue o procedimento prescrito, basicamente, no Art.100 da Constituição da República e nos Arts. 730. e 731 do Código de Processo Civil.
Em relação às demais espécies de reparação, de natureza não-pecuniária, a Convenção Americana de Direitos Humanos limita-se a estabelecer que os Estados-partes comprometem-se a adotar as medidas legislativas ou de outra natureza que forem necessárias para tornar efetivos os direitos e as liberdades individuais, conforme o Art. 2º daquele instrumento internacional. Assim, pode-se deduzir que as reparações não-pecuniárias ordenadas pela Corte Interamericana deverão ser cumpridas de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo direito interno.
Em caso de condenação, após receber a comunicação formal da Corte Interamericana sobre a decisão de mérito, o Estado deve adotar as medidas necessárias para proceder a seu cumprimento, sob pena de nova responsabilização internacional. Esse é o dever da Administração Pública após o Brasil ter ratificado o Pacto de São José da Costa Rica e declarado reconhecer a competência obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Conforme o caso, o Poder Executivo pode ser obrigado a declarar o reconhecimento de responsabilidade do Estado, manifestar publicamente pesar, editar atos administrativos, propor projetos de lei, criar data em homenagem à vítima, realizar cerimônia para que o crime não seja esquecido, dar nome a parque, rua ou praça em memória à vítima, entre outras formas de reparação.
O Poder Legislativo tem o dever de observar os tratados firmados em nome do Estado, abster-se de aprovar normas contrárias ou conflitantes com referidos compromissos internacionais e adotar regras eventualmente necessárias para o cumprimento de sentenças da Corte Interamericana. Caso contrário, o país poderá ser responsabilizado internacionalmente.
No Caso Hilaire versus Trinidad e Tobago, por exemplo, a Corte determinou que o Estado se abstivesse de aplicar uma lei interna e suspendesse seus efeitos 41. Já no Caso Loaya Tamayo versus Peru, a Corte determinou que o Estado adequasse a legislação interna aos preceitos da Convenção Americana. Tanto o Decreto-Lei n.º 25.475 quanto o Decreto-Lei n.º 25.659, que versavam respectivamente sobre os crimes de traição e terrorismo, foram considerados incompatíveis com o inciso 4º do Art. 8º da Convenção, que dispõe sobre garantias judiciais 42.
4.2. A Implementação Forçada por meio do Poder Judiciário
De acordo com o inciso XXXV do Art. 5º da Constituição da República do Brasil, nenhuma lesão a direito pode ser excluída da apreciação do Poder Judiciário. Desse modo, em caso de inércia ou demora injustificada do Estado para executar as sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o Poder Judiciário poderá ser acionado pelas vítimas, seus representantes legais ou pelo Ministério Público.
No caso de sentenças relativas a reparações pecuniárias ou indenizações, aplica-se o procedimento previsto no Art. 100. da Constituição da República e nos Arts. 730. e 731 do Código de Processo Civil (CPC), conforme mencionado anteriormente. Já no caso de sentenças relativas a reparações não-pecuniárias, o juiz determinará as medidas a serem tomadas, segundo o procedimento prescrito no Art. 461. do Código de Processo Civil (CPC).
O juiz de 1ª instância da Justiça Federal, em geral aquele do local de residência da vítima, será competente para executar a sentença da Corte Interamericana, observando os requisitos e as formalidades necessárias.
É importante destacar que se a sentença da Corte Interamericana não for executada em prazo razoável, não só o Poder Judiciário poderá ser acionado, mas também o Estado poderá ser submetido a novo processo de responsabilização internacional. O ordenamento jurídico nacional consagra o princípio da prestação jurisdicional em prazo razoável no inciso LXXVIII do Art. 5º da Constituição da República. O sistema interamericano, por sua vez, também assegura o mesmo princípio no inciso 1º do Art. 8º da Convenção Americana de Direitos Humanos.
Assim, por meio da interpretação sistemática da Convenção Americana e do ordenamento jurídico nacional, pode-se inferir que a norma mais favorável à vítima deve sempre ser aplicada para a execução de decisões judiciais 43. Ressalte-se que o princípio da dignidade humana fundamenta o Estado democrático de direito, conforme o Art. 1º da Constituição da República. Desse modo, o Estado tem que buscar procedimentos práticos para implementar as sentenças da Corte Interamericana de modo célere e da forma mais simples possível em benefício da vítima.
Com base, portanto, nos princípios da prestação jurisdicional dentro de prazo razoável, da norma mais favorável à vítima e da dignidade humana, caso a sentença da Corte Interamericana não seja cumprida voluntariamente, o Estado estará sujeito não só à execução forçada em âmbito interno, mas também a novo processo de responsabilização internacional.