RESUMO:
O artigo trata, primeiramente, sobre a necessidade de implementação do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional e seus fundamentos jurídico. Em segundo, refere alguns exemplos de esforços envidados em prol da implementação do Estatuto a nível internacional, bem como o fato do primeiro caso já ter sido encaminhado a julgamento pela Corte. Por fim, analisa alguns aspectos jurídicos da implementação no Brasil e a necessidade de maior celeridade neste procedimento.
Palavras-chave: Estatuto de Roma, Tribunal Penal Internacional, implementação no Brasil.
ABSTRACT:
This article examines, first, the requirement to implement the Rome Statute of the International Criminal Court and its legal bases. Second, it provides some examples of efforts towards implementing the Statute and analyzes the fact that the first case has already been sent for trial by the Court. Finally, it discusses some legal aspects of the implementation in Brazil and the need of more celerity in this procedure.
Key words: Rome Statute, International Criminal Court, implementation in Brazil.
1. A necessidade de implementação do Estatuto de Roma pelos Estados Partes
O Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (a seguir, "TPI"), que entrou em vigência em 01 de julho de 2002, satisfazendo o disposto no seu art. 126 [01], não estabelece nenhuma determinação expressa que imponha a realização da transposição de suas regras ao plano interno dos Estados. [02] Entretanto, a necessidade de implementação [03] pode ser extraída tanto do teor de alguns dispositivos, como do próprio preâmbulo do Estatuto do TPI.
O parágrafo 10 do preâmbulo do Estatuto enfatiza que a jurisdição do TPI é complementar às jurisdições penais nacionais, de forma que, com isso, os Estados Partes expressam sua vontade de garantir o julgamento nacional dos crimes internacionais [04].
Por outro lado, o art. 88 prevê expressamente o dever de cooperação, sob todas as formas, dos Estados Partes com o Tribunal. [05] Porém, mais especificamente o art. 17 do Estatuto prevê o chamado princípio da complementariedade, o qual pressupõe que os Estados Partes sejam capazes de proceder à investigação e de promover o procedimento criminal dos crimes previstos no Estatuto [06]. Este dispositivo cria uma presunção em favor da atuação por parte dos Estados [07], isso porque, como se sabe, o processo perante o TPI somente é admissível na medida em que não seja possível no âmbito doméstico, quer seja porque o Estado não está disposto a iniciar ações penais, quer porque não está em condições de o fazer. Isso é muito bem expressado por Schabas, ao referir:
"In addition, because the Statute is predicated on complementarity, by which States themselves are presumed to be responsible for prosecuting suspects found on their own territory, many must also bring their substantive criminal law into line, enacting the offences of genocide, crimes against humanity and war crimes as defined in the Statute and ensuring that their courts can exercise universal jurisdiction over these crimes." [08]
Todavia, a abertura das regras no tocante a este aspecto encontra sua ratio essendi justamente na necessidade de adequação constitucional do Estatuto, resultando, assim, uma margem considerável de conformação. [09] Disso resulta, nas palavras de Ambos, que "os Estados, no entanto, estão livres para se decidir entre uma implementação limitada ou completa" [10]. A solução mínima consistiria, portanto, na implementação por meio da introdução dos dispositivos processuais necessários para a cooperação e da ampliação do rol de crimes com a inclusão daqueles delitos jurisdicionados pelo TPI [11].
Aliás, a concepção mesma do Estatuto está baseada na noção de que promover a investigação, processo e julgamento dos crimes mais graves que afetam o direito humanitário internacional corresponde aos próprios Estados [12] e a implementação, portanto, representa a melhor forma de fazer subsistir esta tarefa primária dos Estados Partes.
2. Alguns exemplos de esforços envidados no tocante à implementação
Em 11 de dezembro de 2000 a Alemanha ratificou o Estatuto do TPI. Porém, face à necessidade de implementação do Estatuto de Roma, já no momento de sua subscrição, efetuada em 09.12.1998, o governo alemão manifestava a intenção de adaptar o Direito Penal alemão interno vigente às suas regras. E tendo em vista este propósito, em outubro de 1999 o governo alemão designou um grupo de estudiosos para trabalhar na elaboração do projeto de lei para a transposição do Estatuto (a este grupo pertenciam seis cientistas do âmbito do Direito Penal e do Direito Internacional: Andreas Zimmermann, Claus Kreß, Gerhard Werle, Horst Fischer, Kai Ambos e Thomas Weigend). Em maio de 2001 foi apresentado o "Projeto de Trabalho de uma Lei de Introdução ao Código Penal Internacional".
O projeto apresentava originariamente quatro finalidades básicas: 1- possibilitar uma melhor compreensão dos crimes contra o Direito Internacional e preencher algumas lacunas; 2- desenvolver um trabalho próprio de regulamentação, orientado pela idéia de clareza e aplicabilidade à práxis; 3- tendo em vista a complementaridade da persecução penal pelo TPI, orientar-se segundo a ideia de, na dúvida, assegurar a liberdade; 4- contribuir com a proteção do Direito Internacional Humanitário mediante a criação de um trabalho de regulamentação nacional e contribuir com a propagação do mesmo. [13]
Em face disso, em 30 de junho de 2002, justamente um dia antes da entrada em vigência do Estatuto do TPI, entrou em vigência o Código Penal Internacional alemão (Völkerstrafgesetzbuch) [14], o qual contém as disposições penais que afetam a comunidade internacional como um todo, a saber o genocídio, os crimes contra a humanidade e os crimes de guerra. Em realidade, o Código Penal Internacional alemão foi parte de um grande "pacote" de leis, elaborado visando à transposição do Estatuto de Roma. Com a Lei de transposição do Estatuto do TPI, publicada no BGBl. 2000, II, S. 1393, o legislador alemão criou os pressupostos para a entrada em vigência do Estatuto na Alemanha [15], e com a modificação do Art. 16, alínea 2 da própria Lei Fundamental assegurou que os nacionais alemães poderão ser submetidos ao TPI.
Quanto a isso tem observado ainda Steffen Wirth que "o novo Código Penal Internacional alemão tem potencial para se tornar uma poderosa ferramenta para a persecução dos crimes internacionais, por duas razões: primeiro, porque possibilita a persecução mundial de acordo com os princípios da jurisdição universal; segundo, porque se submete a algumas exceções, o princípio alemão da persecução obrigatória (Legalitätsprinzip) é aplicável às persecuções de acordo com o Código Penal Internacional, isto é, o promotor deve acionar (e não lhe cabe decidir de outro modo), se as provas forem suficientes." [16]
A título exemplificativo, pode-se mencionar, ainda, o modelo canadense. O Canadá ratificou o Estatuto de Roma em 07.07.2000 e sua implementação se deu por meio do Crimes Against Humanity and War Crimes Act, de 29.06.2000, que entrou em vigência em 23.10.2000 [17], portanto, antes mesmo da entrada em vigência do Estatuto de Roma. Considerado o primeiro país a implementar o Estatuto [18], o Canadá seguiu a mesma orientação adotada pelo governo alemão, ao criar um corpus iuris próprio.
Por outro lado, diferentemente da orientação adotada pelo Canadá e Alemanha, na França a lei de implementação (Loi n. 2002-268 du 26 février 2002 [19]) determinou tão só a alteração do Código de Processo Penal, com a inclusão, no Livro IV, de vários dispositivos de caráter procedimental que se aplicam aos crimes definidos no Estatuto de Roma [20].
Interessante frisar que nos Estados até aqui mencionados, não se optou por uma transposição pontual dos artigos do Estatuto do TPI. Contudo, em sentido contrário, pode-se fazer menção a Trinidad y Tobago que efetuou uma transposição pontual. Neste caso justamente o caráter extenso da lei de implementação (contendo 182 artigos) evidencia o engajamento do Estado na transposição das regras do Estatuto ao plano interno. Isso porque a lei de implementação de Trinidad y Tobago foi publicada em 24.02.2006, sendo que o Estado ratificou o Estatuto em 06.04.1999.
Naturalmente, a atitude pioneira de Estados como Canadá e Alemanha, bem como a França (em que pese a sua implementação de caráter limitado), e o esforço legislativo de Trinidad y Tobago, envidado prol de uma implementação completa em caráter pontual, são bastante significativos, tanto no tocante à responsabilidade assumida pelos Estados no que se refere à contribuição para com o TPI, quanto no compromisso assumido mediante a subscrição e consequente ratificação do Estatuto de Roma relativo ao combate à impunidade dos crimes mais graves na ordem internacional.
3. O primeiro julgamento perante o Tribunal Penal Internacional
Após seu estabelecimento como Tribunal universal permanente de jurisdição penal, as expectativas acerca de sua atuação em observância aos seus fins, somente têm aumentado, principalmente com o encaminhamento à Corte das primeiras situações, ocorridas em Darfur (Sudão), na África Central, em Uganda e na República Democrática do Congo, em que se cogitam a prática de crimes internacionais de competência do Tribunal.
Entretanto, as expectativas aumentam cada vez mais com as últimas manifestações que confirmam o encaminhamento ao primeiro julgamento. Isso porque em 19 de abril de 2004, o governo da República Democrática do Congo [21] remeteu formalmente ao Tribunal Penal Internacional a solicitação de providências [22] no sentido de investigar se haviam sido perpetrados em qualquer parte do território do Estado, crimes de competência do Tribunal, desde sua entrada em vigência, em 01 de julho de 2002.
Após a realização das investigações, o Promotor requereu, em 13 de janeiro de 2006, a prisão de Thomas Lubanga Dyilo.
Lubanga, líder da União Patriótica Congolesa [23], foi acusado dos seguintes crimes de guerra: 1) alistamento de crianças e 2) recrutamento de crianças como soldados e 3) uso de crianças na participação ativa em hostilidades na República Democrática do Congo. Tais fatos são caracterizados como crimes de guerra de acordo com os arts. 8 (2), b, xxvi e 8 (2), e, vii, do Estatuto de Roma.
A Câmara confirmou tais acusações contra Lubanga [24], constatando a existência de fundamentos suficientes para crer que o acusado é penalmente responsável como co-autor dos fatos objeto das três acusações apresentadas pelo Ministério Público, os quais ocorreram no início de setembro de 2002, quando foram fundadas as Force Patriotiques pour la Liberation du Congo, até 13 de agosto de 2003.
Com isso, a Corte anunciou publicamente, em 10 de fevereiro de 2006, que a Primeira Câmara de Questões Preliminares (Pre-Trial Chamber I) – composta no momento da decisão pela juíza Sylvia Steiner e Akua Kuenyehia e pelo juiz Claude Jorda – emitiu a primeira ordem de prisão contra Thomas Lubanga Dyilo, o qual, em 17 de março de 2006, foi detido e então transferido para Haia, na Holanda, e atualmente se encontra recolhido à prisão de Haaglanden, em Scheveningen. [25]
Por conseguinte, o caso foi remetido a julgamento perante a Primeira Câmara de Julgamento do TPI, composta pelos juízes Adrian Fulford, o presidente, a juíza Elizabeth Odio Benito e o juiz René Blattmann [26].
E após quase sete anos da entrada em vigência do Estatuto de Roma, o Tribunal Penal Internacional começou o seu primeiro julgamento, mais precisamente, em 26 de janeiro de 2009.
Contudo, em 04 de março de 2009, a Primeira Câmara de Questões Preliminares decidiu, ainda, pela decretação da prisão de Omar Hassan Ahmad Al Bashir, Presidente do Sudão, ante as fundadas acusações pela prática de crimes de guerra e crimes contra a humanidade, apresentadas pelo Ministério Público. [27]
Bashir é suspeito de ser criminalmente responsável, enquanto co-autor indireto, pela prática de ataques intencionais diretos contra uma parte da população civil de Darfur, no Sudão, que resultaram em assassinato, extermínio, rapto, tortura e seqüestro de uma grande quantidade de cidadãos e no saqueamento dos seus bens.
4. A implementação do Estatuto de Roma no Brasil
Como visto, apesar de não haver uma obrigatoriedade (supra, item 1) de implementação do Estatuto de Roma no âmbito interno dos Estados, tal transposição faz-se necessária, sobretudo, em virtude do compromisso assumido pelos mesmos e por força do princípio da complementariedade. E justamente em razão disso, inúmeros Estados Partes já procederam à implementação, adequando o direito interno às regras do Estatuto (assim os exemplos do Canadá, Alemanha, França e Trinidad y Tobago – supra, item 2).
O Brasil ratificou o texto do Estatuto de Roma por meio do Decreto Legislativo n.º 112, de 06 de junho de 2002, sendo que o depósito foi realizado em 20 de junho de 2002, tendo o Presidente da República promulgado o Estatuto de Roma, pelo Decreto n.º 4388, de 25 de setembro de 2002. [28]
Contudo, e frise-se, passados quase sete anos da entrada em vigor do Estatuto de Roma e, por sua vez acrescente-se, do respectivo depósito do instrumento de ratificação pelo governo brasileiro, diferentemente da Alemanha, Canadá, França e Trinidad y Tobago, o Brasil ainda não procedeu à implementação.
Os trabalhos dirigidos à implementação começaram pouco tempo depois da ratificação do Estatuto pelo Brasil, em 2002. No ano de 2004 foi criado um grupo de trabalho (formado por representantes do governo e da sociedade civil) para elaborar e discutir o projeto de lei de implementação, bem como para resolver eventuais questões que estivessem em conflito com a Constituição Federal. Em 23 de setembro de 2008, o projeto foi submetido à Câmara dos Deputados [29] e, após aprovação nesta casa, deverá, ainda, ser remetido ao Senado Federal.
Moura, Zilli e Ghidalevich destacam o fato de que a ausência de implementação do Estatuto de Roma no ordenamento jurídico acaba levando à subsunção de determinados fatos a outros tipos penais, cujo campo de tutela originária não estava informado pela necessidade de proteção dos bens jurídicos mais caros à humanidade [30]. Moura, além disso, tem alertado o fato de que, "por suas características culturais, geográficas e históricas, as questões referentes ao Direito Penal Internacional não têm despertado grande atenção na sociedade civil, na comunidade acadêmica e nem nos meios oficiais, já que não há guerra interna ou externa no Brasil" [31]. Trata-se de um argumento limitado e, portanto, insubsistente, haja vista que leva em conta unicamente os crimes de guerra como objetos da tutela penal pelo Estatuto de Roma (sendo suficiente, para tanto, observar as tipificações relativas aos crimes contra a humanidade no Estatuto de Roma, como no Projeto de Lei de Implementação no Brasil). Isso, aliás, indubitavelmente gera um óbice à consolidação da ideia de um Direito Penal Internacional no âmbito interno.
Naturalmente, a demora na elaboração de um projeto de implementação do Estatuto para o plano interno brasileiro deve-se tanto à questão constitucional, como infraconstitucional. Sob o ponto de vista constitucional, alguns preceitos do Estatuto prima facie bateriam de frente com preceitos da Constituição Federal (tais como aqueles relativos à entrega de nacionais ao TPI; à pena de prisão perpétua; às imunidades e prerrogativas de função; à reserva legal e ao respeito à coisa julgada) [32]. Já no que diz respeito ao aspecto infraconstitucional, tem-se que a maior parte das normas incriminadoras (excetua-se o crime de genocídio que já estava tipificado em lei própria) e processuais ali esculpidas não possuem correspondente no plano interno brasileiro, de forma que se optou por uma transposição completa, em caráter pontual. Entretanto, a isto se deve agregar o grave problema, já ressaltado por Feldens, da insuficiência e letargia estatal brasileira e da necessidade de que se tome a sério a proteção efetiva dos direitos humanos fundamentais [33].
O Projeto de Lei n.º 4.038 de 2008 (projeto de lei de implementação brasileiro), que dispõe sobre o crime de genocídio, define os crimes contra a humanidade, os crimes de guerra e os crimes contra a administração da justiça do Tribunal Penal Internacional, institui normas processuais específicas, dispõe sobre a cooperação com o Tribunal Penal Internacional, e dá outras providências, possui 131 dispositivos [34].
E particularmente em face do primeiro caso sub judice perante o Tribunal Penal Internacional – caso Lubanga – e as expectativas geradas no tocante à atuação da Corte e a repercussão em relação à decisão, é imperiosa uma maior celeridade no plano legislativo brasileiro no que diz respeito à implementação, cumprindo, assim, o compromisso assumido pelo país perante a comunidade internacional [35], bem como, com isso, tornando possível o exercício primário da jurisdição pelo Estado Brasileiro.
5. Considerações
A implementação do Estatuto de Roma pelos Estados Partes resulta: (1) do compromisso assumido pelos Estados Partes perante a comunidade internacional, conforme art. 10 do preâmbulo do Estatuto; (2) do exercício primário da jurisdição pelos próprios Estados Partes, por força do princípio da complementariedade; (3) do dever de cooperação com o TPI, assumido pelos Estados Partes.
É digna de nota a atuação daqueles vários países que já procederam à implementação do Estatuto de Roma e de maneira extremamente célere (tal como Canadá, Alemanha e França, que optaram por uma implementação limitada e, principalmente, Trinidad y Tobago, que optou por uma implementação completa, em caráter pontual).
O Brasil, por sua vez, passados quase sete anos da ratificação do Estatuto de Roma, ainda não procedeu à implementação. Entretanto, o Projeto de Lei de Implementação, já concluído, foi remetido, em setembro de 2008, primeiramente, à Câmara dos Deputados, que, após, deverá remetê-lo ao Senado Federal.
É crível que já a conclusão do projeto de lei de implementação brasileiro de per se representa um grande passo em direção ao cumprimento do compromisso assumido pelo país com a subscrição e posterior ratificação do Estatuto. Porém, espera-se que o Poder Legislativo proceda com maior celeridade a fim de, com isso, tornar possível o exercício primário da jurisdição pelo Estado brasileiro, posto que estará, assim, o Brasil, manifestando seu real interesse em promover a cooperação com o TPI e cumprindo seu compromisso assumido perante a comunidade internacional.